创新首都财政支农机制的思考

腾杰

现代都市农业升级转型期出现的支农资金筹措难，效益低，监管不利等问题的解决，有待于整个财政支农机制的创新。

近年来，随着首都经济社会的高速发展，北京市郊区县进入了由传统农业向都市型现代农业加速转型、农民向居民加速转变、农村向城市加速融合、城乡一体化加速推进的发展阶段。而财政支农工作在落实反哺农业政策、整合支农资金、深化“三农”投入机制创新、推动城乡统筹发展、推进农村体制改革等方面具有不可替代的基础性作用和保障性功能。

财政支农工作尽管取得了积极成效，但在实际工作中却出现一些新问题，主要体现在支农资金的筹措、分配、监管等方面。如何进一步提高支农资金的使用效率和效益，是摆在财政支农工作者面前一道亟需破解的难题。笔者通过对顺义财政支农工作的样本分析，发现要提高支农效率，必须要从创新财政支农机制入手。

财政支农工作面临的三大问题

首先是区县财政的压力不断增大。

近年来，随着中央和北京市对“三农”支持力度的不断加大，上级财政支农资金投入的总量持续增长，但增长缓慢且力度仍然不够。市级启动了分税制财政体制改革，下划区级部分事权和财力，但下划资金额度有限，财权和事权不相匹配，导致区级财力补充或配套压力很大。同时，镇级财政受财力限制，对农村基础设施建设、农业科技、农村市场体系建设、农业服务体系建设等主要依赖区级以上财政资金支持。相对于顺义重要的农业地位和发展要求，上级支农资金支持的增长幅度缓慢，区级财政收入受经济形势影响存在不确定性，导致区级财政支农资金筹措的压力不断增大。

其次，现有分配体制造成财政支农资金整体效益发挥不够，整合财政支农资金难度加大。

从顺义区来看，表现在以下几方面：一是支农资金项目数目多、但单一项目额度小，过多过细的专项造成投入分散。二是项目管理部门多，资金使用条块分割，难以形成合力。三是资金支出结构不合理，比例失调，支农资金总量看似很大，其中用于社会性的、公益性的大中型建设项目比重较大，而农民可以直接收益的中小型建设项目的比重较小。四是从财政支农资金支持环节上看，对支持农业产业化、农业科技、农产品安全体系、农业服务体系等方面的投入不够。很显然，由于支农资金整合涉及到的职能部门较多，在部门利益面前，只有站在全市、全区的高度进行统筹安排，加强组织协调，才能取得更好的成效。

第三，支农资金监管难度加大。

从全市来看，基层财政部门承担着更多的资金监管职能：区级财政除了要发挥对纵向财政支农资金支出的监管，还要加强对横向拨付到农口部门的项目资金的监管。而镇级财政的工作任务也从组织收入逐渐向支农惠农政策的宣传、贯彻落实以及支农资金监督管理等方面转变。在实际工作体会中，我们发现对支农资金监管的难度巨大，主要表现在以下几个方面：一是资金来源分散，不利于监督管理。二是项目计划建设与资金下拨存在时间差，資金分配不及时、跨年使用，不利于资金监管；三是受农业项目自身的特殊性限制，对财政支农资金的绩效考评难度较大，绩效考评体系难以进一步完善。四是受体制原因、人员素质等方面的影响，涉农部门对支农资金监管的意识淡薄，主要依赖财政部门的专项监督检查，不利于对资金使用全链条的监管。

很显然，这些问题的存在，对支农资金效益的发挥是十分不利的；而这些问题的解决，有待于整个财政支农机制的创新。

推进财政支农工作的五条建议

针对工作中存在的问题和难点，笔者以机制创新为重点，提出以下几点建议：

一是优化资金结构，突出财政支农支持重点。

要突出财政支农支持重点：一是以加强农田基础设施建设项目为重点，加强小型农田水利设施建设，改善农业生产条件，助推社会主义新农村建设；二是以加强现代化农业园区基础设施建设项目为重点，开发农业多功能，加强节水灌溉项目的推广，进一步扩大滴灌、微喷等节水灌溉技术的使用面积，助推都市型农业发展；三是以培育农业龙头企业建设项目为重点，增加农产品加工转化能力，为农民创造更多的就业机会，助推农业产业化经营；四是以优质农产品标准化生产基地建设项目为重点，实施规模化生产，助推农业增效和农民增收；五是资金投向应向经济发展相对较慢的乡镇倾斜，让公共财政的政策惠及最需要的地区和群体，充分发挥财政资金的引导作用。

二是转变思想观念，推动支农资金有效整合。

提高对财政支农资金整合的认识，这需要财政部门、农口职能部门从思想上真正重视起来，为支农资金整合创造良好的社会和工作环境。一是通过争取各级部门的支持配合，进一步形成支农资金整合的合力，最大限度地整合各方面资源，调动各方面的积极性。要推动各部门强化大局意识和责任意识，发挥职能优势，认真履行职责，密切协作配合，形成齐抓共管的合力。二是借助金财工程、农村信息化建设等现代化技术手段，结合财政支农管理以及社会公众的需求，提出合理化建议，为政府决策提供依据。三是要大幅度增加农民可以直接受益的资金投入比重，加大对农民实施直接补贴的力度。

三是完善财政支农服务体系，加强农业公共服务能力建设。

完善财政支农服务体系，关键在于逐步形成加强农业支持保护、激发农村动力活力，强化农民主体地位的制度保障体系。一是要进一步建立健全新型农业社会化服务体系，加大对农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管、农产品安全服务体系等公共服务机构的扶持，建立村级服务站点。二是进一步加强财政对农民专业合作组织的扶持，在培训、引进良种、推广技术、购置设备、建设生产基地、创建农产品品牌、开展信息服务与营销推介活动等方面予以资金支持；对边远地区和贫困地区的农民专业合作组织和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作组织优先扶持。三是完善土地承包经营权流转。按照尊重农民意愿，依法、自愿、有偿的原则，稳定现有土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。四是深化农村集体经济产权制度改革。按照资产变股权、农民当股东的思路，全面开展农村集体经济产权制度改革，盘活存量资产，转变经营方式，激发集体经济内在动力，建立与市场经济接轨的新型经济组织。五是支持开展农业保险制度。鼓励保险企业参与农业保险，进一步探索集社会力量应对自然灾害的新模式，扩大农业保险范围。

四是创新财政支农方式，探索市场化发展模式。

建立“政府出资，市场运作”新型财政资金运作模式，将财政资金从一般竞争性领域退出来，采用补助、贴息、奖励、减免税费、购买服务等政策工具和激励措施，支持农村公共产品建设，把钱用到农民直接受益的项目上，提高财政资金使用效益。可通过政府公开招标的方式购买，转变过去层层设机构养人，政府直接去办事的传统办法，按照“养事不养人“的思路，变花钱养人办事为花钱直接办事，走企业化经营、市场化运作、社会化服务的路子。通过贴息、担保、政策优惠等方式，引导并刺激银行信贷资金等社会资金投入农业，提高农业投资的吸引力。通过贴息、以奖代补、先建后补、规费减免等方式调动农村集体经济组织和广大农民投入的积极性。通过政府的公共服务催生农村经济实体和社会中介服务组织的创建与发育，从而带动农村社会化服务体系的建设。

五是加强基层财政建设，进一步发挥镇级财政对支农资金的监管作用。

在当前财政支农资金规模和种类越来越多、支农资金管理要求越来越高的新形势下，目前镇级政府机构工作职能划分急需改革，基层财政尤其是镇级财政要更多赋予支农资金的监督职能。一是实行财政纵向管理，提高监管效果。镇级财政部门人员编制和经费从地方政府剥离，实行垂直管理。镇级财政在日常工作中横向实施与纵向监管相结合，不留监管“真空”。二是调整乡镇财政的工作职责，明确并逐步强化其支农资金监管的职责。各类强农惠农政策最终落实到乡镇并由镇级财政具体操作和执行，受工作量庞杂、人员有限等因素影响，镇级财政的工作重心更多局限在资金的收支，监管职能弱化。需要通过镇级政府机构的改革，使镇级财政担负起监管职能并从制度上加以落实。三是加大对基层财政干部的培训力度，不断提高乡镇财政干部的业务水平。目前强农惠农政策资金越来越多，发展形势日新月异，对基层财政干部管理水平的要求越来越高。要设立基层财政干部培训资金专项并形成长效机制，不断提高其业务水平，使各项强农惠农政策落到实处。