从强制拆迁看公权和私权的冲突和平衡

何小芳

[摘 要]在城市化过程中，由城市拆迁引发的公权与私权的对抗冲突不断，折射出我国社会转型期民主权利意识的觉醒与民主制度建设的脱节，如何规制无边界的公权，维护合法私权，进而确立公权力与私权利平衡的机制，关系到我国民主、法治的建设进程，关系到和谐社会的构建。

[关键词]拆迁；权利；权力；冲突

[中图分类号]D641 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2012）06 — 0027 — 02

孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限地方方才休止。”〔1〕

几年来不断发生的强拆案件，折射的是我国改革开放深化和社会发生深刻变革的历史时期，公权与私权的平衡问题。在私权利日益觉醒的今天，公权仍然保持较大的干预和管制力量，必然形成尖锐的矛盾冲突。

一、 公权与私权的概念

私权，是与公权对立的一种权利。它是指社会全体在社会生活中所享有的各个方面权利的总称。私权的主体主要是公民，企业、社会组织或者以非法人身份来进行民事活动的国家本身也可以享有私权。私权的内容包括财产权人身权等很多方面。

公权是由国家依法赋予，并由国家强制力作为后盾，以管理社会公共事务和谋取公共利益为目的的一种国家强制权力。因此，作为由国家赋予的公权必然具有强制性、法定性、公共性和不平等性。〔2〕公权来源于公民部分私权的让渡，用来维护全社会的福祉以及整个社会秩序的安定有序，因此，公权具有公共性的特性，也就注定了，来自于公众的公权理应为公众的利益服务。

公权从本质上讲是服务于私权社会的，政府之所以拥有最高权力是必须保护公民保留的自由、生存和财产的权利为前提的。当公民的私权被公权侵犯，公权就丧失其存在的合法性。

二、 从城市拆迁看公权与私权冲突的原因

（一）公共利益界定不清

引起社会普遍关注的宜黄拆迁自焚案后，有篇网文震惊网络，自称政府工作人员的作者的意思是其强拆是为了城市建设的公共利益，表示广大群众无法理解其工作。很多强拆事件中，当地的政府机关也是以公共利益为理由的。但是以“公共利益”为出发点的拆迁何以遭到群众如此激烈的反抗？“公共利益”如何界定？

在法律中，除宪法外，我国现行有效的法律中涉及公共利益规定的法律有56件102个条款，涵盖7个法律部门。〔3〕但是目前没有一部法律明确界定公共利益的范畴。例如《宪法》第十三条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。虽然明确土地征收的目标是为了公共利益，但是并没有对什么是公共利益作出合理的解释。又比如《物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

现行法律对公共利益的语焉不详，而政府拥有“公共利益”的解释权，使得很多为了财政收入，为了升迁政绩，为了贪污利己的各种行为被冠以公共利益之名。宜黄自焚案后，出现的为了城市建设而拆的理由不过是披了公共利益的外衣的自利行为。相对的公民个体往往缺乏对“公共利益”一词的解释权和话语权，使得私权被“合法”侵犯成为可能。

（二） 法律法规不健全

我国关于拆迁的法律法规存在缺陷，《物权法》，《拆迁条例》对“公共利益”语焉不详，《城市土地拆迁管理条例》引起著名学者们的集体质疑。拆迁的补偿条例也不够完善，使得部分被拆迁人买不起新房，不能拥有合理的补偿。

在拆迁中，很多被拆迁人苦于无法找到维护自身权利的法律依据，缺乏正常的维权渠道才最终走上极端。

（三） 不合理的政绩升迁制度

政府是为人民服务，对人民负责的，但是在现实中，政绩评价，官员的升迁，群众的意见作用甚微。

综上所述，拆迁中由于公共利益的界定不清，使得拆迁行为从源头上就存在了侵犯权利的可能性，另一方面不合理的财税制度和政绩评价标准使得强拆悲剧的发生。不仅在拆迁事件中，在我国政府制定和执行政策时偏离了民众的实践和利益的情况普遍存在着。

三、 公权和私权的平衡

（一）重拾传统行政伦理，构建现代行政精神

公平、正义是公共行政的主要伦理原则，如果公平正义成为政府及其工作人员的共同追求，那么公职人员就会自觉地履行职责，摒弃不合理的个人及部门利益，行政行为也就能合法合理有效率的运行，而不至于处处与民争利。

没有责任的权力是不存在的。公民在让渡权力的那一刻同时有也交付了公共事务的治理义务和管理责任。各级政府极其工作人员在行使权力时认识到权力伴随的义务，建立服务型政府，在执政为民的理念指导下必定能减少权力和权利的冲突。

重拾公平正义的行政伦理，建立服务型政府的现代行政精神，为公权私权矛盾解决创造良好的人文环境，为制度做有效的弥补。

（二）加强制度建设，完善法律法规

首先地方政府要明确定位政府职能。经济的发展人民生活水平的提高是相当长期的工作，地方政府应当明确其总体目标，鼓励当地民营经济的发展，为经济的发展创造良好宽松的环境。市场经济下的政府就是遵循市场经济规律，要做到有所为，有所不为，建设“有限政府”，向服务型政府转变。地方政府对当地发展制定的公共政策应当要以人民利益和意愿为出发点，公共政策的价值和利益取向要与人民的意愿一致。但是何为公共利益？有法可依是行政法治的前提条件。为了防范实践中对公共利益的扭曲和滥用，必须由宪法和法律对公共利益的使用范围作出明确的规定。

加强立法，使公权在法律的框架内运行，是私权拥有得以主张的依据。

（三）权力的内部约束：完善人大制度，加强司法监督

宪法规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和各级人民代表大会。人大在公权和私权的冲突中应该扮演者协调、决策的角色，但是我们在一系列引起社会广泛关注的案件中鲜见当地人大积极及时的作为。人民代表大会制度本身还存在着一些缺陷。首先人大在政治文明建设和法治社会建设上举足轻重，在改革深入的关键时期，人大要加强立法，使行政执法严格依法行使，人民群众维护权利有法可依。在对行政机关司法机关的监督上，重新界定人大的监督范围和监督方式，对于社会普遍关注的热点，研究探索有针对性择机介入和启动监督工作程序的可操作性路径。

针对现行国家权力体制下检察机关的人事权、财政权受同级党政机关的制约问题，应贯彻检察机关系统内部上级领导下级的机制，加强检察机关垂直领导体制，减弱地方党政对检察机关的影响。对检察机关人事权、财政权可由上一级主管部门决定，使检察权较少地受制于地方，改变现有的双重领导体制，从而使检察机关脱离行政圈子，使宪法和法律所规定的检察机关上下级的领导关系更加落到实处。〔4〕

（四）权力外部监督：推动言论自由为利器

权力导致腐败，是人性的弱点，掌握权力的人有以权谋私的理性动机。然而，无论如何良好设计的体制都会给权力腐败留下漏洞。公权的最终目的是为了让政府真正“为人民服务”，控制公权的最终动力来自于人民；只有让人民直接监督政府，才能真正防止公权滥用，实现执政为民。〔5〕

近几年，我们政府在畅通民意表达的渠道方面做了很多努力。通过一些制度和专门机构来增进沟通，扩大公民的政治参与，使政府机关更了解人民的期望方向和变化要求等，从而使得社会群众的需求和情绪可以及时表达。但是，在我国，面前最主要的公权控制依然是自上而下的集权控制。中国拥有公权力的地方政府和官员不知凡几，只有广泛的言论自由可以使公民的知情权，参与权，表达权真正得到保障，也使中央政府得以知情。

在一系列群体性事件中，我们看到了媒体和网络舆论的力量。言论自由作为现代民主政治的应有之义和政治参与的一项重要内容。言论自由与人大监督、检查监督和行政机关的多种听取民意的机构和制度相比，更具有直接性，及时性和广泛性。我国宪法规定公民有言论自由的权利。这种自由当然也不是都受法律保护的，必须处理好言论自由权利与其它权利的关系。但是，对公民来说，政治言论自由是其发表于己相关的政策的看法，保障自身的权利的重要政治参与方式。对政府来说，部分地方政府公信力下降的现状下，为政治言论自由创造环境可以监督自身、了解民意，对民众的误解及时予以澄清，有利于政府权威的树立。

“防民之口甚于防川，川壅而溃，伤人必多。民亦如之。是故为川决之使道，为民宣之使言。”压制言论只能使政府权威进一步丧失；言论自由是政策始终代表民意的保证，从而减少权利和权力的冲突。即使人们发表的言论有可能是错误的，也应该允许其具有自由发表的权利。事实上，民众有各种利益诉求，有些甚至是矛盾的。要协调好如此复杂的利益群体之间的关系，只有在广泛的社会表达中，才能够准确地整合社会的共同利益，准确地把握不同群体利益之间的差别，更重要的是能够及时地进行利益协调，避免形成严重的社会分化和利益冲突，以保证社会的和谐稳定。一个充分发育，一个具有成熟民主习惯的社会，也许比政府主观的理性设计更能推动社会进步。〔6〕任何制度政策都是有风险的，公民言论自由，可能会引起地方上一定的骚动，但是这种不和谐是为了更大的和谐。再多的制度和机构，都有异化的危险，特别是现在这样的官僚化严重的体制下。无论什么制度和机构，公民都缺乏主动权，只有言论自由了，才有进一步与权力对话的可能性。我认为权利和权力平衡的前提，就是言论自由。

正如孟德斯鸠所说，社会的健康发展需要限制权力。在现有体制下，要加快向服务型政府转型，加强人大监督，完善司法独立，更重要的是推动政治言论自由，使得公权和私权得以平衡。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 〔法〕 孟德斯鸠.论法的精神〔M〕.北京： 商务印书馆， 1982.

〔2〕陈影影.公权与私权〔J〕.经营管理者，2009，（08）.

〔3〕吴高盛.公共利益的界定与法律规制〔J〕.中国人民大学学报，2009，（16）.

〔4〕万宁.检察监督、人大监督与司法公正的构建——从“彭水诗案”说开〔J〕. 华中师范大学研究生学报，2008，（01）：10-13.

〔5〕张千帆.言论自由是控制公权滥用的必备利器〔J〕.南风窗，2010，（17）：4

〔6〕张永开，关心.论认真对待公民表达权问题——以“彭水诗案”和“厦门PX事件”为例〔J〕. 山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2008，（05）.

〔责任编辑：周小东〕