优化财政支出结构 大力推进内蒙古农牧业科技创新

王雄　史生荣

2012年中央一号文件明确指出，实现农业稳定发展，确保农产品持续、有效供给，根本出路在于科技。我区必须抓住科教兴农这一政策和战略机遇，把农牧业科技摆在更加突出的位置，下大力气推进农牧业科技创新，发挥政府在农牧业科技投入中的主导作用，切实加大对农牧业科技的投入强度，建立健全财政支持农牧业科技创新的体制和机制，推动农牧业科技跨越式发展，为农牧业增产、农牧民增收、农村牧区繁荣注入强劲动力。

一、“十一五”以来财政支农支牧投入状况

“十一五”以来，我区各级财政坚持公共财政的投入原则，不断优化财政支出结构，重点支持经济社会发展的薄弱环节，强化了新农村新牧区建设，加大了财政支农支牧的投入力度，创新了投入和支持模式，推进了农牧业科技进步、产业结构调整和经济发展方式转变，保障和改善了农村牧区的民生，提高了城乡统筹发展的水平。过去五年，各级财政按照《农业法》的有关规定，确保支农支牧投入稳定增长，切实加大了对农牧业的支持力度，实现了支农支牧投入增长速度大于财政经常性收入增长速度；同时充分发挥财政支农政策的导向功能和财政支农资金“四两拨千斤”的作用，探索和完善了财政贴息、信贷担保、以奖代补、民办公助、先建后补、奖补结合等资金投入和使用机制，形成了多元化的农牧业投入格局。2006—2011年，财政支持“三农三牧”全区累计投入1888.14亿元，占财政总支出17.9%；其中，农林水事务累计支出1249.56亿元，占财政总支出11.85%。

（一）结合实际落实了现行的财政支农支牧政策

现行的强农强牧政策主要涉及农村牧区七个方面：农牧业、林业、水利、扶贫开发、基础设施、流通与市场、社会事业。

农牧业方面，主要包括粮食直补、农作物良种补贴、农牧业生产资料综合补贴、国家畜牧良种补贴、自治区畜牧良种补贴、生猪和肉牛标准化规模养殖场建设补贴、生猪调出大县奖励补贴、农业保险补贴、农牧机购置补贴、草原生态补偿和现代农牧业专项等11项资金补贴。尤其是支牧方面，我区的财政支牧补贴政策比国家支牧政策早启动1年。2008—2011年，自治区累计投入64.6亿元支持现代农牧业建设，初步形成了覆盖4个优势产业、52个项目旗县的现代农牧业产业带。2011年全面启动草原生态保护补助奖励政策，争取国家投入40.3亿元，将我区10.2亿亩可利用草原全部纳入补奖范围。通过各项补奖政策的落实，保障了粮食供给，提高了农牧业综合生产能力，保护了草原生态，增加了农牧民的收入。

林业方面，主要支持了退耕还林工程和京津风沙源治理工程。其中退耕还林工程于2000年开始试点，2002年全面启动，该项工程国家累计在我区投资193亿元。另外，对退耕补助期满的退耕户继续给予政策补助，并设立巩固退耕还林成果专项资金，主要用于退耕户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展和劳动力技能培训、补植补造等方面。京津风沙源治理工程第一期已经完成，中央财政共投资99.84亿元，涉及我区赤峰市、锡林郭勒盟、乌兰察布市和包头市的36个旗县市。工程实施以来，初步实现了项目区增绿、农牧业增效和农牧民增收的目标。

水利方面，主要支持了农村牧区饮水安全工程和水利工程建设。2005至2009年，筹资24.8亿元投入饮水安全工程；其中国家补助15.27亿元，自治区配套3.64亿元，地方和受益群众自筹5.89亿元，切实解决了农牧民的饮水安全问题。2011年，落实中央和自治区1号文件精神，自治区财政大幅增加水利建设投入，多渠道筹措资金31.3亿元，重点解决了农村牧区120万人的饮水安全问题，支持了68个旗县加强农田水利建设。此外，还积极实施大中型水库移民后期扶持政策，将搬迁后列入扶持范围的移民，扶持期限定为20年。

扶贫方面，2000—2011年，中央和自治区共投入扶贫资金150多亿元，其中财政直接投入60多亿元。同时制定了符合我区区情的贫困标准，确定了扶贫开发重点旗县和重点对象，实施了产业化扶贫、整村推进、雨露计划、移民扶贫、以工代赈等扶贫政策和措施，提高了贫困地区和贫困人口的自我发展能力，促进了经济社会全面发展。而且，在维护社会稳定、树立党和政府形象、增进民族团结、巩固边疆安全、推动区域协调发展、促进社会和谐等方面发挥了重要作用。

市场和流通建设方面，重点实施了家电下乡、汽车下乡、万村千乡市场工程、供销新网、农畜产品物流设施建设等工程和项目。截至2010年5月25日，全区兑付家电下乡补贴资金1.47亿元，汽车下乡补贴1.88亿元。2011年完善补贴机制和办法，全区共销售补贴类家电产品153.3万台（部），兑付补贴资金4.1亿元。

农村牧区基础设施建设方面，主要进行了公路建设、农网改造、危旧房改造、沼气工程、农牧业生产设施建设等。通过一般预算支出、基金预算支出、预算内固定资产投资、土地出让收益提成、耕地占用税新增收入和新增建设用地土地有偿使用费全部用于支农支牧等多种方式筹集资金，采取资金整合、贴息贷款、税收政策优惠等方式吸引社会资金投向农村牧区基础设施建设，有效缓解了资金短缺的现实难题。农村牧区社会事业发展方面，各级财政承担了主要或全部支出责任，重点支持了九年制免费义务教育、少数民族免费接受中等职业教育、新型合作医疗制度、新型农村牧区社会养老保险等社会事业项目，有效地推进了基本公共服务均等化。

（二）及时制定了强农惠农资金管理办法

在财政支农支牧资金大幅增长的同时，强化资金管理，提高财政资金使用效益成为当务之急。为此，财政厅根据中央和自治区有关法律、法规、管理办法等规定，结合我区实际，及时制定了《内蒙古自治区农牧业机械购置补贴专项资金使用管理办法实施细则（试行）》、《内蒙古自治区退牧还草试点工程管理办法（试行）》、《内蒙古自治区完善退耕还林政策补助资金管理办法实施细则》、《内蒙古自治区巩固退耕还林成果专项资金使用和管理办法实施细则》、《内蒙古自治区家电下乡补贴资金管理暂行办法》、《内蒙古自治区农业保险保费补贴管理办法》、《内蒙古自治区公路建设及养护资金预算管理暂行办法》等10多项财政补贴和专项资金管理制度及办法，有效地规范了各类资金的管理和使用，提高了财政资金的使用效益。

（三）创新了财政支农支牧资金的投入和使用模式

针对财政支农支牧资金分散，不利于发挥规模效应这一问题，财政厅会同相关行业主管部门试点并推广了财政支农支牧资金整合使用模式。以项目或旗县为载体或单位，整合分散于各部门的相关资金，统一管理使用，充分发挥了财政资金的规模效益。投入方式也从单一的拨款改革为拨款与贷款贴息、以奖代补、参股经营等方式有机结合，配合使用税收优惠政策形成合力，有效地聚合了开发性金融资本，吸引了民间资本投向农村牧区。

二、“十二五”时期财政支持农牧业科技发展的政策取向

（一）不断加大财政支农支牧的投入强度，突出加大对农牧业科技的支持力度

“十二五”时期，自治区各级财政要严格落实《农业法》等法律法规规定的法定支农比重和支农政策，一般预算支出安排同等条件下要优先考虑农村牧区，预算内固定资产投资要向农村牧区倾斜，财政超收部分的支出安排更要体现优先支农支牧，耕地占用税税率提高后的新增收入要全部用于农牧业和农村牧区，新增建设用地土地有偿使用费全部用于耕地开发和土地整理，土地出让收益要严格按规定用于农牧业土地开发。同时，积极引导社会资金投向农牧业和农村牧区，为农村牧区经济和社会的发展提供资金保障。以呼包鄂为代表的财力较好的地区可酌情提高财政支农支牧的支出比重。在加大财政支农支牧投入强度的同时，要突出加大对农牧业科技的支持力度，发挥政府在农牧业科技投入中的主导作用，保证财政农牧业科技投入增幅明显高于财政经常性收入增幅，分阶段提高农业研发占农业增加值的比重，达到中央1号文件的要求，同时要建立长效机制，确保农牧业科技进步引领和带动现代农牧业持续发展。

（二）不断优化农牧业科技支出结构，突出农牧业科技创新重点

在加大农牧业科技投入的同时，优化农牧业科技支出结构显得更为重要。要立足我区区情，围绕推进农牧业现代化，着力突破农牧业重大关键技术和共性技术，把保障我区粮食供给和国家粮食安全作为首要任务，把提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率作为主要目标，构建适应高产、优质、高效、环保、安全农业发展要求的技术体系。为此，一方面要大力加强农牧业基础研究；另一方面要加快推进前沿技术研究，关键是要着力支持突破农牧业技术瓶颈，在玉米、马铃薯、小麦等农作物良种和牧草、动物优良品种的培育和引进方面，在节水灌溉、农牧机装备、设施和精准农牧业、农畜产品精深加工、动植物疫病防控等方面取得一批重大实用技术成果。

（三）创新投入和支持模式，构建和完善财政支持农牧业科技发展的体制和机制

构建和完善财政支持农牧业科技发展的体制和机制是推进农牧业科技持续进步的关键所在。建议按照存量不变、增量优化的原则，从新增的支农支牧资金和人才开发基金、现代农牧业专项等资金中提取一定的比例设立内蒙古农牧业科技进步奖励基金、农牧业科技成果推广专项，同时整合分散于各部门的农牧业科技投入，在财政支出科目中单列农牧业科技支出项，确立重点投入路径。一是分类支持农牧业科研院所，提高公益性科研机构运行经费保障水平。对经营性科研院所，拨付一定的改革启动资金，深化机构改革，健全现代院所制度，建立激励机制。二是支持农牧业产业化龙头企业建立本行业重点研究、工程技术实验室，鼓励承担相关科技项目的研究，逐步将企业培育为农牧业产业技术创新的主体。三是支持农牧业大学、农牧业科研院所和涉农涉牧的研究机构建立自治区级以上的重点实验室、工程实验室、工程技术研究中心、试验示范基地、科技成果推广基地，加强与农牧业科技服务机构的合作，研究、集成、熟化、推广农业科技成果。四是完善激励机制，鼓励科研机构承担农牧业科技推广项目和科研、教学、研究人员深入基层从事农技推广服务。五是积极培育农牧业科技服务中介机构，普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，根据产业发展实际设立公共服务岗位，强化基层公益性和有偿性农技推广服务，着力增强基层农技推广服务能力。六是支持农牧业科技资源共享平台的建设，尤其要改进基层农牧业科技推广服务手段，充分利用广播电视、报刊、互联网、手机等媒体和现代信息技术，为农牧民提供高效便捷、双向互动的科技服务。七是支持农牧业科技人才和农村牧区实用人才的培训，广泛开展基层农牧业科技推广人员分层分类定期培训，加大各类农村牧区人才培养计划实施力度，扩大培训规模，提高补助标准。八是支持农牧业专业教育，进一步提高涉农涉牧学科专业生均拨款标准，加快农村牧区中等职业教育免费进程，落实职业技能培训补贴政策，鼓励和引导大中专毕业生毕业后充实到基层农牧业科技服务机构工作。

（作者单位：内蒙古自治区财政科研所 ）