事来单位改革由谁“埋单”

张华强

温吞水终于有了烧开的迹象，历经二十年的事业单位改革为什么推进得如此艰难？其中的原因无疑是复杂的；但是在人们利益意识觉醒的市场经济条件下，改革成本由谁承付，即埋单的问题没有解决，可能是一个主要症结。

根据《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）的顶层设计，既然明确了事业单位改革不是减人、甩包袱，不再沿袭“减人减负”的老路，那么政府就理应为此埋单。

分类背后的埋单问题绕不过去

一般认为，事业单位改革顶层设计的一个亮点或者难点，是对现有事业单位进行的分类改革，这固然有道理；然而分类的困难只是一种表象，标准明确后进行归类并不难，而是难在事关事业单位改革的机构编制、人事制度、收入分配制度、养老保险制度和财政政策等五个方面的成本由谁承担的问题不明确，在各方博弈的过程中让改革的阻力增大；不愿埋单或者无力埋单使一些地方和部门呈现出不愿改、不敢改或者等待观望的局面。

如果我们从资源配置，即谁埋单的角度解读事业单位的分类，就不难对埋单者的界限划分理出点儿头绪，我们不妨暂且这样归类：承担行政职能的，由政府埋单；从事生产经营活动的，由市场埋单；从事公益服务的，则由政府和市场共同埋单。事业单位改革之所以推进得那么艰难，就是涉及到埋单思路的博弈：是先分类再埋单，抑或先埋单再归类？如果按照先分类再埋单的路径，事业单位一般都希望挤进承担行政职能或者公益服务的系列；而政府因受到行政编制和财力的限制，归入行政职能或者公益系列的事业单位自然越少越好。另一方面，在政府埋单中，成本是由本级政府还是由上（下）一级政府支付同样存在着零和关系。在埋单的问题没有敲定之前，在分类上博弈不止在所难免。

改革后的事业单位由政府埋单或者由政府财政兜底是没有悬念的；然而关键是在126万个事业单位中，有多少能够进入自己期望的系列尚属于未知数。如果说能够归入行政系列、公益服务一类的事业单位是少数，那么由此带来的另外一个问题是，那些将被推入市场的事业单位在完成改制前需要付出的成本由谁承担？这个问题不解决，有再好的改革方案和实施细则也难以落实。比如2008年初国务院就开始部署实施五省（市）事业单位养老保险制度试点，按照《指导意见》关于“中人逐步过渡”的原则，“保持国家规定的待遇水平不降低”，仅试点五省（市）中的广东省，需要补缴的基本养老保险费至少就要数十亿元，倘若再算上按工资额的16%缴纳职业年金，就成了一个天文数字，显然需要中央加大支持力度。

《指导意见》要求2015年完成事业单位分类，这对于处理各种复杂情况，在清理规范的基础上稳步推进无疑是必要的；问题在于，在此之前，是逐步推进还是继续博弈？如果是后者，那么就带来了一个“真推进”还是“假推进”的问题。假如在清理规范的同时，埋单问题语焉不详就要求完成改制，将一部分事业单位推向市场，答案很可能是后者。“假推进”即使不会公开声言以减轻财政负担作为事业单位改革的出发点，也会在转移成本上做文章。一旦政府试图转移成本，事业单位改革难免会由成本的直接承受者主导，演变成既得利益者主导，最终还是要转嫁到普通职员身上、转嫁到消费者或者服务对象身上。这样一来，还会回到投入不足、阻力大、动力小的老路，埋单的问题还是绕不过去。反过来说，如果厘清了埋单问题，按照既定的时间表，有条不紊地推进事业单位改革就会顺利得多。

政府埋单是取之于民、用之于民

中国近10年来的财政增速年均高达19.9%，远高于GDP增速；尽管2012年的GDP增速有所降低，但是此前财政收入大幅增加是不争的事实，完全有能力为事业单位的改革埋单。加上在分税制的实施中给地方留的比例太低，政府埋单时由中央政府多承担一些也在情理之中。当然，这不仅是一个政府有没有能力埋单的问题，人们有理由要求在增进社会福利方面由政府埋单——税收应当取之于民、用之于民。

埋单除了直接的成本外，主要是加大政府对公众社会保障方面的投入，把过去试图推给市场的部分职能重新由政府承担起来。也就是说，政府为事业单位改革埋单不是仅仅为了3000万事业单位工作人员埋单，而主要是为了提供更多、更好的公共服务。无论是在改革前还是改革后，事业单位都应当是具有公益性质的社会服务组织，是政府公共服务任务的主要承担者，是发展教育、科技、医疗等社会事业，保障和改善民生，促进经济发展的重要力量。推进事业单位改革的根本目的，是促进公益事业发展，满足人民群众对公益服务需求，其最大特点当是回归公益性。在这种情况下，如果说政府的收入最终还是要由纳税者承担的话，那也是取之于民、用之于民。

应当承认，在改革的直接成本中，历史欠账的清偿虽然不会直接施惠于老百姓。但是应当看到，现在所谓历史欠账，已经不是计划经济时期遗留下来的包袱，而是在改革开放之后的三十年间产生的新问题，其中包括“减员增效”所带来的负面效应。在将事业单位推向市场的努力中，原来由财政支付的资源被切断或者部分被切断，现在重新让它们回归公益性，对由此带来的欠账的埋单实际上是一种延期支付。毋庸讳言，事业单位摸着石头过河的改革是一个尝试的过程，如果因此造成一些损失，只能作为改革的代价加以偿付。其中有一部分固然是由具体的责任人造成的损失，甚至有中保私囊的成分，但是在政府放权的情况下，实际上是在由财政隐性兜底，只不过现在需要将这种兜底兑现。

政府埋单当然会涉及到事业单位中相当一部分工作人员在改革中将会遇到的身份置换问题，由于他们此前多以自身的专业知识和技术提供专业化的公共服务，在利益关系的调整中理应得到公平的补偿。这和将纳税人的钱花在既得利益群体身上完全是两回事。实际上，事业单位的人员结构并非铁板一块，收入差距同样被严重拉大。比如自2006年实施岗位绩效工资制度以来，有些事业单位的工作人员连续七年没有涨工资，退休人员退休金没有提高的情况更为普遍。类似的问题不解决，或者要求原单位自行解决，等于是在推卸责任。作为一个整体设计，必须跳出由事业单位自己推动改革的思维，应当放在全国公共服务体系建设大框架下通盘考虑埋单问题，这部分人同样有理由要求在更高的层次上分享经济发展的成果。

事业单位改革没有最后的晚餐

发展社会事业是政府的基本职能，也是财政的基本职能；鉴于大部分事业单位归属于地方政府相关部门管理，主管部门或者没有财政职能，或者财政能力不足，因此由中央财政作为主要的埋单者，既是众望所归，也义不容辞。当然，政府埋单并非财政大包大揽，不能把事业单位改革的财政支持当作唐僧肉，必须防止各路诸侯都想搭顺风车、打擦边球、钻空子，从中分一杯羹；借鉴企业改制的经验教训，建立强有力的监督机制和追溯机制是十分必要的。

对事业单位的运营情况进行全面审计，对造成国有资产减损的有关责任人进行必要的追溯。有的事业单位现有的“历史欠账”中的相当一部分是由既得利益者盲目决策，甚至是由“穷庙富方丈”造成的，政府埋单时的个人责任不能一笔勾销；对于在政府办事业、事业办企业的“乱象”中，将本不应该列入事业单位系列的实体拉进来，应当追究其审批时的连带责任；对于一些现在已经被掏空、负债严重的事业单位，应当追究主要领导者的责任，即敢于触动既得利益者的利益。即使责任人已经离开该事业单位，只要他们有一定的经济地位，就应当在政府埋单后向他们追偿。无论责任人现在处于怎样显赫的地位也绝不姑息；否则，当政府埋单面临的是一本糊涂账时，就会有更多的糊涂账“加塞”，埋单后的糊涂账将会更糊涂。

对于一次性埋单中的对价实行多种形式支付，着力构建财政支持公益事业发展的长效机制。毫无疑问，政府埋单包括一次性埋单和财政支持公益事业发展的长效机制两个方面，两者都应当规范运作，力争在产生健康的造血功能和可持续发展中结合起来。一次性埋单，包括对退出事业单位序列的人员身份置换成本和历史欠账的清偿，其对价不必一次性支付，可以在以后的资金运作中分批冲减；也可以用多种形式支付，比如以国有股份转让的形式，让其持有相应的股权，并且限定一定的期限后变现，实际上成为一种期权。历史欠账的清偿也可按有债转股的形式进行，比如转制为企业的事业单位过去对银行的负债，可以将其打包为改制后新实体的股权，共同关注新实体的运作。

允许负责任的企业不以赢利为目的进入公益服务领域，在彰显社会责任中扩大他们的市场影响力。在加大财政对公益事业发展支持力度的同时，落实和完善社会力量兴办公益事业的鼓励政策，形成多渠道筹措资金的机制十分必要。在公益服务中，政府理应发挥“保基础”的主导作用，而社会力量的广泛参与，也意味着可以提供更多层次、更为丰富、更广领域的公益服务。理应通过制度安排与政策导向使那些在改革中获益较多的群体适当承担部分成本，为那些在改革中承受较大牺牲的群体解除后顾之忧。不过，在公益事业的发展中，不宜刻意招商引资，更不宜过多地交叉持股，否则反而容易形成新的逃税漏税避税的通道。不论筹集资金的渠道如何多样，改革后的事业单位都应当形成有效的治理机制，坚持公益方向，绝不能让既得利益群体乘机“抄底”，避免重新沦为他们的圈钱工具。