沈阳经济区转型试验

郭铁

十八大前夕，来自辽宁8个省辖市的发改委干部坐在了一起。会议主题十分简单，即如何将沈阳经济区的建设情况向李克强同志汇报。然而对于参与这项改革的各市干部来说，这一报告的分寸却不好拿捏。

2010年4月，经国务院同意，国家发改委批准设立沈阳经济区为国家新型工业化综合配套改革试验区，赋予了其突破“东北现象”的重任。“国家战略”的高度使得以辽宁为中心的东北老工业基地再次成为关注焦点，并具有改革者的先试权，但如何改、怎样试，依旧需要进一步明晰。

东北现象

1986年8月3日，沈阳防爆器械厂宣告破产，成为新中国成立后第一家正式宣告破产的国有企业。《沈阳日报》曾以这样的笔触描述了当时的一个细节：“企业宣告破产后，原厂长石永阶到厂里领救济金证。当时，由于他的情况尚在调查中，市保险公司暂不发给他救济证。一张石永阶抽着闷烟，看着工人们领取救济证的照片成为铁西区甚至整个国企陷入困境的象征。”

现年75岁高龄的辽宁省区域经济专家冯贵盛曾在1998年深入沈阳市铁西区调研，调查结果令他触目惊心：70%的机械工业处于停产、半停产状態，大量工人已经或即将下岗……

“辽宁老工业基地自20世纪80年代中后期开始逐步走向衰退，辽宁经济发展随之逐步陷入困境，一度被经济界称为‘东北现象。原来的优势产业老化、产品市场竞争乏力，市场萎缩，企业开工不足，50%左右的生产力放空，以这些为特征，辽宁老工业基地呈现出结构性衰退。”冯贵盛说。

结构性衰退仅是辽宁老工业基地衰退的基本原因。改革开放前，国家的主要力量集中于老产业基地。改革开放后，随着东南沿海经济带的崛起，以辽宁为代表的东北老工业生产基地在市场竞争中逐渐处于劣势。

2003年，冯贵盛在东北老工业基地振兴高峰论坛上宣读了自己的调查报告。报告称，辽宁的传统产业比重占86%左右，全省20世纪50年代以前生产的工业设备占30%以上，80年代水平的技术装备仅占15%—20%。老企业多，离退休人员总数已达到200万人，占在岗职工总数的67%，很多企业创造的经济效益难以消化历史欠账。

“辽宁老工业基地是计划经济体制下的产物，企业缺乏自我发展能力，地方和部门在利益驱动下，助长了对资源的竞相争夺和重复建设，并导致结构趋同。” 冯贵盛指出，“在30多年的‘统收统支中，辽宁老工业基地所创造的利润和所提折旧大部分上缴了国家，因而只能‘先生产，后改造。改革开放后，财政分灶吃饭，地方财政上缴任务过重，只能‘先生产，慢改造。”

“大沈阳”概念

2002年6月，冯贵盛将一份区域发展意见呈送辽宁省委，时任省委书记闻世震就此做出了重要批示。

2003年，在中共辽宁省九届六中全会上，确定“推进辽宁中部城市群一体化，构建大沈阳经济区，作为振兴辽宁老工业基地的重要举措”。

2004年底，刚刚履新的辽宁省委书记李克强第一次到沈阳调研时，谈的第一个问题就是沈阳经济区的建设，提出“大沈阳”经济区的具体操作意见。

2005年，这一战略通过以沈阳市为中心的八城市开始推行，沈阳市发改委沈阳经济区办公室处长段继阳参与了整个过程。当时，辽宁省尚未就沈阳经济区成立相应的工作机构，单靠中心城市去沟通解决问题，首先遇到的障碍就是行政壁垒。段继阳坦言，头两年推行这项工作时比较累，即使有些人力、物力在各市间流动了起来，还是会存在地方保护主义。

段继阳和同事首先想到的解决办法是载体先行，先把交通等基础设施打通，寻找沈阳与周边城市进行区域合作的利益共同点。

2007年，沈阳开始力推老102线国道建设。这条线路由沈阳向北部延伸、途经沈北新区清水镇，最终连接铁岭市。当时，铁岭境内的102线路段已经扩建完成，沈阳这边却迟迟未能动工。铁岭市相关部门频繁找到沈阳市发改委，并带领省里相关领导去102线两市交界处考察，最终，102新线沈阳段得以顺利建成。

如今，新102线有了一个更敞亮的名字——沈铁工业走廊。“路修好了，但各地地价不同，沈阳地价高，铁岭地价低。”段继阳说，“拿沈阳的沈北新区和铁岭相比，起初我们刚推进经济区的时候，沈阳地价已达到七八万元，现在已不止这个价。路修过去，就差一个界线，投资商自然要去铁岭，现在那边80%的企业都是由沈阳迁过去的。”

段继阳认为，推进一体化的最终目的，是为了让各地区更好地发展起来，其支撑还是产业，因此要打造更大的产业集群。“产业整合不像基础设施那么好推，政府只能搭台，真正来做的还是市场，总不能用行政手段硬把企业拉在一起，产品之间还有技术含量的区分。”

目前，周边城市围绕沈阳的汽车和装备制造业，正在大力发展与之配套的产业部门合作。新抚钢在沈阳市场销售的棒材、线材超过百万吨；辽阳仅为沈阳汽车和部分装备工业生产的配套部件加工，在2006年的销售产值就达6亿元以上；鞍钢利用营口港的口岸优势，大力发展精钢出口。

除产业整合，新型城镇化建设也成为“大沈阳”经济转型的一张底牌。沈抚新城的建设一直备受中央关注，而城镇化建设也正与国家未来的经济增长方向相契合。

沈阳经济区现在的格局是，各周边城市都认识到要依托沈阳的优势发展。在沈阳周边已形成几个大的行政中心及新城，如沈溪新城、沈抚新城等，而从沈阳到这些新行政中心之间还有许多空白。为了将沈阳与这些新城尽快联系在一起，围绕交通总干线规划了38个新城、新镇，再通过产业把这些新城连接起来，形成以沈阳为中心的沈抚、沈本、沈铁、沈阜（彰）、沈辽鞍营五条城际连接带，打造一个具有国际影响力的城市群。

土地、资金、体制，被沈阳市发改委总经济师刘伟奇总结为发展新型城镇化的三大瓶颈。“就像专家指出的那样，我们目前还存在城市化落后于工业化、人口城市化落后于土地城市化的问题。城镇化如果扩张过快，农村、农民的问题如何处理？这些都需要我们向中央作出回答。”

而什么是真正的同城化，是段继阳最关心的问题。“拿沈抚同城化来说，目前两个城市只实现了空间上的同城，除交通外，如何在经济、社会发展上实现同城，还需要思考。”

在2012年12月18日举行的沈阳经济区书记市长联席会议上，沈阳经济区又签署了信用、土地、旅游、教育、金融、环保、债券融资、通信、公交9项一体化合作协议，将改革引向更宽领域、更深层次。

舍与得

2011年8月28日，沈阳、抚顺、铁岭3市实现通信一体化，共用“024”区号。知情人透露，实现信息一体化的根本目的并不是三城市行政意义上的合并，而是要借“沈阳”之名，拉动铁岭、抚顺两个城市的招商引资。

在接受媒体采访时，段继阳经常会遇到这样的问题：作为中心的沈阳，在目前这一发展阶段，把各种要素都流通出去了，对沈阳自身的发展有没有好处？

段继阳认为，“一体化”之后，沈阳所获得的最大益处就是优化产业结构、转变经济增长方式。在近两年的主要经济指标中，沈阳的商品零售总额在经济区的占比呈逐年上升趋势，这说明沈阳已经成为周边城市的主要消费地。

熟悉沈阳的人不难发现，位于沈阳北站附近的卓展商场门口经常停放着辽K、辽D等车牌的车，大约占了一大半。更有官员透露，沈阳每年建设的商品房中，有40%左右被外地人买走。

通道打开后，这些高端消费、日常消费得以面向周边城市，推进了沈阳现代服务业的发展。但不可否认，随着沈阳在教育、社保、落户政策上的进一步放松，周边城市将不得不面对中心城市巨大的虹吸作用。

“周边城市的现代服务业，包括高端商场，近期内不会建起来，因为其主要消费群体基本都涌进了沈阳。周边城市也有提到这一问题，发现自身服务业没提升起来，但工业倒是提升了。”段继阳认为，这符合经济发展规律。“工业没发展到一定程度，现代服务业是发展不起来的，除非有特殊的资源优势和区位优势。比如抚顺，就是借助‘沈抚同城化这一概念吸引了诸多工业企业，税收上来了，现代服务业自然就上来了。”

工业方面，冯贵盛认为，即使一些企业从沈阳迁出，也不会对沈阳的经济指标造成太大影响。“这些迁出企业中，大部分是从事零部件生产、配套的中小型企业，技术含量较低，能倒逼沈阳提升自身的技术研发能力。”

“因为是老工业基地，沈阳经济区内的各市分工已经形成。在新时期，站在全国高度，是否能将各区域的功能优化一下？提到鞍山总是钢铁，提到抚顺总是石化，有点过时。比如，抚顺的装备制造配套搞得也挺好，沈抚同城化后，生态共建做得也不错。”段继阳说。而他下一个关心的问题，是沈阳经济区总体缺乏一个特别明确的规划。

“目前来讲，整个经济区由省里主导，都是在做一些比较具体的工作。从宏观战略上讲，每个市在整个经济区里应该为其它地区服务什么、提供什么，还应该更明確些。”