让上海邮政更好服务百姓

郑潇罡

6月6日，经过三年的酝酿，市十三届人大常委会第三十四次会议对《上海市实施<中华人民共和国邮政法>办法(草案)》进行了审议。加强普遍服务，强化市场监管，保护百姓权益，促进行业发展，让上海邮政更好地为老百姓服务，是这次立法关注的重点。

细化邮政法律法规势在必行

邮政业是现代服务业的重要组成部分。以2009年修订后的《邮政法》实施为标志，我国邮政业改革与发展实现了历史性的突破，邮政业发展环境明显改善。相应地，上海邮政普遍服务保障力度也得到了进一步增强、快递市场规模不断扩大，邮政市场逐步规范。2011年底，上海全市承担普遍服务的邮政营业场所共553处，邮政信筒（箱）3451个，报刊亭1620个，深入社区、学校、商厦的邮政综合服务亭（点）1854个，郊区实现“镇镇建所、村村通邮”。与此同时，快递行业迅猛发展，截止2011年，已累计建立了18个国际性、全国性集散中心，共有900余家快递企业取得快递业务经营许可证，年业务收入超过200万元的快递企业584家，设立的服务、中转处理网点共4491处，覆盖整个市区，部分快递企业的服务已深入乡镇、村。

但随着邮政业的发展，一些新情况和新问题也需要引起关注，如邮政营业场所设置规划与城市经济社会发展不相匹配，造成本市部分市民用邮不便，一定程度上影响了人民群众的生活；农村部分地区依然存在投递服务深度不够的区域，农村地区尚未实现直投到户服务；快递低端服务过剩，整体服务质量有待提高；寄递渠道的安全保障存在的问题日益突出，需要进一步完善制度规范。有鉴于此，结合上海实际，通过立法对《邮政法》等有关法律法规进行细化、补充，有助于保障和促进上海邮政业持续健康的发展，也是邮政作为基础性产业，更好服务上海实现“四个率先”、建设“四个中心”的需要。

更好体现邮政普遍服务公益属性

《邮政法》要求地方政府对提供邮政普遍服务的邮政设施的建设予以支持。目前，本市单独建设的邮政营业场所和邮件处理场所用地已经实行划拨供应，即邮政企业获得邮政营业场所和邮件处理场所建设用地的费用中不包含国有土地使用权出让金，但仍需承担土地、房屋征收补偿安置费。对于配套建设的邮政设施，特别是为新建大型居住区配套建设的邮政营业场所，则主要采用开发商建设、邮政公司以成本价购买的模式，该成本价包括国有土地使用权出让金、土地、房屋征收补偿安置费和房屋建筑安装工程造价。但在实施中，一方面各方对于“成本价购买”的具体含义仍存在着争议，影响了邮政设施的顺利购置；另一方面，“成本价购买”对上海市邮政公司来说，仍然存在较大的资金筹措缺口和经营成本控制的压力，尤其在近几年来本市大规模推进大型居住区开发建设的过程中，这一问题更为突出。

考虑到《邮政法》实施后，上海市邮政公司已经单独承担保障邮政普遍服务的义务，因此，《办法（草案）》明确：首先，无论是单独建设还是配套建设的邮政营业场所、邮件处理场所等设施所需的土地，均实行行政划拨，这一规定意味着今后配套建设的邮政营业场所供应价格中将不再包括土地出让金，仅包括土地、房屋征收补偿安置费和房屋建筑安装工程造价；其次，为了给今后进一步降低供应价格留出空间，《办法（草案）》不再明确规定配套建设的邮政营业场所供应价格所包含的具体组成费用，而是规定由市建设行政管理部门会同市规划国土、房屋行政管理部门确定邮政营业场所供应价格标准。这些规定，有利于缓解本市邮政设施建设资金不足的实际困难，也有利于为保障邮政普遍服务奠定更为扎实的硬件基础。

【审议意见】通过立法确保“普遍服务”非常有必要，但《办法（草案）》没有对这些土地、场所的用途加以限制。为了确保这些土地、场所能够真正用于邮政普遍服务，不挪作他用，建议增加相应的制约性规定，明确对邮政服务场所建设用地进行严格保护，增加邮政服务场所“未经批准，不得转让、挪作他用”的内容，并可以设定相应的法律责任。

有效维护农民通信权益

上海农村邮政服务设施建设是邮政设施建设中的薄弱环节。目前，全市共有1739个行政村，其中978个行政村已施行了按址投递。为了进一步完善、提升农村邮政服务网络和服务水平，《办法（草案）》结合本市现有条件，规定了比国家邮政普遍服务标准更高的要求：其一，《办法（草案）》明确了本市农村邮政服务的最终目标——邮政企业逐步推进本市农村地区的邮件直投到户服务。其二，对已纳入城市化地区的农村，邮政企业应当制订计划，尽早提供邮件直投到户服务。其三，对于尚未实施邮件直投到户的农村地区，邮政企业和乡（镇）政府、村民委员会应当共同合作，根据实际情况逐步设置村邮站。

【审议意见】上海城市化程度已达90%，农村地区的基础设施条件也已经比较完善，直接投递到户是有基础的，为此建议扩大直接投递到户服务的覆盖范围，让上海农村率先享受直投到户的便利。

科学合理应对“快”递不快

当前，快递服务需求增长和快件处理能力不足之间的矛盾客观上仍不同程度地存在。而且，一些快递企业为了扩大市场份额，不顾及自身的快件处理能力盲目承接业务，造成快件积压、延误。“快”递不快的状况更为普遍。针对这一社会热点问题，《办法（草案）》借鉴部分快递企业实践中的可行做法，相应增加了对快递企业业务经营的要求，从而尽可能地缓解快递服务的供需矛盾。首先，要求快递企业应当有针对性地根据春节等特定时期的快递业务量变化情况，预先明确特定时期的快递服务承诺。该快递服务承诺应当提前向社会公告，并在收寄快件时告知寄件人，从而方便用户事先做好准备并取得用户的理解和支持。其次，针对商品促销等可能导致快递业务量激增的特殊情形，《办法（草案）》进一步要求从事商品促销活动的寄件人应当事先与快递企业协商快件寄递方案，从而有利于快件的妥善寄递；快递企业需要相应变更快递服务承诺的，也应当提前向社会公告。此外，针对快递企业因破产、转产、停业，未妥善处理已收快件便停止快递经营业务，从而造成快件积压、延误的特殊情况，《办法（草案）》明确赋予市邮政局进行紧急处置的职权，要求邮政企业或者其他快递企业应当服从市邮政管理部门在处置突发性快件积压事件时的统一调度，及时运递积压快件。

【审议意见】快递是市场化发展和运作的，对于积压的快件，首先应是企业本身的责任，直接由政府插手不妥，而且该规定有两处需要研究，一是本市已经实现了邮政普遍服务和竞争性业务分业经营，用邮政普遍服务的资源去介入快递业务，既与目前分业经营的现状不符，也会影响到邮政普遍服务；二是一旦造成快件积压的企业无力承担紧急处置的费用，如何对接受统一调度的企业作出补偿，也需要有相应的制度规定。

保障寄递渠道安全

寄递渠道作为邮政企业、快递企业寄递服务活动中形成的信息和实物传递渠道，由于其具有简便快捷、人货分离的特点，因此利用寄递渠道进行枪支弹药、爆炸物品、毒品等禁寄物品的贩运，以及盗劫、非法扣留、毁弃邮件、快件的案件时有发生，严重危害公共安全，侵害用户合法权益。鉴于保障寄递渠道安全的重要性和紧迫性，除了按照《邮政法》规定，由邮政企业、快递企业严格执行邮件、快件的收寄验视制度这一措施外，《办法（草案）》还根据本市治安管理和国家安全的实际需要，结合世博会举办期间行之有效的做法，增设了安全保障方面的规定：首先，明确行政管理部门的安全保障职责，要求市邮政管理部门会同有关部门建立寄递渠道安全保障制度。其次，强化邮政企业、快递企业在寄递过程中的安全保障义务,要求邮政企业、快递企业对邮件、快件营业场所和处理场所实行24小时安全监控；发现有禁寄物品的，必须立即停止该物品的寄递服务并向市邮政等相关管理部门报告。其三，建立信息安全保障制度,要求邮政企业、快递企业以电子数据形式记录寄件人、收件人的联系方式，并传送至市邮政管理部门的信息管理系统。上述规定，对于切实提高寄递渠道安全防范意识和能力、从源头上遏制利用寄递渠道从事违法犯罪行为具有积极的作用。

【审议意见】寄递安全和邮路安全保障工作是公共安全的重要组成部分，关系到城市安全运行，也关系到人民群众的切身利益，有必要予以规范，但在树立严格安全措施的同时，也要重视客户隐私保护，不得滥用权力，为此建议增加邮政、快递企业应当保障用户个人信息安全方面的规定。