现代城市公交优先的意义和参与激励

陆锡明 刘明姝

导读：目前大城市均面临着小汽车快速发展给城市交通带来的道路拥堵、环境恶化等问题。根据国内外的成功经验，优先发展公共交通是缓解城市道路拥挤的主要对策，但这需要建立一系列激励机制，包括用地规划、建设投入、管理优化、运营规范、乘运受益等多个方面，从而提高鼓励公共交通建管运乘各参与方的积极性。

一、小汽车快速增长给城市交通带来的问题

（一）小汽车的快速增长

伴随着城市社会经济的增长和国家汽车产业政策的改变，机动车保有量幅度攀升，特别是城市私人小汽车保有量迅速增加。根据公安部的统计，截至2011年6月，全国机动车保有量2.17亿辆，其中汽车9846万辆，汽车中私家车突破7000万辆，占汽车保有量的73%。按照年均汽车产量2000万到3000万辆，未来20～30年全国汽车保有量将达到7亿辆，对应约14亿人口，千人拥有500辆车，成为世界上汽车拥有量最多的国家。

以上海为例，2002年上海颁布了《上海城市交通白皮书》，白皮书中提出的车路平衡政策，使上海机动车增长速度控制较好。但是，机动车保有量仍然以每年超过10万辆的速度在增长。2011年全市机动车保有量251万辆，比2000年增加147万辆。上海汽车注册量用11年时间从47万辆，增长至了194万辆。汽车总量的增长主要来自于小汽车的增长，2000年小汽车占汽车注册量的57%，仅为29万辆，至2011年小汽车已经占到汽车总量的80%，达到了156万辆。并且小汽车的日均行驶里程处于较高水平，约39公里/车日，大约是伦敦的1.3倍，东京的2.1倍。

（二）个体机动化出行方式比重的提高

小汽车的快速发展导致了个体机动化方式比重的不断提高，2010年上海全方式出行中个体机动化方式比重已经达到了20%左右，而十年前仅为13%。相比较而言，公共交通方式比重仅维持在23%～24%左右，甚至2010年相比2004年还略有降低。

（三）小汽车增长给城市交通带来的问题

城市人口不断增长带来的出行总量的不断增长，以及机动车增长带来的城市交通机动化水平的提高，将给城市交通和城市环境带来严峻的考验。城市用地中交通用地的比例和人均用地面积的双重约束，使得中国的道路不可能适应类似欧美的机动化程度。而中国机动化水平在未来5～10年的发展趋势，仍将是迅猛发展，小汽车拥有量的快速增加对城市交通将是灾难性的影响。

首先，道路交通将难以适应小汽车快速增长的需要。上海快速路网高峰平均行程车速在40公里/小时左右，早高峰约有10%左右的路段车辆行程车速在20公里/小时以下，已经失去快速路应有的快速的作用。中心城地面干道服务水平普遍有所下降，如早晚高峰时段浦西地面干道平均车速仅14～15公里/小时。随着，越黄浦江流量不断增长，桥隧高峰车速也有所下降，中心区越江隧道（大连路、延安路、复兴路、打浦路隧道）车速不断下降，早高峰平均行程车速17公里/小时。小汽车的拥有量和使用量还将继续增长，而中心城道路网结构和容量已经基本稳定，道路容量增长空间有限。若维持现状的路网供给水平，未来道路拥堵的路段还将继续增多，拥堵的时间还将延长。

其次，停车位配建不足，停车矛盾不断加大。居住区夜间车位供求不均衡趋势不断扩大，中心城居住配建车位供求比由2004年0.78：1下降到0.61：1。尽管非居住类车位供求比由2004年0.61：1提高到0.68：1，但车位供求依然比较紧张。

伴随着小汽车的快速增长，如果不采取有效措施，城市交通拥堵现象将会日趋严重，将会极大影响城市健康、可持续发展，将造成城市活力衰减。因此，需要优先发展城市公共交通，创建城市集约化的交通出行模式。

二、提高公共交通服务水平吸引小汽车出行转移

根据预测分析，至2020年，公共交通方式比重需要从现状23%提高至27%，才能将个体机动化方式比重增长控制在3个百分点内，才能维持道路交通可接受的运行状态。因此，必须通过在各方面给与公共交通优先权，使得公共交通与小汽车相比在便捷、可靠、经济、舒适、安全等各方面具有一定的吸引力，从而提高公共交通出行的方式比重。

（一）提高公共交通便捷性

便捷性指快速和方便，需要公共交通出行的各环节的良好衔接，包括车站的可达性，以及站点候车时间、乘车时间和换乘时间的长短。目前，上海中心城轨道交通出行时间约60分钟，平均车外时间占轨道交通平均出行时耗60%以上，反映了公共交通系统的整体方便性还较弱，乘客在接驳、候车和换乘等车外环节的时耗较长。比如，2009年上海轨道与公交站点之间平均换乘时间为7.2分钟，而香港约90%的换乘能在5分钟内完成。上海在轨道交通起点和终点步行接驳时间平均为13分钟，而香港轨道交通站点平均步行时间为4分钟。若要提高公共交通出行的便捷性，需要扩大站点覆盖率、缩短换乘距离、缩短站点等候时间、建设市通郊快速轨道交通线路、提高公交车运行车速，涉及到公共交通用地的保障、设施规划之间的衔接、公交路权专用的保障等措施。

（二）提高公共交通可靠性

可靠性指不仅在速度上具有优势，还需要具有准点性。随着道路交通拥堵的加剧，公共汽电车在站点等候时间，路中行程时间上存在较大的不确定性，导致可靠性下降。中心城公共汽（电）车平均出行速度为8公里/小时，仅为小汽车的一半。即使公交车辆按照运行计划准时发车，但是在中途站点也难以实现准点性。若要提高公共交通的可靠性，必须保障公交运行车速。此外，还需要提高信息化水平，使得乘客在候车时及时获取公交车辆的行驶信息，预估出行时间。

（三）提高公共交通舒适性

舒适性主要指公共交通出行过程中的拥挤程度。站席密度指每平方米站席区面积站乘客人数，是直观反映乘客拥挤情况和舒适度的重要指标。根据站席密度大小划分，可将乘客拥挤服务水平分为舒适状态，每平方米站3～4人；临界状态，每平方米站5～6人；拥挤状态每平方米站7～8人，已经超过额定载客人数；极端拥挤状态每平方米站大于等于9人，难以忍受。轨道交通部分区段高峰时段拥挤严重，中心城多处区段高峰时段运能明显不足，全网拥挤里程比例为15%，部分线路高峰时段、高客流断面、高方向的车厢满载率较高，轨道6、8号线的拥挤现象尤为突出，甚至站席密度超过9人。部分线路公共汽（电）车也十分拥挤，如市通郊线路高峰十分拥挤，客流最大断面平均每平方米站立6～7人。若要提高公共交通的舒适性，除了要增加运能之外，还需要提高车辆配置水平。

此外，提高公共交通服务水平还需要提高公共交通的经济性和安全性。对于普通市民，特别是低收入者，票价是他们选择公共交通的重要因素。安全性则是最基本的要求，设施设备必须以安全为基本要求，运行组织也必须首先考虑安全性的要求。

三、优先发展公共交通需要激励机制的保障

公共交通服务水平的提高需要政府各部门、运营企业、企业员工、乘客等所有参与者共同的努力，需要政府建立良好的机制，并从规划用地、建设投入、运行管理、行为规范等各方面，激励公共交通参与者共同提高公共交通吸引力。

（一）增加投资和保障用地，推进基础设施建设

公共交通基础设施是提高公共交通服务水平最基本的保障，基础设施规模、布局、设计形式直接影响到公共交通的整体运输能力、覆盖范围等，进而决定了出行的便捷性、快速性和舒适性。

1.现实状况

上海公共交通基础设施的快速发展，特别是轨道交通运营线路长度从2000年的62公里增加到了现在的454公里，实现了网络化运营，主要依靠高强度的投资才能保障建设的快速推进。“十一五”期间轨道交通的建设投资比重超过交通基础设施建设投资的40%。未来上海轨道交通规模将达到1000公里，将需要更大的投资规模。在轨道交通及枢纽的推进过程中，仍然存在用地落实困难，各轨道交通和公共汽电车站点设施建设难以同步等问题，也需要机制的保障。

2.拓宽投资渠道，促使公共交通外部效益内生化

进一步扩大轨道交通投资渠道，转变投资的模式。比如香港“地铁+物业”商业模式，利用轨道交通可以带动沿线用地升值的特性，香港地铁运营公司在负责建设轨道交通设施的同时，还参与沿线物业的开发，地铁公司从物业开发获得的利润，用于建设新的轨道线路及补贴线路运营的亏损。上海，在未来建设的轨道交通及枢纽过程中，也可以利用土地升值来解决建设资金紧张问题。

3.以规划、建设、管理优化保障公共交通用地和设施规模

将“公交优先”理念落实到规划的编制、设计建设过程及运行管理各环节。在城市用地规划中强调公共交通用地的重要性，不可随意替换和占用。在设施设计过程中，通过前期审查、交通影响评估等各环节保障公共交通设施布局和交通功能的合理性。在设施建设过程中，建立轨道交通、公共汽电车各管理部门之间协调管理机制，做到同步建设和投入使用。

（二）增加运能提高运速，增强公交对乘客的吸引力

运能和运行速度直接影响公共交通的舒适性和快速性，是乘客选择公共交通最重要的因素。必须保障公共交通运能和车速，吸引更多市民选择公共交通。

1.基本情况

目前，中心城高峰时段轨道交通十分拥挤，多处放射性进出内环的路段满载率接近1，甚至大于1，站席密度已经大于6人/平方米，有些路段甚至达到了8～9人/平方米。在高峰时段对于一些拥挤线路不得不采取限流的措施。

公共汽（电）车由于受道路运行情况的影响，运行车速不高。据调查，早高峰内环内及进出内环方向的车速仅在12公里/小时左右。虽然，上海建设了160多公里公交专用道，但是受社会车辆非法驶入的影响，以及上海道路本身交叉口较多的客观因素影响，公交专用道上公交车辆速度提高的幅度有限。

因此，有必要采取措施提高公共交通的运能和运行车速。

2.提升主要客流走廊的公交运能

首要的是继续增加轨道交通车辆的投入量，缩短高峰时段的发车间隔，提高运送能力。比如，轨道交通1号线火车站以北路段可以通过缩短列车发车间隔，提高运能，缓解目前拥堵。若已有轨道交通能力已经达到饱和仍不能满足巨大客流需求，那么需要考虑建设新的线路，扩大客流走廊的运输能力。

新线路的形式可加以两方面考虑。一是工程允许条件下增加轨道交通复线，开行多股道轨道交通，既可增加轨道交通运能，又可开行大站停车提高运行车速，这种形式对地下空间要求较高，建设难度较大；二是在路面或高架建设新形式交通方式，断面运能应达到1万人次/小时以上，这种形式对空间要求较高，若要达到运能和速度的要求，必须给与专用的通行路权。

3.提高公交专用道的平均运速

目前，公交专用道运行效率不高的原因有三个：一是社会车辆驶入干扰公交车辆运行；二是公交专用道上停站时会公交车辆相互干扰影响速度；三是交叉口较多，同时受到社会车辆右转影响，公交车辆在交叉口处难以实现优先。因此，需要对公交专用道系统进行整体整治，提升运行车速。

首先，加强对于社会车辆驶入公交专用道的管理力度，采用信息化等手段进行执法，提高惩罚力度。其次，对公交专用道建设，进行系统性优化，公交专用道建设不仅仅是在道路上划出公交专用车道，还需要对于车站、途径交叉口进行优化设计，减少公交车之间、公交车与社会车辆之间的干扰。再次，提高交叉口通行优先，根据道路实际情况，细化交叉口信号控制方案。

（三）建立长效财政补贴机制，破解公交市场化与公益性的矛盾

由于公共交通一定程度的公益性质，需要政府给企业一定的补贴，但是从激励企业提高运行效率和政府承担能力角度，公共交通成本又不能由政府全部承担，因此，适度的财政补贴是协调公交市场化和公益性矛盾的关键。

1.现状分析

目前，上海对于公共交通的补贴主要给与公共汽电车行业补贴，对于轨道交通给与少部分补贴。以2011年为例，市级财政给与公共汽电车行业补贴约42.2亿元，给与轨道交通行业补贴约3.1亿元。对于公共汽电车行业的补贴方式采取专项补贴，补贴主要有燃油补贴、车辆更新折旧补贴、线路变更补贴，以及政府购买服务的换乘补贴、老年人乘车补贴等。

财政补贴金额逐年增加，近五年（2007～2011年）市级财政给与公共交通的补贴金额约是前五年的7.5倍。由于政府财政的大力支持，近年来公共汽电车的车辆更新力度较大，乘客乘坐的舒适性得到了明显改善。同时，享受政府购买服务的人次不断增加，2011年享受老人免费乘次约2.1亿，优惠换乘约9亿人次。

在政府补贴金额不断增加的同时，运营企业面临着严重亏损。一方面票价多年未变，而公交的客运量增长缓慢；另一方面成本大幅增长，包括燃料成本、车辆成本、劳动力成本等都大幅度上升。

可见，未来政府将要承担更多的补贴金额，一方面公共汽电车行业补贴金额增加，另一方面随着轨道交通更多线路的投入使用，轨道交通行业也将面临亏损问题，需要政府的补贴。

2.建立标准成本补贴机制

现状采取的项目补贴方式，是在政府和企业之间信息不对称，难以区分公益性和市场化条件下的方式，从根本上看不具长效性。首先，政府应给予的补贴份额、企业应承担的成本以及乘客应承担的票价之间界限不明；其次，现有的信息技术水平有限，核对企业实际运营成本和监督服务水平难度较大。

标准成本是指根据车型不同制定出合理的公认的公交标准运营成本，然后根据公交公司提供的不同车型的车公里数，计算出该公司所花的标准总成本。根据特定时期公交行业的公益性水平（政府补贴占标准成本的比例）核算政府应给与企业的补贴金额。企业的实际运营成本低于标准成本的，企业将获得盈利，反之则存在亏损。在票价相对稳定的情况下，这种机制将激励企业一方面提高运行效率降低成本，另一方面提高服务水平吸引更多客流增加票款收入。政府也可以更明确、更有依据地提高公益性水平。

该种补贴机制需要以下四个条件：一是成熟完善的成本规制，二是高水平的信息化系统，三是制定相关的奖惩机制，四是票价根据标准运营成本变化的调整机制。

（四）加强宣传教育，提高司售人员的职业道德水平和乘客的文明素质

加强对公共交通行业员工的培训和教育，提高专业素质，同时，建立奖罚机制，鼓励员工文明操作，特别是公交车驾驶员文明驾车。进行全社会宣传，引导市民选择公共交通出行，在乘坐公共交通时文明乘车，使得“公交优先”成为全社会共同的责任和义务，创造可持续的城市交通模式。

参考文献：

[1]上海市城市综合交通规划研究所.上海市综合交通年度报告2001[R].上海：上海市城市综合交通规划研究，2001.

[2]上海市城市综合交通规划研究所.上海市综合交通年度报告2011[R].上海：上海市城市综合交通规划研究，2011.

[3]上海市城市综合交通规划研究所.上海市第三次综合交通调查[R].上海：上海市城市综合交通规划研究所，2005.

[4]上海市城市综合交通规划研究所.上海市第四次综合交通调查[R].上海：上海市城市综合交通规划研究所，2010.

责任编辑：张炜