须关注教育投入的使用结构和效率问题

程方平

近年来，在全国上下全力呼吁增长教育经费的大背景下，通过党和政府的多方努力，全国性的和地区性的教育经费都有了大幅度增加，绝对数量和宏观比例等均有明显改善。与此同时，人们对教育投入的预决算、结构、标准、使用、效率、监管等问题也越来越关注，对教育经费使用中的许多问题和乱象抱有极大的忧虑。有限的教育经费能否使用好、使用到位，是全社会特别关注的大问题。

今年两会期间，国务院总理温家宝在第十一届全国人大五次会议上作的政府工作报告中提出，“2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比重达到4%。”经过千呼万唤和艰难曲折，中国教育近19年前提出的目标终于将要实现了。但有关教育经费使用结构和效率的思考也随之凸显。在此，仅就相关的问题谈几点认识。

教育投入的确定要有明确的标准依据

大家关注的教育经费占GDP的4%，指的是国家层面的教育投入，即中央和地方各级政府的投入。但考量这个指标的仅是投入的结果，并未涉及使用结构和效率的问题，也未明确提出为什么要达到4%的预算标准和理由。通常一个国家或地区教育经费的投入是要有预算标准的，大体包括：

第一，非常规投入经费。即用于各级各类公立学校的学校建设、设备更新费用等，这类经费属于非常年投入，是项目投入，在预算中是根据当时投入的需要和条件单独确定标准的。

第二，常规投入经费。即常年常规投入经费，包括学前教育（未列入义务教育之前）的补助费和公立学前机构的办园经费、义务教育阶段的全部费用（学生人头费、教师工资、教师发展经费、教育活动经费、办学费用、学校维修保养费、校车费等）、职业教育阶段的大部分经费（在普通学校经费的基础上还要增加职业教育所需的实习等费用）、高等教育方面的基本经费（公立高校的运营管理经费与民办高校的补助费、科研项目经费等）、成人与社会教育的补助费等。此外，如民族地区、贫困地区的补助费，贫困学生的补助费，以及教育研究和教育行政管理、教育立法、教育督导所需的费用等也需要列入。这类经费须列入年度预算，并有具体的标准，否则，教育经费的预算将缺少权威依据。

值得注意的是，由于我国长期以来一直存在着突出的区域间差异，且差异越来越明显，所以，大家都会关注各地区的教育是不是一样的国家标准，少数民族和贫困地区是否应该在常规标准之上再行补助。然而在现实中，由于省、市、县级的地方财政悬殊较大，“以县为本”政策使得诸多发展中地区能够提供的教育经费有限，实际的教育投入比例虽大（有些地区达到70%以上），但绝对数却很小，标准很低。如果这个问题不解决好，中国教育则难以实现基本的均衡和可持续发展。

作为一个国家，由于地区差异而产生差别较大的“地方标准”，不仅会给教育的整体发展带来困难，而且也会给各级教育投入的预算造成干扰。笔者认为，一个国家的教育投入标准，应该是全国一致的。现行的投入模式应该倒过来，由地方根据情况做有差异的投入，再由国家补足不足的部分，使全国的教育标准趋向一致，而不应是目前实行的国家保底、地方根据本地的经济能力能补多少就补多少的模式。

在基本合理的标准确立之后，将预算作为最基本的教育投入依据，再根据以往的教育实践和决算等作为参考，由此算出的投入占到GDP的比例多大并不重要，而在于能否符合标准、符合中国教育发展的实际。

教育经费的投入要关注结构性问题

前面已经提到，一个国家和地区的教育经费投入必定会涉及各级各类的教育，而它们是有内在结构的，需要有具体细化的标准体系。与许多国家的教育管理体制不同，中国许多类型的教育，包括社会教育、成人教育、军队教育、干部教育、企业内教育、农业教育、各部委和行业系统的研究生教育、学历补偿教育等，均由政府及相关主管部门直接负责管理与投入，仅北京市农业局一年用于农业技术培训的经费就达 5,000万元。这些经费虽不由教育系统出，但同样属于政府投入，在教育投入的总盘中，应该计算在内。

在中国的教育系统中，与国家教育投入直接相关的部分很多，包括从幼儿园到大学研究生院的公立学校系统、民办教育中的公益性部分、社会和终身教育中体现广大社会需求的部分、各行业或产业中有利于整体提升国家人力资源水平的部分，涉及正规教育、非正规教育和非正式社会学习等，所以其结构性的问题不仅是教育系统内部的问题，也涉及社会发展模式与形态，首先需要从国家的层面整体把握。

在典型的各级各类学校教育中，国家最首要的职责是保证所有国民的义务教育都要达到高质量和高水平，因为这是国家发展、人才成长、国际竞争最主要的基础与核心。这方面的投入到位了、质量提高了，才会有其他类型教育的更好发展，才会有整个国家和民族整体素质的提高。而在我国的教育投入中，这方面的投入显然是存在很大缺陷和问题的。

第一，义务教育阶段常规的教育投入，学校的日常维护维修经费、教育活动经费、教师发展经费、部分地区的校车经费、住校生经费等，不仅缺少标准，而且也存在缺位；而在非常规的项目投入中，又存在向“重点校”大力倾斜，忽略薄弱校、农村校的严重问题。有的中小学校基建投入就达数亿元，而薄弱校的各方面条件都等而下之。

第二，我国长期以来过于关注学术性教育的发展，而忽略职业教育的发展，致使职业教育从整体上出现滑坡，地位也大大下降。尽管近年来国家有了大量的相关投入，但多是项目类投入，对职业教育的常规性投入没有实质性的改观，缺少有针对性的投入标准，所投经费难以真正满足职业教育的发展需求。在这方面结构性投入的不足，不仅影响了教育本身的整体发展，而且也影响了我国人才结构的合理性，致使经常会出现结构性人才短缺。

第三，改革开放以来教育体制改革有了一定的成效，非义务教育阶段的公立学校有了向社会争取资源的权力、民办学校也有了享受国家相应财政支持的理由。但在许多地方，相关的依法投入和监督均不到位，出现了许多乱收费、不投入的严重现象，甚至有不少学者和“两会”代表提出要设立“教育投入保障法”。笔者认为，教育投入保障的问题需在各类教育立法中明确解决，没有基本投入的法律通常是“无效法”或“无用法”，在未来的立法改革中必须调整和改善。而在教育经费的投入总体到位之后，应该把握好中国教育的现实结构，并从投入方面体现国家发展的重点和导向，而不能只是简单地切块分配。

在建设学习型社会的过程中，教育投入的结构问题不仅是划分领域的分类问题，也不仅是为某些教育争取资源的问题，从国家教育发展的整体来考虑，还需要有整合协调、和谐发展的意识。在我国现有的管理体制下，条块分割的问题与局限性十分明显，不利于教育资源的整合与充分利用。学校资源的社会共享、各种教育之间的融通、各类社会学习资源的价值承认等，都既有结构化的问题，也有系统化的必要。为此，在考虑教育经费的合理使用时，要站在国家、社会和个人整体发展的高度考虑教育投入的分配和使用问题，而不应仅在顾脸面、要政绩等方面做事倍功半、缺少实效的巨大投入。

当然，教育投入的结构问题比较复杂，简而言之，会涉及投入构成的结构、资金投向的结构、教育自身发展的结构、教育的内部结构和外部关系的结构等相关问题。处理得当，会促进结构和效果的不断优化；反之，投入越多，矛盾和问题会越大，还会出现严重的不良效果。近年来，在重点校建设方面超标投入的负面效果就能说明问题；而在扶持职业教育方面的巨大投入，就使得教育、人才培养和人力资源市场的结构都得到了较好的改善。

教育经费的使用要有效率指标考量

对于中国约3亿在校学生的教育现状，以及建设学习型社会引发的不断增长的学习需求，国家投入的教育经费达到4%也还是很有限的，一定要用在刀刃上、基础上，使有限的投入发挥更大的效率。从近年来教育经费的使用上看，用于校舍建设或硬件设备的项目类非常规投入有了明显的增长，一些学校的超标硬件投入甚至到了令人吃惊的程度。而在真正发挥作用的学校常规投入方面，力度却没有明显加大，标准依然模糊。如在不少地方的义务教育发展方面，用于提高教师素养和水平的教师培训仍缺少经费，用于学生活动的经费缺少出处，特定地区需要的校车没有经费投入，学校的维修和用品消耗未列出基本标准，不少边远和民族地区的教师住房缺少投入保障。其结果是，有条件的地方将负担转嫁给学生家长，没条件的地方使学校的正常教学备受干扰，教育投入的效率大打折扣。

从世界各国教育发展的经验来看，国家教育投入的着眼点首先是义务教育阶段的公立学校，是面向所有国民的基础教育，而不是靠建一两所超标学校充门面，只顾及少数人的利益和受教育的效果。

在义务教育以外的其他教育领域，教育的投入也是要注重效果的，而怎样衡量与评价效果是首先要明确的问题。如职业教育的效果应关注毕业生的就业和技术创新能力，高等教育的效果应兼顾学术性和实用性人才的养成，成人教育的效果应关注“学会生存与发展”，社会教育的效果应着眼于“学习型社会”能为国民提供方便和适宜的学习条件。其所有的指向都在学习者本身的素养与能力的实质性提高，而非校舍与设施的豪华。

在项目投入方面，效果应主要看达标、实用、没有危险、是否能惠及所有人；在常规投入方面，则主要看能否保证学校的教育教学正常进行。据调查了解，目前城市中多数公立学校的运转经费，只有30%~50%来自政府投入，其余则来自社会的方方面面。究其责任不在学校，而在于政府投入与学校的实际所需有标准上的差异。

要使有限的教育投入有更好的效率，还需要对经费的使用有明确的要求和激励政策。而在现实中，由于财权、人权、管理权的分立，致使不少教育投入出现了重复、浪费等不该出现的状况。2004年，国家明令禁止向学校恶意摊派报刊的现象为提高教育投入使用效率开了个好头。但有关教科书重复使用、充分使用教育技术而不盲目升级、禁止超标建校、遏止公费请客和旅游等提高效率和兼顾公平的建议迟迟未见采纳、实施或得到立法、监督等保障。

对有限教育经费投入效率的关注是一种负责任的体现。除了加强专业评估与决算分析之外，还应强化相应的监督、民主决策与调查研究。从国家和民众基本利益的角度考虑，所谓的效率不仅是经济方面的效率，更需关照社会效率。如对欠发达地区的教育投入，由于过去欠债太多，所以很难以发达地区的效率指标对其加以评价，但对国家和人民，这类投入的社会效率极大、极深远。和其他行业的投入效率相比，教育类投入的效果通常显现得不充分、不及时、可比性不强，但若坚持数年，必定会有巨大和普遍的效果。20世纪初，在中国85%以上的国民都是文盲，处在无学可上的状态时，日本也刚刚推行义务教育5年，但时隔不久，日本就挤入列强和工业化的行列，其教育投入的效率举世皆见。第二次世界大战以后，德国和日本同为战败国，也同样遭受了严重的打击，但依靠发展教育，尤其是职业教育，其国民素质有了整体的提高，均用了不到20年的时间就重新成为世界强国。我国目前肩负着工业化和信息化同时并进的历史重任，只有靠教育、靠提高国民整体素质，才能实现强国理想，完成提升本国人力资源水平的使命。所以，投入教育的最大效率就是国民素质的提高。

当然，仅从宏观角度和整体意义上讲还比较空洞，提高教育投入的效率，还需要有科学与务实的想法，有认真的态度和严格的制度作保障，要对教育投入的原则和规范做符合中国实际的论证与建设。在我国现行的资金使用制度中，有一些规定是明显不合理的，如年底突击花钱、教育经费使用缺少科学民主论证、一些商业行为影响公共投入的公益性、一些宏大的教育工程仅有投入而缺少对效果的评价和问责等，针对以上问题至今仍缺少有力的法律、制度来规范和纠偏。

可见，要真正提高教育投入的效率，除了呼吁教育经费足额、及时到位之外，相关的法律建设、制度建设必须跟上，效率保障的具体要求也必须明确，通过科学合理的目标管理大大提高教育投入的使用效率。如在相关的法律与制度建设中，要明确依法投入的基本原则和标准、明确教育投入的责任方和监督要求、明确必须达到的具体效率目标和相关奖惩规定，尤其要对教育投入方面的渎职、缺位、不作为，甚至贪腐等问题予以法律的制裁。

总之，教育投入的结构与效率问题是重要的基础性问题，在系统庞杂的教育、财政、人事、编制、立法、监督、社会需求等各方面的责任、使命、职能与利益诉求的博弈中确定最佳的投入原则和目标，需要做大量深入细致的工作，希望从现在开始，我国的教育投入能从简单的、分裂的、相互掣肘的状态下解放出来，从中国的实际出发，为教育的发展、国家的富强和人民素质的提高，确立不断完善、有效、合理的投入制度和体系。

（作者单位：中国人民大学）

[责任编辑：李艺英]