行政参与的功能探析

刘福元

摘要：作为现代开放式行政的重要手段之一，行政参与不仅已经广泛应用于各级政府的实践工作中，而且已在我国的立法中得到了逐步确认。行政参与的快速发展源自于其自身所拥有的显著功效，这主要包括：为公民的意愿表达提供了渠道、有助于公民权益和社会公益的实现、有助于增强行政活动的可接受性，以及有助于提高行政行为的质量。对行政参与的主体、领域、方式、效力等实践环节进行微观分析，并通过行政法律规范为其施加必要的限定，通过规则进行治理，是确保行政参与功能充分发挥的必要条件。

关键词：行政参与；民意表达；社会公益；可接受性；行政质量

中图分类号：D63-3

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2012)07-0092-04

随着现代开放式社会的不断成熟和发展，行政参与正在逐步走进我国各级政府及其部门的行政活动之中，行政立法听证会、价格决策听证会、公民调查会、座谈会、论证会，以及利用短信、电子邮件等现代通信手段征求公众意见的情况正变得越来越普遍，公民参与行政过程的数量和质量都呈现出稳步提高的态势。行政参与在现代社会中的快速发展，究其原因，主要包括政治和行政两个层面：在政治层面，作为政治民主在公共领域中的对应物，行政参与在“公民意愿”与“行政活动”之间架起了桥梁，为民意的“表达－接收－采纳”提供了途径；而在行政领域，行政参与又因其具有如下优势而受到广泛支持：(1)有助于增强公共政策与公民需求之间的相互适应性，(2)有助于提高公民对公共管理和政府改革的理解和认知程度，(3)有助于公民接受政府制定的公共项目规划，(4)有助于公民帮助政府组织推行公共项目的实施，等等。行政参与由于其自身所拥有的显著功效而成了现代社会中必不可少的开放式行政方式。

一、为公民的意愿表达提供了渠道

第一，按照博登海默(Edgar Bodenheimer)的观点，参与行政事务是人性中固有的需要之一，“大多数人都是希望能够根据其能力大小而为其社会福祉作贡献的”，“如果不允许一个人参与有关公益方面的某些公共活动，他便会产生失落感”。布莱克(Donald Black)亦认为，“正如人们会或多或少地参与彼此的生活一样，他们也会或多或少地参与社会生活本身。”罗尔斯(John Rawls)同样指出：自古代世界起，个人就被理解为能够参与社会生活、或能够在社会生活中发挥作用、因之能践行和尊重社会的各种权利与义务的人之概念——个人便是能够成为一个正常的终身参与合作的社会成员。奥格斯(Anthony I.Ogus)则更为形象地解释说：社会秩序反映的不仅仅是人们对自己的要求，而且还有对整个社会共同体的要求：那些不经常去电影院的人，也会希望皇家莎士比亚公司(Royal Shakespeare Company)生意兴隆；那些喜欢城市生活的人，也会对乡村设施的保留投赞成票：支持在未来的时间段内保护濒危物种的计划，即使自己那时已经不在人世，也不是“非理性”的。人的这种欲望与商品的生产不同，不是为了个人消费与使用，而是为了扩展我们所居住的社会、智识和自然环境。正因如此，我们要强调通过提高公民在公共事务中的参与程度来达到这一目标。所有这些意味着，公民具有自发地参与公共事务、并向公共事务管理者表达意见和愿望的需要，而为了满足这一需要，就应设置相应的表达途径与之匹配。

第二，行政参与也是哈贝马斯(Jurgen Habermas)所主张的交往行为(Theorie des kommunikativen Handelns)的载体之一。哈贝马斯认为，从公民表达的角度来看，作为社会权力体现者的行政管理机构在历史上是从社会交往的理性结构中产生并逐渐分化出来的，因此现代国家的政治决策和立法过程也必须让所有人都有平等参与的权利并享有同等的话语，意愿表达自由：公民的整体性只能通过对一种旨在实现普遍民主、保障所有人平等权利的、合法的立法和权力行使的程序的共识来维持。而从法律规范的角度来看，政治立法和决策也必须反映公众意志，必须在公正、自由的基础上，在摒弃权力滥用的前提下，建立一种民主程序，让所有公民参与理性的协商，并在反复论证的基础上通过自由认同达成合理的共识。在这个意义上，只有充分的公民参与才能赋予政治决策和立法过程以合法性，而现代国家的法律体制亦应为所有公民的平等参与和意愿表达提供体制化支持。

第三，行政参与是公民最为核心的公法权利之一。德国行政法学鼻祖奥托·迈耶(Otto Mayer)曾经断言：“真正的公法上的权利是从授予个人参与权开始的。”方纳(Eric Foner)认为：“政治自由指的是参与公共事务的权利”；而在英国，“政治参与的权利在法律中是一种合法权利。……这种权利获得法律承认并已受到某些法定责任保护这一事实，就是经过授权的机构(议会或法院)把这种义务强加于政府官员的理由。”我们可以将行政参与权看做公民公法权利的起点——如果没有在行政过程中表达意见和愿望、乃至于参加、协助、批评行政活动的权利，公民其他的公法权利便无从谈起。

第四，行政参与也是公民尊严的象征。马肖(Jerry L.Mashaw)教授指出：“只有利害相关人真正有意义地参与到政府过程之中，个人的尊严和自尊才能得到保障。”贝勒斯(Michael D.Bayles)教授同样认为，“被许可参与也表明了其他人对其之尊重，其是被认真对待的。”举例而言，尽管剥夺个人的选举权所导致的政治权力损失是非常微弱的，但是，“剥夺选举权侵犯了我们作为公民的自我意象，并且让我们因为被排斥而产生不公正的感受，这就使得我们中的一些人，通过每一个可以诉求的法院，去追求这种毫无价值的、参与政治决策过程的基本权利。行使投票人的参与权，加入到政治决策过程之中去，其本身就是有价值的。”

二、有助于公民权益和社会公益的实现

一方面，行政参与为公民意愿的表达提供了渠道，使参加人自身的利益需求能够传达给开展行政活动的行政机关，并且如果行政参与具有充分的效力(参加人的意愿能够较大程度地被行政机关采纳)，那么参加人的利益就能体现在行政决定之中。从另一个角度说，行政参与使得“公众在公共决策和治理过程中也能有相当大的主导作用，因而官员就不能主导一切”，这一点被蔡定剑教授认为是“公众参与最大的功效”。托马斯教授同样指出，“公民参与可以保障公民在行政管理者做出判断之前提出建议和看法。如果行政管理者可以运用更多的政策影响力，那么。公民参与就能够促使公民分享这一影响力。如果社会公平是一个问题，那么，公民参与可以给那些丧失公平的人一个机会，使他们得到必要的补偿。”在美国，行政参与有时会作为政府重大决策事项的法定程序而出现，未开展充分行政参与(主要是未穷尽所有利益相关的参加人)的决策有可能被法院判定无效，其目的是防止行政机关“随意漠视那些有资格参与行政程序的人的利益”。

另一方面，行政参与也有利于社会公共利益的实现。这不仅是因为在参与过程中行政机关能够获得大量的有关参加人愿望和要求的信息，从而使行政活动能够更多地考虑公众利益而非行政人员的个人私利；更重要的是，“必须有个人和利益的代表参与”的行政参与在很多情况下属于政府“积极行政的一面”——与政府的消极行政(以制约政府权力、防止行政侵权为目的的行政方式)不同，积极行政是政府主动增进社会公益和相对人权益的行政方式，比如城市规划、环境保护、社会保障、公共设施建设等方面的行政活动都属于积极行政的范畴。而在这些行政领域中，接纳公民参与是其中重要的一环。举例而言，杭州市人民政府所开展的就一系列公共事业征集公众意见的活动，就是通过行政参与的方式促进社会公益的表现。

三、有助于增强行政活动的可接受性

实践中比较常见的现象是，在政府单方面进行的行政立法、决策和执法活动中，尽管其目的是为了增进公民权益和社会公益，但却得不到公众的理解，不管这些活动最终取得何种成效，公众都不采取支持的态度。除了这些行政活动的实施方法可能有所不当之外，公众不予支持的原因很大程度上在于。排除行政参与等于是排除了行政机关与公民之间的相互沟通，这就很难让公众了解乃至于理解相应的行政活动。相反，如果开展行政参与，不管公众对行政活动持有怎样的观点，都能加深其理解和认知的程度——“公众对情况了解的多了，全面了，对政府制定的政策措施，也就不再觉得那么明显不合理了。”而行政参与则为行政机关解释和宣传其行为的目的、意义和价值提供了平台。托马斯教授指出，“公共参与提高了公民对公共管理和政府改革的理解和认知程度”，并且能“增强公民对于政府行为的理解，从而会减轻人们对政府机构的批评，改善官僚遭到围攻的困境”；“伴随着公民参与公共决策过程，公民对决策的接受程度大大提高，从而促进了决策的成功执行。”蔡定剑教授举例说，城市之所以出现居民拆迁中“推土机前的抵抗”，是因为政府在规划和拍卖居民的住宅用地时，居民不但没有发言权，甚至一点儿都不知情——当决策影响当事人利益时。必须有利害关系人发表意见的权利；没有公众参与的城市规划必然导致大量的上访和暴力抗争，而公众参与则可以从根本上解决这类问题——有事先的公众参与，就不容易有事后的暴力抗争。

之所以要让公众参与到行政活动中来，并增加行政行为的可接受性、促进政府和公民之间的相互理解，还有一项重要的原因在于，相当数量的行政行为都依赖于政府和公民之间的合作——“任何制度实际上都必须通过人的自愿合作来完成的，因此如果这个制度不能让人们自愿参与到制度内来博弈，那么任何制度设计就注定失败。”这一事实在行政领域更加明显，包括环境、卫生、道路、交通、规划乃至于城市拆迁中的文化遗产保护等在内的行政行为的实施，如果无法争取到公民的合作将会变得步履维艰，或者至少会增加很多不必要的行政成本；相反，“如果公民能够辅助公共服务的提供，那么，公共部门提供的服务就会更有效率和效益。”这也意味着，借由行政参与所引发的合作可以同时增进行政机关和参加人双方的利益，就像罗尔斯所说的那样，“与那种根据某中心权威发布的命令而进行协调的活动不同”，“社会合作的理念要求有一种各参与者合理得利的理念或善的理念。这种善的理念具体规定了介入合作的那些人(无论是个体、家庭，还是联合体，甚或是民族政府)想要获得什么。”

四、有助于提高行政行为的质量

如果说开展行政参与可能会有助于提高行政行为的质量，这主要是因为，行政机关可以从参加人身上得到各种各样的信息，而其中一些重要而有益的信息有助于行政机关作出客观而正确的决定——“参与途径所具有的最大优势之一在于其所能提供的信息财富。……没有职位项目效果评论员的洞察力会比深受其影响的公民更敏锐。”尤其是在行政立法过程中，“规则的可信性与持续性严重依赖于它所赖以形成的信息的精确性和完整性。政府机构设定规则所需的许多信息依靠公众获取。”

第一，行政参与有助于提高信息的真实性和准确性。这是因为，理想的行政参与中参加人只能是在哈贝马斯意义上“排除一切强制(无论是外在对沟通过程的强制。还是沟通过程自身内部自发形成的强制)”的环境下表达真实意愿，因此这些意愿以及作为依据的相关信息就更具客观性和真实性——至少相对于强制行政中官民之间的信息传递模式，以及传统的行政层级之间的检查－汇报模式更具客观性和真实性。在行政实践中，依托于全面质量管理(TQM)而展开的管理变革运动同样肯定了行政参与的突出作用，因为“质量治理需要更好的信息基础和信息来源，这其中包括需要让官员了解：接受服务的顾客的需求是什么，公民对政府的要求是什么，以及公民对从政府那里得到的服务的感受是怎样的”：在行政立法中，需要获取的信息则包括：各种利益群体的主张有哪些；公众、社会对立法内容的要求和需要是什么，民众的价值偏好是怎样的；以及立法中可能出现的利益冲突和矛盾是哪些。行政参与恰好有助于行政机关获得上述信息的准确内容。

第二，行政参与有助于行政机关获得其尚未发现或者难以自行收集的信息。正所谓“兼听则明，做决定者了解的情况愈多，则做出的决定越明智”。贝勒斯教授解释说：“得到听证的机会有助于避免错误成本。它使得人们可以提供一些否则就无法获得的重要信息。获得信息越少，决定正确的可能性也就越小。即使没能提供新的或额外的信息，一个人还可以提出对相关信息的不同见解，这可能表明作出另一种决定才可能是适当的。”如果行政机关拒绝开展行政参与，只从行政人员内部获取信息，就有可能遗漏那些存在于公众之间、并且尚未被行政机关掌握的重要信息，就像哈耶克(F.A.Havek)反复强调的那样，“如果说政府确有可能知道某些鲜为他人所知的事实，那么同样毋庸置疑的是，政府也将必定不知道更大量的为一些其他人所知道的相关事实。”相反，“由于公民或公民团体的参与为决策带来了更多的有效信息，这使得决策质量有望提高。公民提供的信息可以避免决策因建议不当而造成的失误(例如，在城市更新地区出现的高层公用住宅楼建设和大规模居住新区置换的问题)。”最后，克温(Comelius M.Kerwin)教授总结说：“政府机构不是无所不知的，并且他们也未得到足够的资助去从事所有他们想要起草的规则所必需的研究。来自公众的意见提醒政府机构知道自身知识的缺乏，并向它们提供它们试图改善或管理的私人部门的相关情况。当政府机构与过去从未接触的一部分人打交道或进行不熟悉的活动时。这种意见尤其有用。”

责任编辑肖利