“一国两区”与两岸关系的政治定位

张文生

摘要：“一国两区”是现阶段台湾当局对两岸关系的法律与政治定位。“一国两区”的主张在台湾社会引起的争议与对立说明：两岸关系的政治定位仍是台湾社会高度敏感与分歧的政治议题，在蓝绿对立的政治格局下台湾社会难以形成对两岸关系的政治定位共识。以“一国两区”架构解决两岸政治定位具有难以逾越的现实障碍。

关健词：一国两区；两岸关系；政治定位

中图分类号：D676.2 文献标识码：A文章编号：1008-6269(2012)05-0055-04

2012年3月22日，中共中央总书记胡锦涛在北京会见了中国国民党荣誉党主席吴伯雄。胡锦涛指出：“两岸虽然还没有统一，但中国领土和主权没有分裂，大陆和台湾同属一个中国的事实没有改变。确认这一事实，符合两岸现行规定，应该是双方都可以做到的”。吴伯雄表示：“海峡两岸并非国与国的关系。根据双方现行体制和相关规定，两岸都坚持一个中国，在此基础上求同存异，同的是‘两岸同属一中，对于异的部分我们正视现实，搁置争议”[1]。吴伯雄为了说明其立场，进一步指出：“台湾现行推动两岸关系的依据是‘两岸人民关系条例，这是以‘一国两区概念做为法理的基础，处理两岸事务的部门是大陆委员会，而非外交部，这就足以说明两岸并非国与国的关系，而是特殊关系”[2]。 吴伯雄在北京抛出了“一国两区”的概念，引起台湾媒体和舆论的高度关注，泛绿阵营不断向马英九当局施加压力，要求“撤回一国两区”。“一国两区”的主张在台湾社会引起的争议与对立说明，两岸关系的政治定位仍是台湾社会高度敏感与分歧的政治议题，在蓝绿对立的政治格局下台湾社会难以形成对两岸关系的政治定位共识。

一、“一国两区”政治定位的本质与特征

“一国两区”是现阶段台湾当局对两岸关系的法律与政治定位。吴伯雄在访问大陆前曾经面见马英九，显然得到了马英九的授意。吴伯雄也公开表示，他此行是“受人之托，忠人之事”。“一国两区”的定位显然是深谙两岸关系的马英九长期以来的定见。3月22日晚，台湾当局“总统府发言人”表示：“在中华民国宪法及法律规定下，两岸关系就是中华民国台湾地区与中华民国大陆地区之间的关系”[3]；台湾当局的“陆委会副主委”刘德勋进一步解释说，以现行两岸人民关系条例规定，“就是一个中华民国，有一个台湾地区和大陆地区”[4]。4月28日，马英九参加南台科技大学举办的“两岸青年学生交流论坛”，针对“一国两区”议题，他重申“‘一国两区是合乎中华民国宪法”，“已20年没有改变过，并不是在他任内开创先例”[5]。

“一国两区”的核心是以“台湾地区和大陆地区同属一个国家”来定位两岸关系，呼应了胡锦涛总书记提出的确认“大陆和台湾同属一个中国的事实”的主张。在某种程度上，“一国两区”的法理定位使得国民党对于“九二共识”的理解更加清晰化。“一国两区”的概念比“一中各表”更加明确了“两岸同属一中”、“大陆和台湾同属一个中国”的事实，更加接近于“九二共识”的原有意义。

当然，“一国两区”并没有解决现阶段两岸关系中历史遗留的政治分歧，国民党当局对于“一国两区”的理解或定位可以用以下的等式表述：“一国两区”=“一个中国”=“中华民国”=“台湾地区+大陆地区”。这样的理解或定位当然跟中国大陆的主张仍有分歧，其核心政治分歧，就是所谓“国号”的分歧，大陆主张一个中国就是中华人民共和国，台湾当局主张“一个中国就是中华民国”。在现阶段两岸政治分歧仍难以解决的情况下，“一国两区”仍不失为具有积极意义的过渡性的两岸关系政治定位的方案。

第一，“一国两区”定位的核心是对于“大陆和台湾同属一个中国的事实”的确认，表明在历史和现实状况下，在政治和法理基础上，中国的领土主权都是完整的，从来没有分裂成为“两个中国、一中一台”的状况，两岸关系从来不是“国与国”的关系，而是“一个中国”框架下的特殊关系。

第二，“一国两区”的定位表明现阶段的两岸关系是平等的，是“大陆地区与台湾地区”之间的“两区”关系。依照台湾学者苏起、林碧照等人的解释，“区”是一个法域概念，承认了现阶段海峡两岸立法、行政、司法管辖权的分立现状。

第三，“一国两区”的定位是国家统一前的两岸关系的法理定位，是国家统一前的两岸特殊关系的安排，它与两岸统一后的“一国两制”的模式并不相同，而这种特殊安排既不是永久的维持现状，它也不能成为排斥或对抗统一的工具和借口。

第四，“一国两区”的定位并没有否定现阶段海峡两岸在“国号”问题上的分歧，但它也不应当突出两岸的政治分歧。

二、台湾社会对于“一国两区”主张的争议与对立

“一国两区”的主张提出后，在岛内引起了广泛的讨论，有支持的，有部分认同的，也有坚决反对的。马英九当局对“一国两区”的主张采取了明确的支持态度，但是更加突出“一国是指中华民国”的意涵。台湾当局“总统府发言人”范姜泰基表示，“‘一国两区是比较简化的说法，完整来讲，一国是指中华民国，两区则是台湾地区跟大陆地区，这个用语及法律符合《宪法》规定”[6]。国民党副主席江丙坤、蒋孝严也表示，“这是根据宪法的规定，没有任何争议”。

“一国两区”的主张也得到了台湾一些研究两岸问题的学者有保留的肯定与支持。林碧照认为，“一国两区”从法律的角度来看、来解释是没有错误的。“一国两区的‘区在法律上来说应该写成‘法域”[7]。然而，政大教授何思因认为，用“一国两区”解决政治问题还差一点。杨开煌也认为“‘一国两区是延用邓小平的‘以一包二处理两岸问题，只处理政党，没有处理政府的定位”[8]。虽然绿营政治势力普遍反对“一国两区”的主张，但是也有个别绿营政治人物如郭正亮、洪奇昌等人表达了肯定的态度。郭正亮表示，“民进党当年执政时，同样沿用‘一国两区；执政与在野对中华民国宪法的不一致，是民进党必须诚实面对的核心问题”[9]。洪奇昌认为，“一国两区就法律上解释，没有问题”[10]。

但是，吴伯雄提出“一国两区”的主张传回台湾后，遭到民进党、“台联党”等绿营政治势力的攻击和批判。绿营政治势力批判和攻击“一国两区”主张的理由，主要集中在以下几个方面。

第一是认为“一国两区”违背台湾主流民意。民进党发言人罗致政就表示，“吴伯雄提出的‘一国两区概念，明显违背台湾主流民意”。赖清德质疑“吴伯雄在未取得国家社会共识前，竟以单一个人发言改变台湾主权的定位”[11]。为此，民进党还发布了专门针对“一国两区”的民调，宣称59．9%的台湾民众不能接受“一国两区”的说法，61．6%认为“‘一国两区的主张会矮化国家的主权”。

第二是认为“一国两区”消灭了“中华民国”。民进党“立院”党团总召集人柯建铭在台湾《自由时报》发表专文，认为，“‘主推一中框架、开启政治协商，已成中共对台工作的新指针”，但“一中框架”并没处理承认“中华民国”的问题。罗致政认为“一国两区”最大的危险，“不只是自我矮化台湾成为一个地区，更严重的是把两岸定义为同一个国家，完全违背台湾民意的看法，也是对现状的改变”，“等于正式宣示放弃、甚至消灭中华民国”[12]。民进党发言人林俊宪也说，“‘一国两区等于两岸同属一个国家，中华民国当然就消灭、不见了。

第三是认为“一国两区”把台湾矮化成为地方政府。竞选民进党主席的前台南县长苏焕智就表示，“吴伯雄的说法，让台湾沦为中国的地方政府，是严重的自我矮化”[13]。台湾之友会秘书长蔡淑美表示，“吴的说法是让台湾香港化，让台湾从国家变成‘区”[13]。

第四是认为“一国两区”等同于“一国两制”。民进党“立委”潘孟安认为“一国两区”的说法，“无异于中共一再宣传的‘一国两制，目标就是终极统一” 。

第五是认为“宪法增修条文”与“两岸人民关系条例”的规定是用来“处理两岸事务性问题，不是用来解释主权”。政大教授童振源认为，“就法理上而言，中华民国的领土分成‘自由地区与‘大陆地区，但这只是宪法的领土主张，无助于解决两岸的政治现实”[13]。 蔡英文也表示：“不论‘港澳条例或‘两岸人民关系条例，都是处理我国内部法律适用问题，不涉及我国与中华人民共和国双方的政治定位问题”。李登辉也反对“一国两区”，认为“两岸人民关系条例是国内法立法的授权，并不是对两岸政治做定位”[14]。

绿营政治势力批驳“一国两区”的主张，是从“台独”理念出发，核心是反对“一个中国”。黄昆辉就明确表示“‘一国两区的问题在于‘一国”[15]。陈唐山也认为“‘一国两区这种说法，根本是在为‘实质一中的意图张目”[16]。“台独”政治势力不能接受“一个中国”，当然也就难以接受“一国两区”的主张。

三、“一国两区”处理两岸关系政治定位的可行性

马英九通过吴伯雄抛出“一国两区”的主张，事后，马英九当局没有否定吴伯雄的发言经过授权的性质。台湾媒体披露在3月中旬，马英九曾密集约见两岸关系研究的学者。但是吴伯雄抛出“一国两区”的主张后，“陆委会主委”赖幸媛和“国安局长”蔡得胜均否定事前知情。这说明“一国两区”的主张带有鲜明的马英九个人理念的色彩。岛内外舆论猜测，马英九抛出“一国两区”政治定位的动机主要在三个方面，第一，这是马英九发表第二任“就职演说”前的试金石；第二，这是马英九推动两岸政治谈判前的试探；第三，这是马英九在选后对大陆支持他的回馈。2012年5月20日，马英九正式连任就职。在就职演说中，马英九表示：“我们所说的‘一中，当然就是中华民国。依据宪法，中华民国领土主权涵盖台湾与大陆，目前政府的统治权仅及于台、澎、金、马。换言之，二十年来两岸的宪法定位就是‘一个中华民国，两个地区，历经3位总统，从未改变。这是最理性务实的定位，也是中华民国长远发展、保障台湾安全的凭借。”[17]显然，马英九在就职演说中试图安抚民进党和其它绿营政治势力的反弹，却突出了两岸关系中难以解决的政治分歧。

“一国两区”的主张否定了在台湾社会普遍流行的“一边一国论”、“两国论”等，在政治宣传上突破了分裂主义势力在台湾社会操控已久的话语权，也促使台湾社会广泛思考“两岸同属一中”的政治架构。以“一国两区”的架构处理两岸政治定位，在两岸政治分歧难以解决的情况下，仍然具有一定的积极意义。

1.“一国两区”在台湾社会具有现实的法理基础

“一国两区”处理两岸政治定位的最大优势是具有法源依据，符合台湾现行的“宪法”与法律。1990年台湾当局决定第二年终止“动员戡乱时期”，为了避开“一国两制”、“一国两府”主张的敏感的政治争议，提出“一国两地区”的中性概念，“采用法律冲突的理论，来解决两个地区的有关法律冲突”。1991年4月台湾当局完成第一阶段“修宪”，其中“增修条文”第10条规定：“自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其它事务之处理，得以法律为特别之规定。”据此，台湾当局在1992年制定了《台湾地区与大陆地区人民关系条例》（俗称《两岸关系条例》），以“一国两区”的架构处理两岸民事法律冲突，但并不限于两岸人民之间的关系，也不限于两岸民事法律冲突，实质上也是台湾当局处理两岸关系政治定位的法源依据。

2.“一国两区”可以在海峡两岸建立过渡性的政治共识

2008年12月31日，国家主席胡锦涛在纪念全国人大常委会《告台湾同胞书》发表30周年的座谈会上的讲话指出：“1949年以来，大陆和台湾尽管尚未统一，但不是中国领土和主权的分裂，而是上个世纪40年代中后期中国内战遗留并延续的政治对立，这没有改变大陆和台湾同属一个中国的事实。”“两岸在事关维护一个中国框架这一原则问题上形成共同认知和一致立场，就有了构筑政治互信的基石，什么事情都好商量。”[18] “一国两区”在形式上承认了“大陆和台湾同属一个中国”的事实，在一定程度上满足了“维护一个中国框架”的要求，是海峡两岸在现阶段有可能达成的最大限度的政治共识。在“一国两区”的架构下，海峡两岸有可能维持国家统一前的过渡性的和平发展局面，海峡两岸在搁置争议的基础上发展双方的经济、社会、文化、教育等各方面的交流合作。

3.“一国两区”可以在两岸关系的交流交往中得到实践

客观上，在两岸政治难题尚未解决之前，建立在“共识”基础之上的两岸两会谈判均采取了搁置争议的方式。从2008年6月以来恢复的两岸两会谈判，并且已经达成的16项协议以及其它共识，均是对于“九二共识”的确认与实践。胡锦涛总书记曾经多次强调，“坚持‘九二共识，意味着双方可以在一个中国的基础上求同存异”[19]。2012年3月，国台办主任王毅在第十届两岸关系研讨会上的讲话也表达了同样的精神，他指出：“‘九二共识的核心是双方各自以口头方式表述海峡两岸均坚持一个中国原则，精髓是求同存异，即求一个中国之同，存政治分歧之异。坚持一个中国，是指认同大陆和台湾同属一个中国，反对和抵制国家分裂。这不仅构成双方接触商谈的重要前提和基础，也符合两岸各自的有关规定。”[20] “一国两区”作为吴伯雄对于“九二共识”解读的补充性说明，也是台湾当局长期以来处理两岸交流交往的法律架构，在处理两岸民事关系，在签署两岸两会达成的16项协议，在推动两岸人员交流交往中得到广泛实践。

四、“一国两区”解决两岸政治定位的现实障碍

“一国两区”作为台湾当局处理现阶段两岸关系政治定位的框架，它并不能彻底解决两岸政治定位的问题，也不能解决两岸关系中的核心政治分歧，即海峡两岸对于既有的“同属一个国家”的“两个国号”的相互不承认问题，也就是历史遗留的政治对立问题。再加上20世纪90年代以来“台独”分裂势力的鼓动与牵制，使得两岸政治难题的解决更加困难重重。

（一）“一国两区”在台湾社会的蓝绿对立中难以建立共识

无论是“九二共识”或者是“一国两区”在台湾社会都只能算是国民党或泛蓝阵营的政治主张。民进党、“台联党”以及其它泛绿政治势力都拒绝承认“九二共识”，也坚决反对“一国两区”，其核心就是因为反对“两岸同属一中”的“一中框架”。国民党坚持既有的“中华民国宪法”架构，认为“中华民国包括台湾地区和大陆地区”，而民进党主张“中华民国就是台湾，台湾就是中华民国”。为了对抗国民党的立场，泛绿阵营的人士甚至不惜采取玉石俱焚的斗争手段。在马英九即将发表“520就职演说”的前夕，蔡英文在脸书上发表给马英九的公开信，质疑“一国两区”“逾越了《宪法》精神”、“是从虚无的‘一中各表进一步退却到‘各表一中”，要求马英九回答“三问”：“台湾是不是一个国家？中华民国或台湾和中华人民共和国是不是属于同一个国家？未来政府在和中国大陆互动，是否沿袭国共平台的共识，以‘一国两区为依归？”[21] 可见，蓝绿阵营的政治主张的对立夹杂着权力、利益的冲突，两岸关系的政治定位问题在台湾社会已经没有理性对话和探讨的空间。

（二）“一国两区”在台湾社会缺乏民意的认同支持

由于两岸长期的政治对立、李登辉和陈水扁统治时期的政治认同教育和“台独”分裂势力的长期挑拨分化，台湾民众的国家认同已经产生了极大的异化和疏离。在多数台湾民众的政治意识中，“中华民国”不仅具有“国家形式”，也应当具有“国家权利”，在国际上享有“国家地位”；而“中华民国”的实际统治范围则被局限在“台澎金马”，成为与“中国”不同的政治主体。因此，马英九当局的“一国两区”主张显然无法厘清台湾民众的认同疑惑，无法说服广大台湾民众，也削弱了“一国两区”的主张引导论述的作用。台湾TVBS民调中心在3月底的民调也显示台湾民众多数并没有被“一国两区”的主张所说服，55%不认同两岸关系是“一国两区”，只有19%认同。

（三）“一国两区”并没有解决两岸关系中的核心政治分歧

“一国两区”的主张在两岸关系上并不能完全解决核心政治分歧问题。就国民党的立场来说，“一国”仍是各自表述，“两区”则是模糊定位。马英九当局承认“一个中国”，但是不愿意也不可能放弃“中华民国”；而对于大陆的立场来说，只有“一个中国”，不接受也不承认“中华民国”。因此，即使“一国两区”的主张也只是在一定程度上搁置了争议，模糊了定位。

依据台湾当局的解释，马英九的一贯立场是：“海峡两岸的双方处于一种特别的关系，两岸互不承认主权、互不否认治权”[22]。但事实上，主权与治权本身在现实政治生活中并没有明确的界限。台湾《中华日报》的社论甚至认为“‘一国两区彰显中华民国的治权事实”，“借此概念以彰显中华民国是个主权独立国家的事实，因为，主权若无治权，主权便无可凭依，例如中华人民共和国在台湾没有治权，岂有主权可言？中华民国有效统治台澎金马，这就是治权，既有治权当然便有主权”。“治权既为主权的具体化，中华民国在台湾拥有主权，就是一个主权独立的国家”[23]。可见，主权与治权的概念是容易相互混同的，治权被看作“主权的具体化”，无论是承认或是不否认治权，都容易导致“两个中国”的错误理解。显然，无论从程序问题，还是实质问题来看，两岸政治谈判仍将触及如何处理及定位两岸尚未结束敌对状态的两个政权问题。

综上所述，两岸政治定位问题是长期以来困扰两岸关系的政治难题，也是阻碍两岸政治谈判的关键因素。虽然两岸学界与政界都有意识地寻找突破的方案，其中就包括“一国两区”的概念，但是这些方案都难以突破岛内和两岸既有的结构性的矛盾。未来四年，两岸政治谈判难有突破的现实空间。我们期待海峡两岸都能够实事求是，把更多的关注焦点放在两岸交流交往的正常化中，解除更多人员往来合作、双向投资贸易、公私机构驻点、文化教育交流的限制，为两岸关系的交流合作解决问题而不是制造问题。

参考文献：

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[3] 湖北省长访台,会连战、吴伯雄[N].(台湾)中国时报,2012-05-08(15).

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[5] 一国两区?府重申三不 一中是中华民国[N].(台湾)中国时报, 2012-03-23(6).

[6] (台湾)中央日报, 1992-07-17.

[7] (台湾)旺报,2012-3-24(6).

[8] 林碧照:一国两区,法律解释无误[N].(台湾)民众日报,2012-03-25(2).

[9] (台湾)旺报,2012-03-26(8).

[10] (台湾)联合报,2012-03-24(2).

[11] 民进党第十四届第五十六次中常会新闻稿[EB/OL].(台湾) 民进党中央党部网站. http://www.dpp.org.tw/.2012-03-28.

[12] (台湾)联合报,2012-03-25(11).

[13] 童振源.两岸为管辖境内境外之特殊关系[N].(台湾)中国时报, 2012-03-26(12).

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[15] 一国说,台联质疑马自欺欺人[N].台湾时报,2012-03-25(2).

[16] (台湾)自由时报,2012-3-25(17).

[17] 中华民国第13任总统、副总统宣誓就职典礼[EB/OL].台湾当局“总统府新闻稿”.台湾当局“总统府”网站.http:// www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=131&itemid= 27200&rmid=514

[18] 胡锦涛.携手推动两岸关系和平发展同心实现中华民族伟大复兴——在纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上的讲话[N].人民日报,2009-01-01(2).

[19] 胡锦涛会见连战[N].人民日报,2011-11-13(1).

[20] 王毅在第十届两岸关系研讨会上的讲话(全文)[EB/OL]. 中台办、国台办网站.http://www.gwytb.gov.cn/wyly/201203/ t20120315_2387813.htm.

[21] 邹景雯.敢拿国家开玩笑 就走着瞧[N].(台湾)自由时报, 2012-05-16(2).

[22] 中国时报,2012-3-23(6).[23]“一国两区”彰显中华民国的治权事实[N].(台湾)中华日报, 2012-03-28(2).

责任编辑：汪守军