对普通中小学办学标准政策发展过程的分析

解银苹

摘要： 通过对改革开放以来我国中小学办学标准政策的分析，可以看出我国普通中小学办学标准政策发展呈现了政策文本由笼统到细化、政策内容由关注基础条件到关注内涵发展、政策过程由重视制定到制定与实施并重、政策价值取向由重效率到效率与公平并重、政策对象由城市和发达地区到农村和中西部地区五个突出特征。

关键词： 改革开放普通中小学办学标准政策

改革开放以后国家为了提高办学质量，加强和改进普通中小学办学工作，做出了巨大的努力，共颁布实施了100余项各类办学标准政策。通过对办学标准政策文本内容的分析可以看出，我国普通中小学办学标准政策的发展经历了关注基础条件阶段（1978年—1984年）、力求快出人才阶段（1985年—1996年）、强调全面发展阶段（1997年—2003年）、追求教育公平阶段（2004年—至今）四个阶段。本文对办学标准政策发展过程的突出特点做了详细分析。

一、政策文本由笼统到细化

新中国成立以后，各种教育政策中开始出现办学标准的初步讨论，但上世纪90年代以前中央和各级地方教育部门颁发的教育政策中有关办学标准的规定多以指导意见或指导思想出现，这些意见和规定多是笼统的，具有方向性，起着指引作用。

上世纪90年代以后，各省市地区的办学标准如雨后春笋般出台，北京、上海、深圳、江苏、贵阳、安徽、山东等各省市先后出台了本地区的中小学办学标准。这些标准都详细规定了学校的设置和校园规划，对学校规模和面积，校舍建筑及附属设施，实验仪器装备、图书资料、体卫艺设施、现代教育技术设备、办公及生活设备等各种设施设备的具体要求、总体数量和生均数量做出了明确严格的规定。很多地方的办学标准还对校长、教师和职员数量、任职条件及教学过程提出了具体要求，对学校的管理和教育教学过程做出了明确的相关规定。办学标准政策文本的表述由笼统发展为具体、细化。

二、政策内容由关注基础条件到关注人的内涵发展

改革开放初期，教育政策对基础教育的关注集中在普及小学教育和改善学校基本建设条件等方面。《关于加快学校基本建设的通知》和《关于继续加快学校基本建设的通知》两个文件的下发是这一时期基础教育政策对基础条件关注的标志。随后，退还被占用校舍、解决危房问题，以及对学校卫生、学生身体状况的关注都对校舍和教学条件建设提出了新的要求。《中等师范学校及城市一般中小学校舍规划面积定额（试行）》对校舍建设做出了明确的规定。

20世纪90年代以后，我国社会进入“以人为本”阶段，教育中“人”的因素日益受到重视。在培养人的具体“形象”上，相继出现了“人才”、“个人”、“公民”三种取向。[1]这种变迁使人们对教育目的和功能有了新的认识，在全球化和信息化时代，普通中小学教育需要立足于学习社会的背景，为每个人的终身发展奠定基础。由此，普通中小学办学标准政策在这一大的背景下也实现了由关注基础条件到关注人的发展的转型。如《安徽省义务教育阶段学校办学基本标准》除对办学条件做出了具体规定外，还对学校管理、教育教学过程提出了具体要求，《上海市区九年义务教育小学办学标准》、《上海市区九年义务教育初中办学标准》对领导班子建设、教师和职工队伍建设、教育教学工作做出了具体规定。

三、政策过程由重视制定到制定与实施并重

政策实施是政策过程的重要环节，但在学校办学过程中，政策执行不力、落实不到位现象还较多地存在。如各省市为了履行《中华人民共和国义务教育法》第十六条关于制定相应的办学标准的规定，制定出了适应本地区教育教学发展需要的学校办学标准，学校为“达标”而筹资建设高档实验室、操场，配备高档体育器材、图书以及其他设施设备，但因这些场地、设备数量有限，维持正常运转费用较高，又对学生的短期目标“升学”的影响不大，学校往往很少向学生开放，或者只向一部分学习成绩优异的学生开放，这些符合标准的设施设备成了名副其实的“面子工程”。这与《中华人民共和国教育法》的初衷相违背。

这就涉及政策的制定与政策实施的有效性问题。改革开放初期，一项教育政策制定后效果如何，中央和相关部门往往只是用政策出台后相关工作取得的看得见的成效来粗略衡量，缺少与之配套的实施细则和科学的衡量指标，政策的执行和监督力度不够。上世纪80年代中期以后，中央和各级教育部门对政策过程中的政策落实和实施的关注日益增多，重要法律法规在出台后往往配有相应的实施细则、实施意见等，就政策实施过程中可能遇到的问题予以详细说明。办学标准政策中可量化性指标日益增多，衡量指标的科学性和可操作日益加强，更有利于办学标准政策的实施。

四、政策价值取向由重效率到效率与公平并重

从我国基础教育政策的发展历史来看，其价值取向总是在公平与效率的博弈中曲折向前发展的。

为了快速培养能够服务于我国的经济建设和社会发展所需要的各级各类人才，邓小平提出：“办教育要两条腿走路，既注意普及，又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试，把最优秀的人集中在重点中学和大学。”在这一背景下，1978年，教育部颁发了《关于办好一批重点中小学试行方案》，1980年，教育部召开全国重点中学工作会议，讨论修改并随后颁布《关于分期分批办好重点中学的决定》。这一重点扶持政策是在当时教育资源匮乏的情况下，集中资源优势，希望通过重点中学的成功办学，在办学思想、办学方法、提高质量等方面对其他学校产生示范作用。[2]但是，这种积极的作用不但没有起到预期效果，在某种程度上却导致了以升学为目的、以考试为手段的应试教育，加重了学生负担。

随后，在全国许多报刊，以及人大、政协会议上，对片面追求升学率的忧虑和反对，成为重要话题。20世纪90年代中后期，出现了一场对“要不要办重点学校”的激烈争论，这些争论表明了广大人民对重点发展政策的强烈不满，因为它导致了教育的不平等，在一定程度上人为地拉大了差距。

为了扭转这种局面，21世纪以来，我国不失时机地提出基础教育均衡发展政策。2002年5月，在北京召开了以“促进基础教育的均衡发展”为主题的第三次全国基础教育工作会议。国务院《关于基础教育改革与发展的决定》也明确指出，要实施基础教育的均衡发展政策。由此，基础教育的均衡发展成为我国未来教育发展的战略方针，相应地效率与公平并重逐渐成为普通中小学办学标准政策追求的价值取向。

五、政策对象由关注城市、发达地区到关注农村、中西部地区

改革开放以后，按照邓小平“两个大局”的思想，中央给予了东南沿海地区倾斜性的投资和开放政策。在这一大的政策环境下，处于社会发展基础地位的教育在政策制定过程中也凸显了对城市、发达地区的关注。但是这种关注并未结出“多出人才、快出人才”的美好果实，随着体制改革和现代化实践的纵深发展，农村和中西部基础教育在国民教育体系中的主体地位逐步凸显，农村和西部地区基础教育政策处于不断调整和完善之中。

就农村来说，改革的初始六年，针对农村基础教育存在的一些急待解决的重要问题，中央出台了一系列文件与指示，但是，由于教育管理权限配置体系没有正式建立，政策的实际收效大打折扣。然而，这一时期政策定位上的重新调整还是为农村基础教育的长足发展带来了契机。

随后，《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中华人民共和国义务教育法》两个“重头”文件调动了基层政府办学的积极性，有力地促进和保障了农村基础教育的发展。2002年国务院下发的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》及2004年国务院召开的新中国成立以来第一次全国农村教育工作会议上发布的《关于进一步加强农村教育工作的决定》是新世纪中央高度重视农村教育发展的最重要的政策昭示之一。2006年“社会主义新农村建设”的全面启动为农村各项社会事业的发展提供了明确指引与切实保障。《农村普通中小学校建设标准（试行）》等文件的颁布，使农村中小学在办学条件、师资队伍及校舍环境、教学配套设施等方面存在的问题得到了较好改善。

就西部地区来说，2000年以前，中央对西部地区的关注要比东部地区弱得多。由于东西部地区发展差距的客观存在和不断扩大，支持西部地区开发建设，实现东西部地区协调发展，已成为我国现代化建设中的一项重要战略任务。根据这一重要方针，2000年1月，国务院西部地区开发领导小组召开西部地区开发会议，部署实施西部大开发的重点工作，为西部加快实现普及九年义务教育提供了有利契机；同年3月，江泽民同志在对参加九届全国人大三次会议青海代表团的全体成员讲话时说，“西部开发关键靠人才，人才培养关键靠教育，首先要集中力量把基础教育搞好”；随后，中央和省级政府加大了对西部义务教育的投入力度，并且通过东、西部对口支援，重点解决西部义务教育阶段的薄弱学校问题；2001—2005年，“国家贫困地区义务教育工程”和“中小学危房改造”专项拨款的重点，也放在了西部贫困地区。由此，基础教育政策对西部的关注全面展开并日益加强，西部地区学校的办学标准逐步向东部地区看齐。

参考文献：

[1]程亮.改革开放以来我国教育价值理念的更新——基于基础教育宏观决策的分析[J].国家教育行政学院学报，2008（11）.

[2]袁振国.论中国教育政策的转变[M].广州：广东教育出版社，1999：41.

[3]张乐天.支持发展农村教育：历史使命与政策行动[J].南京师范大学学报（社会科学版），2007（3）.