“十二五”时期创新和完善黑龙江省农村公共服务供给机制的思考

张丽新

【摘要】“十二五”时期国家把农村公共服务供给作为体制改革的重要任务，本文通过对黑龙江省农村公共服务供给机制存在问题的分析，认为“十二五”时期应通过制度建设、资金保障、完善激励机制等逐渐完善黑龙江农村公共服务供给机制，以实现农村基本公共服务均等化。

【关键词】“十二五”时期农村公共服务供给机制

一 农村公共服务供给机制研究现状

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》界定了公共服务所包括的领域，并明确指出，公共服务是政府的承诺，各级政府要切实履行职能，运用公共资源全力完成。农村公共服务是为满足农业生产、农村发展和农民生活共同需要的，为农村居民公众利益服务的事务，这些事务不能只受有关市场规则的制约，而应由专门的组织与调控形式约束。公共服务体制是指以政府为指导，以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革与发展成果为基本目标的一系列制度安排。关于农村公共服务的供给机制形成以下观点：

1．政府作为主要供给主体的观点

叶文辉从农村公共服务的供给责任方面论述，认为政府应调整供给责任，承担更多的义务教育和基础设施责任，统筹城乡公共产品供给在上级政府对农村公共产品财力支持增加的同时，应推动农村公共产品供给体制的创新，形成多元化的有效供给格局；胡光辉认为政府在建设社会主义新农村中承担着为农村提供公共服务的主要任务。

2．农村公共服务供给应加强体制和制度建设的观点

李建华认为农村公共服务供给应该加强体制改革和制度建设。体制惯性障碍制约政府公共服务职能的有效履行；汪锦军认为对于农村公共服务未来改革和发展方向，公共服务市场化的改革，是激活公共服务供给能力和质量的有效方式。

3．农村公共服务供给的分级负责观点

吴春梅、陈文科等探讨发达地区与发展中地区不同的农村公共服务供给分级负责制模式，包括中央政府与发达地区政府间的“中央政府为主导，地方政府为主体”、转型期中央政府与发展中地区政府间的“中央政府为主导，中央与地方政府双主体”的农村公共服务供给分级负责制模式。

4．农村公共服务应加强财政保障机制观点

胡鞍钢从公共财政保障机制研究农村公共服务供给机制。一套有效的公共财政体制，不仅仅是为了提供高质量的公共服务，更重要的是为公众提供平等的机会，使不同地区、不同收入水平的人们，特别是农村居民，享受相对均等的服务。匡贤明等认为中国公共服务供给不足的一个表现是，没有形成可持续的财政支持机制，财政仍然是经济建设性财政；毛腾飞认为公共财政体制是与市场经济体制相适应的一种为社会提供公共产品的财政体制，要加快建立公共财政体制进一步优化财政支出结构，要进一步规范政府投资行为，不断完善转移支付、政府采购制度等相关政策制度。

总体来看，国内对公共服务供给机制和方式的研究从公共管理和公共政策理论视角的研究较弱，研究范围比较局限于对公共服务结构、功能和权限的静态描述，未能对不同约束条件下动态的可抉择机制与部门合作模式做深入分析。

二 黑龙江省农村公共服务供给机制存在的问题

1．当前筹资机制还不健全，农村公共服务的资金绝大多数来自省级政府的转移支付

由于受政策和公共产品非竞争性和非排他性的影响，使私人在农村公共产品供给方面很难获得合理的利润空间。政府也没有为私人公共产品生产提供制度性的、完整的产权保护，私人的合理收益面临着极大的制度风险。因此政府和农民一直成为仅有的供给主体，政府的投入和农民的集资则成为仅有的资金投入来源。由于供给范围广，供给主体和资金投入渠道单一以及资金的自主调节弹性较低，黑龙江省对农村公共服务供给的总量还无法满足农村对公共服务需求的要求。虽然在建设社会主义新农村的形式下，省级财政加大了对农村公共产品的投入和转移支付，但由于历史“重工轻农，重城市轻乡村”的发展战略，客观上存在着由于历史性欠账而使农村公共产品供给不足。

2．当前需求表达机制不畅，政府对农村公共产品供给责任不明

农村存在着农民急需的公共服务供给严重不足与某些较少需求的公共服务供给过剩并存的局面。

1994年进行的分税制财政体制改革，是通过对形成财政收入主要来源的税种划分，从而确定中央和财政收入和地方政府财政收入的一种安排。然而，分税制只是规定了中央和省政府之间的税种而已，却未对省以下的财政分税进行划分。于是，省、市、县三级政府出于自身财政利益的考虑，往往

通过行政指令将农村公共产品供给的责任下放给地方政府。再加上之后取消农业税，使乡镇政府主要依靠税收收入失去了来源，乡镇政府维持着仅有的吃饭财政。虽然在税费改革之后中央、省级政府财权增大了，但是并没有相应承担起公共产品的供给责任，而是把提供公共产品的责任大部分落到基层政府身上，使得基层政府财权和事权不对称，难以保证公共产品的充足供给。

3．农村公共服务供给资金使用的监督与激励机制比较薄弱，导致公共服务供给效率低下

由于受利益目标的驱使，在农村公共产品供给过程中，政府往往将追求部门利益、领导者的政绩最大化作为主要目标，一般只关心那些被考核的指标如乡村道路、农村水利设施等，而对那些不在考核范围或者不易测度结果的不予重视如农业技术和信息推广、法律服务等。这样就造成了物质性的公共产品受重视而非物质性的公共产品不予重视，最终导致了农村公共产品供给严重不足，甚至出现供给中的“盲点”，严重阻碍了农村可持续发展。因此，由于缺乏监督与激励机制，政府过于重视GDP等指标，而对农民关心的公共服务供给缺乏积极性，农村公共服务供给资金挪用、占用、侵吞现象严重，导致公共服务供给资金使用效率低下，加之监督机制的薄弱，农村公共服务资金的实施中，寻租、浪费行为也很普遍。

由于以上原因，黑龙江省农村公共服务供给机制还存在着很多问题，导致农民在公共产品供给决策中缺少话语权，农村公共产品供给决策长期处于“自上而下” 的行政指令供给状态，最终造成了农村公共产品供给长期不足、农民对已供给的公共产品满意度普遍偏低等问题。

三 完善黑龙江农村公共服务供给机制的对策

1．完善农村公共服务供给机制的重要性

第一，创新和完善农村公共服务供给机制是制度要求。创新和完善农村公共服务供给机制是相关制度设计的要求，着重研究市场化条件下，创新农村公共服务供给机制与方式的重要性、必要性，研究公共服务的特质，公共服务供给机制的基本类型和主要方式，尤其是一些典型的或新的供给机制和方式，它们的适用范围、应用条件、成效与局限性。因此，创新和完善农村公共服务是加快建设社会主义新农村的必然要求和重要前提。

第二，创新和完善农村公共服务供给机制是实现基本公共服务均等化的要求。在黑龙江省，农村农民对公共服务的需求日渐增加并呈现出地区差异化的局面，客观分析农民的需求和政府的回应程度，对构建与国情、省情发展相适应的农村公共服务体系就显得日益重要。深入分析农民对社会全面转型时期政府提供农村公共服务的发展，组织布局和取得成效的满意度情况，切实做到创新和完善农村公共服务供给机制的落脚点是保障民生，实现基本公共服务均等化的必然要求。

第三，创新和完善农村公共服务供给机制是市场化要求。政府提供公共服务的动力机制、供给模式、补偿方式以及资源配置等问题都要适应市场化的要求，探索在现阶段市场化条件下我省资源供给和需求偏好等多重约束下，公共需求的结构、偏好差异和排序以及公共服务供给机制与方式的选择范畴、优先性、适应性和局限性。在黑龙江省，公共服务领域引入市场竞争，无疑构成了转型时期选择和创新公共服务供给机制的有效经验资源。

第四，创新和完善农村公共服务供给机制是经济发展的实践要求。公共服务的供给机制及方式的理论设计最终要回归到实践的检验，并根据实际的效果进行修正。因此，进行公共服务供给机制创新的典型个案分析，选择农村教育、医疗等典型领域，探讨公共服务供给机制创新激励条件和内在约束等之间的关系，从而提出创新和完善农村公共服务供给机制和方式的框架。

2．对完善农村公共服务供给机制的建议

第一，建立与完善农村公共服务资金筹措保障机制，拓展农村公共服务供给资金来源渠道，实现农村公共服务供给资金来源的多元化。在政府预算之外，积极扩展资金来源，通过建立政府、市场、社会、农民四位一体的筹资机制，完善公共服务筹资机制。首先，加大省政府的财政转移力度从总量上提高对农村公共服务的供给。其次，积极引入市场机制，拓宽筹资渠道。同时发挥好农民组织的积极作用，通过自筹自助增加政府补贴的形式解决农村急需的公共服务需求。此外，积极吸引社会捐助、慈善捐款等社会资金，弥补在文化、医疗等方面的资金供给的缺口。

第二，建立与完善农村公共服务需求表达机制。在完善原有的行政指导基础上，应尽快构建“自下而上”的需求反馈渠道。需求反馈渠道的构建主要从以下方面着手，一方面发挥人大的作用，通过基层人大代表将基层农民的需求情况通过各级人大逐级上传。另一方面随着农村经济的发展，建立农村公共服务网站，让农民通过网站直接反映需求，根据其需求进行统计，确定不同地区不同方向的需求强度，统筹安排农村公共服务的供给。

第三，建立与完善农村公共服务供给约束与激励机制。要不断完善供给约束机制。一是应完善法律保障。通过立法对公共服务资金使用制定制度约束，通过法律来保障资金的使用。二是尽快建立上级政府对下级政府的问责制度，从而有效规制转移支付中的资金漏损、挪用等行为。要建立检察机关、农民组织、上级代表为一体的监督机构，对农村公共服务供给进行监督和审核。

要不断完善农村公共服务激励机制。一是改变单一的以当地经济指标和招商引资作为考核和升迁的评定标准，将农村公共服务效果添加到评定的参考指标中，引导基层政府的重心和精力转移到农村公共服务供给上来；二是提高基层公共服务主体的待遇水平和奖励标准，将评定的权力下放到基层农村，让农民成为服务评定标准的主体，从而拉近农民与公共服务提供者的关系,创造和谐的服务关系。

总之，十七届五中全会及“十二五”规划建议把农村公共服务供给机制作为体制改革的重要任务。本文提出关于“十二五”时期创新和完善黑龙江省农村公共服务供给机制的建议。认为应通过系统的理论探索、实证分析和对策研究，形成完善的公共服务及其供给机制的理论。加强对这方面的研究，有助于推动公共管理和公共政策理论的创新，推动公共服务的变革，促进公共服务型政府与社会主义和谐社会建设。有利于促进国家与社会公平正义的实现，为全面建设小康社会打下基础。