保定市耕地整理高效运行机制构建

岳坤 许月明 刘永利

摘要：通过对保定市2002—2010年耕地资源数据和国民生产总值数据进行分析，得出耕地资源供需矛盾突出是摆在当前的重要难题，耕地整理作为增加耕地面积的有效途径引起广泛关注。在此基础上，进一步探索了耕地整理中存在的问题并有针对性的构建了耕地整理的高效运行机制。

关键词：耕地整理；问题；机制构建

中图分类号： F301 文献标识码：A DOI编码：10.3969/j.issn.1006－6500.2012.06.012

1 耕地资源现状

保定市地势自西北向东南倾斜，山地、丘陵、平原依次排列，地貌分异非常明显，加之地表水及地下水等自然因素制约，耕地的分布及质量地域差异明显[1]。2010年保定市耕地面积为807 596.17 hm2，在所管辖的四市三区十八县均有分布，其中，定州市、清苑县、定兴县、徐水县、蠡县、涿州市等地区分布较广。保定市耕地主要分为水田、水浇地、旱地三类，各类地的具体分布情况详见表1。

2 耕地整理中存在的问题

2.1 地形复杂，整理难度大

保定市山地、丘陵、平原均有分布且山区面积大，需要整理的土地类型多样、自然灾害频繁且破坏性大，加大了耕地整理难度，使得耕地整理的成果很难得到体现，如，“7.21”灾害导致涞源县、易县的耕地遭到了严重破坏，原有的耕地整理改善耕地质量的成果很难再具体体现，进而导致相关部门对耕地整理工作缺乏积极性。

2.2 耕地质量难以得到保障

耕地整理中存在着重“量”轻“质”现象[2]，主要是由于以下几方面的原因造成的：第一,由于耕地整理增加耕地质量很难具体量化，目前我国的政绩考核机制主要是与耕地整理增加耕地数量相挂钩，地方政府缺乏提高耕地质量的动力；第二,中央政府和地方政府在耕地保护上的责任不同。中央政府承担着耕地保护的任务，此时地方政府的策略选择有保障耕地质量和忽略耕地质量两种，如果地方政府选择保障耕地质量，则为了达到保障耕地质量目标需要投入一定的成本，而此时他可以获得的收益与选择忽略耕地质量策略基本相同，作为理性的经济主体，在收益基本相同的情况下，低成本的忽略耕地质量保障策略成为地方政府的理性选择；第三,对保障耕地质量的思想认识不到位[3]，缺乏相应的激励与监督机制。

2.3 耕地整理资金来源渠道单一

耕地整理是一项高科技、宽范围的系统工程，持续不断的资金供给是保障耕地整理工作顺利开展的关键所在。目前保定市的耕地整理工作主要是依靠省市财政资金、新增建设用地有偿使用费、扶贫开发基金的支持，资金投入主体单一[4]，使得耕地整理工作的资金链条的安全性系数较低；同时耕地整理工作单一的资金投入主体也相应伴随着单一的执行主体即政府，导致耕地整理工作的行政色彩鲜明，缺乏效率。

2.4 农民意愿表达体系不健全

耕地整理工作作为一项惠民工程，涉及到千万农户的切身利益，耕地整理工作能否真正地开展落实取决于能否得到广大农民的支持[5]。目前保定市耕地整理工作是以政府为单一的执行主体，没有建立相应的农民意愿表达机制，农民常常处在被动的接受地位，耕地整理工作没有真正地反映农民的意愿，导致耕地整理工作农民的参与程度较低。

2.5 整理增加的土地用途难以保障

库兹涅茨曲线（Kuzenets Curve）最早是用来描述收入与分配之间的数量关系，美国著名经济学家库兹涅茨1955年所提出来的收入分配状况随经济发展过程而变化的曲线，是发展经济学中重要的概念，又称作“倒U曲线”(Kuznetscurve) [6]。本文运用耕地非农化的环境库茨涅茨曲线来说明现阶段保定市耕地非农化与经济发展水平之间的关系。目前，保定市处于经济发展水平的初级阶段，耕地非农化成本较低，处在环境库茨涅茨倒U曲线的左侧，随着经济发展，耕地非农化的规模不断扩大，耕地面积呈现不断下降的趋势，而经济发展对土地的需求量却不断扩大，耕地需求量不断扩大与耕地供给量不断较少使得耕地供需矛盾加剧。地方政府作为地方经济“领导者”，追求地方经济效益最大化，为了满足地方经济发展、实现地方政绩的提高、获取高额的土地出让收益，地方政府常常违法改变土地用途来增加耕地供给量。加之，土地违法监管机制的不健全[7]、土地违法处罚力度较低，为地方政府土地违法提供了可乘之机。

3 构建耕地整理的高效运行机制

3.1 建立健全耕地整理的耕地质量保障机制

目前，保定市耕地利用中存在着化肥、农药、农用地膜用量逐年增加，耕地质量逐年下降现象，如何在实现增加耕地数量的同时提高耕地质量是摆在当前的重要问题。具体可以从以下几个方面入手：第一,充分利用现代化的农业生产方式，注重高新技术应用，以秸秆、绿色化肥等代替化肥、农药、农用地膜的投入，降低对耕地污染；第二,完善保障耕地质量的预防、监督、制止与政策激励机制[9]；第三,实行耕地数量质量按等级折算制度[10]，通过科学测算将耕地质量转换为量化的评价因素纳入耕地整理评级体系。

3.2 建立耕地整理的多样化整理模式

保定市地形多样，各地区耕地数量、质量、自然地理状况都有很大区别，很难按照统一的模式进行整理，因地制宜地探索各地的耕地整理模式是保定市耕地整理工作顺利开展的前提。例如，涞源县、易县山区耕地整理应重点侧重于生态环境建设与耕地数量增加，定州等平原区则主要是侧重有效增加耕地面积为主。

3.3 建立健全耕地整理农民意愿表达机制

耕地整理工作顺利开展的关键是广大农民的支持，因此，建立完善耕地整理工作中农民意愿的表达机制十分必要。可以从以下几个方面入手：第一,加强对耕地整理相关政策的宣传教育，使农民及时了解耕地整理的工作动向，加强农民对耕地整理工作的理解；第二,通过免费电话热线、意见信箱、农民代表谈话等途径，广泛征求农民意见，使得农民的意愿得到及时反映。

3.4 建立健全耕地整理的土地用途保障机制

建立健全耕地整理的土地用途保障机制，确保增加的耕地用于农业生产。土地用途保障机制的构建具体包括以下几个方面：第一,完善相关法律法规，明确界定新增土地的产权，依法查处土地违法行为[8]；第二,改革地方政府的绩效考核机制，将能否保证整理后耕地的农业用途作为一项重要指标纳入地方政府的政绩考核机制；第三,建立保障耕地用途的奖惩机制，对于擅自改变耕地整理的土地用途行为给予严重惩罚，对于保障耕地用途的地方政府给予奖励，通过鲜明的奖惩机制，达到遏制土地违法行为的目的。

3.5 建立健全耕地整理的多元化融资机制

建立健全耕地整理的多元化融资机制，在耕地整理过程中，需要从政府、银行、市场和民间等多个层面拓宽资金筹措渠道，以建立资金投入的持续稳定增长机制。要善于运用市场化方法，通过建立开放的投资环境，调动各方的投资积极性。

3.6 建立健全耕地整理的扶贫开发机制

将耕地整理与扶贫开发工作相结合，建立健全耕地整理的扶贫开发机制。第一，通过耕地整理可有效增加耕地面积，提高粮食产量，增加农民收入；第二，通过耕地整理使得农村的道路的到优化，为农村生产、生活提供了便利条件；第三，通过耕地整理使得各个地区的土地形成集中连片的集中种植，有利于各县根据各自的区域优势发展特色瓜果、蔬菜产业，如顺平桃花、涞水的核桃、满城草莓、涞源的杏、定州葡萄、望都樱桃等，通过特色产业的发展，使得农民收入水平显著提高，逐步摆脱贫困状态，达到农用地整治与扶贫开发工作的有机结合。

参考文献：

[1] 崔向科. 保定市土地整理潜力与实践研究[D].保定：河北农业大学,2004.

[2] 严丽平,邵霞珍,吴次芳.我国土地整理中存在的问题及发展展望[J].农机化研究,2006(12):48-50,72.

[3] 绍继樟.浅析耕地开发整理中的质量问题与对策[J].浙江国土资源,2012(3):22-23.

[4] 苏少青,林碧珊.广东土地开发整理的实践与思考[J].广东农业科学,2011(8):205-207.

[5] 彭怡茂.土地整理工作存在的问题及管理对策——以湖北省应城市为分析对象[J].农业经济,2010(10):57-58.

[6] 刘福海,朱启臻.中国农村土地制度研究[M].北京:中国农业大学出版社,2006：299-300.

[7] 陈印军,方琳娜，易小燕，等.违法占用耕地复耕现状、问题与对策[J].中国农业资源与区划,2011,32(6):7-11.

[8] 湖南省祁东县国土资源局.创新保护机制坚守耕地“红线”[J]. 中国土地,2011(7):60.

[9] 吕学涛.泰安市岱岳区土地整理现状及对策研究[D].泰安：山东农业大学,2010.

[10]谭永生.湖南省补充耕地数量质量按等级折算试行研究[J].安徽农业科学,2010,38(26):14683-14687.