政府在构建公平收入分配关系中的角色分析

赖琼琚

【摘要】收入分配是事关经济发展、社会和谐和政治稳定的重大问题。政府是经济发展成果的掌控者，拥有调节收入分配的制度工具，因而对调整收入分配格局有着不可推卸的职责。政府应从初次分配、再分配和第三次分配三个层次入手，在构建公平收入分配关系中发挥主导作用。为此，必须科学定位政府在国民收入分配中的角色和功能，加快政府职能转变，规范政府行为。

【关键词】政府公平收入分配初次分配再分配第三次分配

收入分配涉及切身利益的协调，是事关经济发展、社会和谐和政治稳定的重大问题。我国收入分配不公、收入差距持续扩大，既有市场的原因，又有政府的因素，因此政府必须在改革收入分配制度、构建公平收入分配关系中发挥主导作用。

一 实现收入公平分配是政府的重要职责

社会公平是人类追求的价值目标和行为导向。在收入分配领域中，公平是与效率相对应的一个概念，包括机会公平、过程公平和结果公平等内容，核心是形成大体均衡、共享增长的利益分配格局。由于政府掌管着利益分配的杠杆，因而缩小收入分配差距、调整收入分配格局是政府不可推卸的重要职责。

1．市场不能自动实现收入的公平分配

市场虽然在资源配置中有效地发挥作用，但却无法完全实现公正的收入分配。因为市场再完善也只能按效率高低和贡献大小的原则分配，它不能自动保障“老弱病残贫”者的基本生存权利和人格尊严，而且，单纯依靠市场机制必然产生贫者越贫富者越富的“马太效应”，这就是收入分配中的“市场失灵”。因此，发挥政府宏观调控职能，防止贫富悬殊和两极分化，促进社会和谐发展，成为现代市场经济区别于传统自由市场经济的重要特征。

2．政府是经济发展成果的掌控者和再分配主体

经济发展在数量上表现为社会产品的丰富和国民财富的增长。现代国家拥有获取巨大社会财富的经济资源，政府可以通过矿产资源的开采许可和出让土地使用权得到资源性收益；通过对能源、交通、通讯、供水、供电、金融、保险等公共事业的垄断经营获取经营性收入；通过国有资产出资人的身份获取相应的产权性收益；政府还凭借着政治权力强制地、无偿地参与国民收入分配，获取大量的财政性收入。可见，经济的发展使政府掌握了越来越多的发展成果，这些成果集中通过公共财政收入体现出来。改革开放以来，我国经济总量从最初的3645亿元增加到2011年的47.15万亿元；国家财政收入更是由最初的1132亿元猛增到10.37万亿元。政府掌控经济发展成果的目的并不是为了自身占有成果，而是为了更好地分配这些成果。所以，政府应确立公平、合理、共享的分配原则，对其掌握的经济成果进行再分配，这是政府义不容辞的职责。

3．政府拥有调节收入分配的制度工具

合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现。但社会公平不会自动产生，它必须依托基本的制度安排和具体的政策制定。政府作为一国公共权力的代表，拥有任何经济组织和个人不可比拟的权威性和强制力，因此政府不仅具有维护社会公平分配的职责，而且也具备构建公平收入分配关系的能力。政府应强力介入收入分配领域，建立公开透明、公正合理的收入分配秩序，并运用税收政策、转移支付政策、产业政策、区域政策、就业政策等一系列宏观调控政策工具，为企业创造公平的社会环境消除社会特权；为社会成员营造公平的机会扶持救助弱势群体。总之，政府不仅要设法把社会财富这块“蛋糕”做大，而且要通过合理的收入分配制度把“蛋糕”分好，让全体人民共享改革发展的成果。

二 政府在构建公平收入分配关系中的角色

当前，我国的收入分配呈现出初次分配不合理，再分配力度不足，第三次分配缺位的格局，导致收入分配不公、收入差距扩大，并成为影响社会和谐和稳定的重要因素。因此，收入分配改革迫在眉睫。政府应该从初次分配、再分配和第三次分配三个层次入手，理顺收入分配关系，完善收入分配政策。

1．理顺分配关系，促进初次分配公平合理

在成熟的市场经济国家，国民收入的初次分配基本上是通过市场机制实现的，劳动力、资本、技术、管理等生产要素通过充分的市场竞争获得相应的报酬。但在我国的现阶段，经济政治体制尚不完善，相当一部分的初次分配差距并不是市场竞争引起优胜劣汰的结果，如由二元经济结构导致的城乡收入差距、由行政性垄断导致的行业收入差距、由观念和体制问题导致的地区性差距，以及由劳动力流动不畅导致的社会成员之间的收入差距等。因此，仅凭市场机制无法保证初次分配的公平，政府必须积极作为。

首先，创建企业公平竞争的环境和社会成员平等获取财富的机会。政府要实施更加积极的就业政策，采取有效措施，消除不利于人口自由流动的体制和政策障碍，把所有工作岗位向劳动者平等开放，创造公平的就业机会；要建立公平的市场准入制度，开放各行业部门，使各经济主体享有公平竞争的机会；要加强收入分配的法制建设，重点打击和取缔非法收入，规范分配方式和分配秩序。

其次，着重提高居民收入和劳动报酬的比重。我国的初次收入分配不公突出表现为两个偏低：一是劳动报酬在国内生产总值中的比重偏低。劳动报酬总额占GDP的比重又称分配率，是衡量国民收入初次分配公平与否的重要指标。在市场经济发达国家，这一比例一般在54%～65%之间，美国更是高达70%。我国从1997～2007年的10年间，劳动报酬占GDP的比重从53.4%下降到39.7%，“强资本、弱劳动”的趋势不断强化，劳动在各种生产要素中的地位不断下降；二是居民收入在国民收入中的比重偏低。1997～2007年，我国居民收入增长水平低于GDP的增长速度，但政府财政收入占GDP的比重却从10.95%升至20.57%，企业盈余也从21.23%升至31.29%，形成税收侵蚀工资、利润侵蚀工资的格局。

劳动者收入份额的持续走低是导致消费需求难以有效增长的根本原因，要改变初次分配不合理的局面，尽快实现两个同

步，即居民收入增长与经济发展同步、劳动报酬增长与劳动生产率提高同步，政府必须积极作为。为此，一是要发挥政府对企业工资增长机制的调控和指导作用，全面落实最低工资制度，适时提高最低工资标准，增强工会在工资谈判中的作用，确立工资集体协商、共同决定和保障支付机制。二是要深化垄断行业改革，放宽市场准入，引进竞争机制，加强对垄断行业的工资总额和工资水平的管理和调控，把企业高管与普通职工的收入差距控制在合理范围内；三是要加快户籍制度改革，建立城乡统一、开放有序的劳动力市场，创造公平的就业机会，把所有工作岗位向劳动者平等开放，为加快农村劳动力转移，提高农民收入，进而缩小城乡收入差距创造条件。

2．发挥政府在调节国民收入再分配中的主要职能

财政分配是政府干预收入分配、维护社会公平的基本手段。我国目前收入差距过大，很大程度是二次分配的调节力度不足，税收制度不完善，政府公共服务供给不足，社会保障安全网不健全。为了实现社会的公平分配和协调发展，必须强化政府对收入再分配的调节功能。

首先，加大税收对收入分配的调节力度。税收是政府实现国民收入再分配最直接、最有效的工具。我国现有税种不齐，结构欠合理，实际操作中监管不力，使得税收“提低、扩中、调高”的作用不明显，甚至出现“逆调节”，产生税负的不公平。因此必须加快税收体制改革，建立和完善运用税收调节二次分配的制度。要加快新一轮税制改革，实行结构性减税，尤其是对有利于增加就业的大量小型微利企业减免税费，提高劳资双方分配的财富比例，为中小企业提高工人工资创造条件。要进一步完善个人所得税制度，在2011年实施的新个税法大幅减轻中低收入纳税群体负担的基础上，逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度，加强个人收入信息体系和个人信用体系建设，充分考虑家庭综合税负能力进行计征。同时，还可适时开征物业税、遗产税、赠与税、特别消费税等税种，加大对高收入人群的调节力度。

其次，增加民生投入，完善社会保障。社会保障不仅是经济社会发展的“安全网”和“减震器”，而且是政府调节收入再分配的重要手段。长期以来，我国政府财政支出中经济建设投入比重较高，教育、医疗、社会保障等民生支出比例偏低，致使社会保障覆盖面小，保障水平低，居民有钱不敢用，因而消费需求难以较快提高。2010年，中央财政支出中用于教育、医疗卫生、社会保障和就业三项支出占比为16.2%，远低于发达国家水平。要改变这种状况，政府必须加大财政支出中用于社会保障的比重，扩大社会保障覆盖面，探索农村社会养老保险制度，推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设；完善城镇居民最低生活保障制度，逐步提高保障标准，保证低收入群体的基本生活和应有尊严；健全经济适用房、限价房、廉租房等多层次的住房保障体系，切实解决城市低收入家庭和农民工的住房困难。

最后，完善转移支付制度，促进公共服务均等化。转移支付制度是在市场经济条件下调整中央政府和地方政府之间的财政分配关系、实现财力均衡的基本手段，是政府通过调整财政支出结构促进区域经济协调发展，提高欠发达地区居民收入水平的政策选择。近年来中央加大了对贫困地区、边远山区、少数民族地区和革命老区的财政转移支付力度，取得了一定成效。今后要进一步规范和完善转移支付制度，提高财政支出中用于农村和落后地区的财政补贴及转移支付比例。政府要将主要精力和财力逐渐转移到向全体公民提供基本公共产品和公共服务上来，促进社会公共产品和基本服务均等化。

3．加大对第三次分配的扶持和监督力度

依靠民间力量，以社会捐赠为基础的慈善事业，通过自愿性、无偿性的慈善捐助，对社会资源进行再分配，满足慈善受益人的需求，是政府社会保障体系的有效补充，因而被称为第三次分配。由于历史原因，我国政府在慈善事业发展中起着主导作用，特别是在重大灾难发生等非常形势下，慈善成为政府应付危机的重要管理手段，这在一定程度上推动了慈善的发展。如2008年汶川地震发生，我国慈善捐款总量达1070亿元，是2007年的3.5倍。但是政府主导慈善背离了慈善组织民间性、社会性的特征，慈善捐款容易变相成为政府税收外收入，甚至衍生出慈善机构官僚化、低效率、不透明以及硬性摊派等弊端，阻碍慈善事业的进一步发展。所以在社会第三次分配中，政府必须严格界定自身的角色和功能，明确其不是慈善事业的直接组织者和参与者，而是扶持者、调控者和监督者。

政府的主要职责是建立和完善社会捐赠的法律、机制和环境，推动慈善事业独立化发展。首先，健全慈善法律法规，制定《慈善法》，规范慈善组织的组织机构、财务制度、活动范围和运作形式，把社会慈善纳入法制化轨道；其次，完善慈善税收优惠，全面落实自然人、法人或其他组织社会捐赠的所得税前扣除政策，使税收优惠助推慈善升温；再次，加强对慈善组织的监管，建立由政府、媒体、独立第三方评估机构以及社会公众四道防线组成的监督审计机制，推进慈善信息公开透明，提高慈善的公信度及社会化、市场化运作；最后，加大宣传力度，提高公众的社会慈善意识，鼓励和表彰在慈善中作出贡献的企业和个人，在全社会营造浓厚氛围，调动民间资金和广大民众积极参与慈善事业，使之真正成为社会第三次分配的主体。

三 构建公平收入分配关系亟需对政府职能科学定位

推进收入分配制度改革，构建公平合理的收入分配关系，亟需加快政府职能转变，对政府在国民收入分配格局中的角色和功能作出科学定位，规范政府行为，使政府正确行使各项职能，既不缺位，也不错位，更不越位。

1．探寻市场经济与政府干预的平衡点

在收入分配领域，完全依靠行政手段既无效率也不公平，只有引入市场竞争机制，同时发挥政府的有效调控，才能实现公平与效率的统一。发展社会主义市场经济体制，就是要让市场在资源配置中起基础性作用，因此在政府与市场的定位上，凡是市场能够解决的，政府就不要干预。在初次分配中，政府不应该直接干预企业内部的自主分配，而应完善立法和加强监管，规范收入分配秩序，降低市场交易成本，创造公平竞争的市场环境和统一开放的市场体系，使各种生产要素通过市场竞争获得各自的报酬；在第二次分配中，政府应承担更多的直接责任，通过税收、社会保障和转移支付等手段对初次分配形成的过大的收入差距进行调节，以维护社会公平；在第三次分配中，政府应健全法制，优化环境，加强监管，推动慈善独立化、社会化、市场化运作。

2．促使中央与地方政府的事权财权相匹配

过去相当长时期，我国财政税收收入总量较小，中央政府拿大头可以集中有限的财力建设国家重大项目以及解决大事、难事、急事。1994年的分税制改革从制度上确保了中央财政收入的增加。1995是年实施《预算法》的第一年，中央财政收入3845.13亿元，至2010年已增至42470.52亿元，比1995年增长了11倍，而同期全国GDP增长6.89倍，城乡居民收入分别增长4.91倍和3.75倍。但是，在中央政府财权上收的同时，却把基础教育、社会保障等许多事权下放到地方政府，致使中央政府与地方政府的财权事权不相匹配。虽然中央财政也有一些转移支付和补贴，但再分配过程的不规范容易滋生“跑部钱进”、“层层截留”等腐败现象。因此，应调整财税分成比例，增加地方政府所得，实现事权财权相统一，使地方政府更好地解决民生问题，让财政收入更多地还利于民。

3．加快政府自身的改革和转型

收入分配制度改革不仅是分配政策的调整，更关系到公共政策和政府行为的基本取向。由于政府是分配政策的制定者和执行者，掌握着调节分配的制度工具，因此要改变收入