德国电视双轨制对我国的借鉴意义

贺薇

【摘要】德国作为欧洲最重要的媒体市场，其自1984年起实施的广播电视双轨制对于正在经历广电体制改革的中国具有一定的借鉴意义。本文试通过梳理德国双轨制的发展历程、比较公法电视和私营电视制度体系上的异同，探寻中国广电体制改革的可能路径。

【关键词】德国；广播电视；双轨制

中国的传媒产业正在经历一场巨大的变革，传媒的事业属性和产业属性这一对矛盾在变革中显得越发突出。如何在意识形态领域、公共和商业领域进行平衡是广电改革的中心问题。一方面，中国的传媒作为党、政府和人民的喉舌，担任着宣传任务，这是其事业属性的体现；另一方面，日益激烈的国内外竞争形势要求传媒业做大做强，走产业化发展的道路，不少学者和业界人士将这种情形比喻为“传媒的精神分裂症”。本文试以传媒体制改革中的广播电视体制入手，探寻中国广播电视体制改革的可能路径。

一、德国双轨制电视制度概述

根据广播电视与国家的关系，可將其制度模式大致分为以下四种：即以市场导向为主的私营商业模式、以公益原则为导向的公共服务广播电视模式、以政府为主导的国营体制模式以及混合型广播电视制度。德国自1984年实行“双轨制”以来，公共电视和商业电视市场份额基本持平且影响力稳固，具有较大的研究价值和实践意义。

1、德国双轨制电视的发展

德国这个人口约8200万的国家，目前拥有公共电视频道22个，能接收到的私营电视频道有50个，是欧洲国家中拥有公共频道最多的。①德国的公共广播电视体制产生于对希特勒集权主义的拨乱反正。二战后在英美法等国看管下建立起来的德国广播建立在非政府、非商业、非集中化原则的基础之上，按BBC的模式构建起公共法人性质的广播电视制度，并经本土改造，实行一种与联邦制国家体制一致的、较为分散的联邦地方公营模式。②1954年德国公法广播电视联合会（简称“德广联”）合办了德国电视一台（ARD），1963年德国电视二台（ZDF）出现。德国公共电视秉承独立性和多元化的理念，在内部展开有限的竞争。随着经济利益的驱动，广播电视技术的飞速发展，政治家的支持以及新自由主义政治经济思潮的推动，1984年德国开始实施双轨制电视体制。

双轨制作为一种制度保障，在公共服务与自由市场间谋求平衡，两者功能也存在差异：公法电视起“基本供给”的作用，私营电视则起补充供给作用。“基本供给”是公法广播电视的基本功能，即传播规范的内容和让尽量多的人接受和参与，形成公众舆论以维护社会的民主和自由。③经过20多年的发展，双轨制呈现一种激烈竞争和相对平衡的状态，这是公益原则与市场原则博弈后的结果。双轨制系统与媒介的生态环境、政治、经济以及科技的发展变化始终处于一种互动之中。

2、公法电视和私营电视的制度体系比较

完善的法律体系保障了双轨制的平衡发展，该体系包括德意志联邦基本法、联邦宪法法院关于广播电视事业的一系列判决、联邦州层面上的广播电视法规、州际协议和相关立法。④相关法律以保障公法广播电视为前提，从市场准入、节目管理、保护未成年人、广告等方面对私营广播电视进行严格的限制。

从资金来源来看，公法电视以收视费为主广告为辅，并将广告时间限在周一到周五晚20点之前，且每日不得超过20分钟；私营商业电视的收入以广告为主，可开办付费电视。从组织与监管机构来看，公法电视由电视委员会、电视行政委员会、台长协同监管；私营电视则主要由企业化组织和州传媒管理局监管。从基本原则与传播理念来看，公法电视坚持公共利益，秉承独立、平等、全面多元等原则为大众提供服务；而私营电视更多体现的是商业利益。

3、双轨制面临的挑战

迫于竞争压力，公法电视在20世纪80年代末90年代初出现了“大众化”转向，由于受到市场原则的影响，公法电视将更多的精力放到提高收视率上。此外，公法电视的收视费不断受到人们质疑，独立原则或多或少受到政党利益的影响，其自身也面临着机构臃肿，节目传播趋于单向化、精英化等问题；同时，私营电视出现了垄断、同质化、节目庸俗化等不良现象。随着高新技术的发展，新媒介对受众的分流，数字化带来的“窄播”，无不对双轨制产生冲击。

二、双轨制对于我国的启示

广播电视双轨制这一制度在西方国家普遍存在，但由于受不同文化传统和意识形态影响，每个国家对该制度的实践不尽相同。德国的双轨制在发展私营广播电视的同时维护了公法电视的稳定地位，可在一定程度上为中国的广播电视体制改革提供借鉴。

1、走出意识形态迷思——对“双轨制”的再认识

很多人担心由于中国广播电视媒体的双重属性，将其彻底分成国营和私营两类容易导致国家失去对它的控制，从而面临意识形态风险。李良荣提出目前媒体所陷入的困境并非是双重属性的必然结果，而是我们对双重属性的误读所导致。他区分了“党领导下的新闻媒体”和“党的喉舌”的概念，将新闻媒体分为“党的喉舌”和“非党的喉舌”两大类，并提出“党的喉舌”最主要的功能是宣传党的决议、方针、政策，宣传国家的法律、法规、法令，应给予政策优惠和政府津贴；“非党的喉舌”的媒体作为一个独立的法人单位，在承担一定宣传任务的同时实行产业化、企业化运作，自负盈亏、自主独营。⑤该提法在一定程度上为“双轨制”进行了脱敏，有助于中国广播电视改革走出意识形态约束的迷思。

2、“分、转、合、返”——中国广电产业化的构想

中国广电整体经历了1999年至2004年的集团化浪潮后，形成以省级广电集团为龙头的“诸侯广电”局面，未能打破行政壁垒，产业化之路才刚刚起步。为解决这一难题，刘成付从产业性质、结构布局、政府规制和经营体制三个层面上论述了“分、转、合、返”的体制改革构思。具体来说，在产业性质、结构布局层面应做到企事分开、宣传和经营分开，建立起现代企业制度，进行股份制、公司化改造，跨区域、跨行业、跨媒体整合资源；在政府规制层面应做到管办分开，转变政府职能，从单一的行政手段过渡到综合利用经济、法律等手段，将政府调控与市场调控相结合，同时控制企业反哺；在经营体制层面上实施制播分离、网台分离、编营分离、频道分营，引进企业化管理运作方式，从内部和外部进行资源整合，以股份收益反哺事业部分。⑥作为文化体制改革的一部分，广电体制改革应遵循前者的基本思路、总体框架和实施路径。近些年中央颁布的关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣的一系列政策同样对广电体制改革具有指导意义。

3、健全的法律体系——双轨制的基本保障

目前，中国初步形成了以《广播电视管理条例》为龙头，以其他广播影视专门法规、规章及规范性文件为支撑的广播电视法规体系，但局部仍呈现出零散的应急式立法特征。由于缺少具体法律法规的规定，不少电视台为提高收视率不断打“擦边球”，直到引起大部分人重视时相关管理部门才采取措施，或叫停节目，或责令整改，造成了中国电视“一管就死，一放就乱”的局面。同时，种种“意见”和“通知”较为散乱，灵活性有余而刚性不足。从广电体制改革创新的角度出发，应加快《广播电视法》的出台，明确广播电视事业部分和产业部分的界限，明确广电集团的性质和法律地位，放宽境外资本和社会资本进入广电领域的限制。⑦针对不同性质的广电媒体，建立起相应的监督管理机制。

4、主流媒体服务功能的回归——广电体制改革的应有之义

大力发展广播电视的目的是生产更多的优质节目来满足国民日益增长的精神文化需求。但近年来，作为主流媒体的广播电视在生存压力下出现过度市场化的倾向，具体表现为唯收视率至上、过度娱乐化、节目同质化、广告泛滥等倾向，丧失了自己的价值与追求。针对现阶段广电媒体中存在的不良现象，广电总局近年来先后颁布了一系列政策如《广播电视广告播出管理办法》、《广电总局办公厅关于严格控制电影、电视剧中吸烟镜头的通知》（俗称“控烟令”）、《关于进一步加强电视上星综合频道节目管理的意见》（俗称“限娱令”）、《〈广播电视广告播出管理办法〉的补充规定》（俗称“限广令”）。尽管广大网民对这些政策褒贬不一，但在笔者看来，这些政策法规促使主流广电媒体回归其公共服务属性，使其更好地提高公共文化服务水平，保障人民的基本文化权益，引导社会热点，传播主流价值。

结语

我国广播电视业正在经历体制改革、产业发展、数字化转换等一系列重大转变，需要对改革中遇到的问题进行理论研究和突破，而西方发达国家几十年来在发展广播电视业中积累的一些经验，对我国的广电行业改革具有较高的借鉴价值。其中，我们应当看到健全的法律体系和监管机制是保障广播电视体制顺利运行的基础。当然，在吸收的过程中应当从中国的现实出发，建立起适合本國文化传统和政治意识形态的广电制度。

参考文献

①②③④曹晚红：《德国双规电视制度研究》[M].北京：中国广播电视出版社，2009：27、20、31、42

⑤李良荣，《论中国新闻媒体的双轨制——再论中国新闻媒体的双重性》[J].《现代传播》，2003（4）：1-4

⑥⑦刘成付：《中国广电传媒体制创新》[M].广州：南方日报出版社，2007：85、67

（作者：四川大学文学与新闻学院2011级硕士）

责编：姚少宝