地方官员管理考核问题研究

冯宏海

［摘要］ 本文分析了我国官员晋升机制与西方国家的差异机制，同时也分析了在以GDP为主的政绩考核体制下的官员行为及动机。在中国特殊的政治制度环境作用之下，我国形成了以GDP为主的政绩考核官员晋升机制，各地方官员围绕政治晋升纷纷展开了激烈的竞争。这种带着政治目的的经济发展激励机制，不仅对各地的经济发展产生了一定影响，也影响了资源的合理配置。

［关键词］ 地方官员；晋升；锦标赛竞争

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 08. 032

［中图分类号］D035.5［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2012）08- 0046- 03

1引言

近年来，地方官员在中国经济中的作用受到了越来越多的关注。周黎安 等（２００５）指出：“在中国经济以奇迹般速度增长的过程中，地方官员对当地经济发展所体现出的兴趣和热情在世界范围内可能也是不多见的。” 越来越多的经济学文献倾向于将中国经济增长归因于我国地方官员的政治激励，围绕着地方官员的政治激励展开的研究也随之越来越多。我国官员晋升机制与西方国家有何差异，当前我国以ＧＤＰ为主的政绩考核体制是怎样形成的，这种考核机制对地方官员的晋升和当地经济发展以及资源配置又产生了怎样的影响，是本文要探讨的主要内容。

2不同制度环境下的中西官员晋升机制

很多学者经常拿我国的竞争上岗和西方国家的政治选举制作比较。西方国家的政治体制普遍是建立在“政治和行政”相对分离的基础上，因此公务员队伍普遍实行“两官分途”，即分政务类公务员和业务类公务员。在政治层面上强调多党竞争和“三权分立”，政治家（也称为政务类官员）的产生一般是通过政治选举和政治任命的渠道产生，并且实行任期制，到届即下台。而且政治家的选用一般不强调职业阶梯的逐级晋升，而更强调其所在政党的政策主张和个人及其团队的执政能力。而业务类公务员则通常实行常任制和职业化管理，职业发展通道往往是通过资格考试或任职资格来决定。业务类公务员晋升方式也有竞争机制，但主要采用的是所谓的“功绩制”，即主要依据公务员履行岗位的知识、能力、品德和任职履历等胜任力要素来评价和任命的（刘旭涛，２０１１）。所以，西方文献大多是围绕官员以选举为目的而操纵经济展开研究，认为政治家的动机主要不是从长期经济发展的角度来考虑经济政策，而是更多地把精力花费在下一轮选举的短期目标上。

中国有着不同于西方发达国家的制度背景，也有着不同于其他转轨经济体的特殊政治制度。我国政治体制环境方面的特殊性，决定了我国的官员晋升机制与西方国家有很大的差异性。

（1）我国与西方国家不同，不是多党轮流执政，而是由中国共产党执政，与其他民主党派合作协商。我国不实行“政治和行政”二分法，因而公务员队伍也就不实行“两官分途”，所有公务员（包括领导干部）晋升途径几乎是一样的。因此，我国地方官员的竞争性选拔，是一种“体制内”的自上而下的考核和选拔机制（刘旭涛，２０１１）。这就使得我国官员晋升机制更具稳定性，而不会像西方国家一样，不同党派上台都会出现大批的官员变动，每个党派都有各自的政策取向，每个党派都为了政治上的胜利而利用经济政策来操纵选举。

（2）在相当长的时期内，中国政府官员处于一个非常封闭的“内部劳动力市场”，即一旦被上级领导罢免、开除，就很难在组织外部找到其他工作。官员个人也不能随意选择退出已有的职位，仕途内外存在巨大的落差，产生一种很强的“锁住”效应，造成一旦进入官场就必须努力保住职位并争取一切可能的晋升机会。

（3）我国自１９７８ 年以来改革的根本特征，是政治集权下的经济分权。政治集权决定了各级官员要想获得晋升提拔，必须得到上级组织的认可，而经济分权则决定了地方政府拥有了更多的资源追求地方的经济利益。政治集权下的经济分权在地方官员之间产生了什么样的激励，学者们的研究形成了两种观点：第一种观点认为，地方政府为追求辖区内的经济利益产生了强的财政激励；第二种观点认为，地方政府官员为追求个人升迁形成了强的晋升激励。比如钱颖一等人认为，以财政包干为内容的财政分权改革，中央把很多财权下放到地方，而且实施财政包干合同，使得地方可以与中央分享财政收入，从而给中国地方政府带来了强激励。

（4）我国无论是省与省之间，还是在市、地区、县、乡之间都有非常相似的地方。这些地方政府所做的事情很相似，所以他们的绩效比较容易进行相互的比较。中国从计划经济时代就已显出端倪的Ｍ型经济结构使得各个省区（包括省以下的区域经济）的经济绩效具有相当程度的可比性，而前苏联的Ｕ型经济结构则难以在各区域之间进行经济绩效比较（Ｍａｓｋｉｎ等，２０００）。这就使得我国各地官员晋升考核具有可比性，地方官员为了各自政治上的晋升而展开激烈的竞争。

（5）在中国目前的行政体制下，地方官员对地方经济发展具有巨大的影响力和控制力，一些最重要的资源，如行政审批、土地征用、贷款担保、各项政策优惠等等均掌握在地方政府的手中。目前我国的法律法规及规章制度还不太完善，缺乏有效的市场机制和产权保护制度，政府对经济行为人的影响很大，对地方的经济控制能力还很强。这也为地方官员插足地方经济提供了条件。

改革开放以来，地方首长在任期内的经济绩效取代了过去一味强调的政治挂帅。经济改革和发展成为各级党委和政府的头等大事，经济绩效也就成了干部晋升的主要指标之一。这就使得地方政府围绕经济绩效展开了激烈竞争，使得地方政府官员非常热衷于ＧＤＰ和相关经济指标的排名，形成了以ＧＤＰ为主的政绩考核体制。地方官员在这种考核体制下不惜一切代价，大力发展当地经济以实现政治上的晋升。

3我国以ＧＤＰ为主的政绩考核制度下的激励效果

我国以ＧＤＰ为主的政绩考核制度对地方经济发展带来了怎样的影响，而基于这种激励之下的经济增长有没有给地方官员的晋升带来促进作用，不同学者从不同角度对此展开了具体研究。

大部分文献都肯定了以ＧＤＰ为主的政绩考核制度对地方经济发展有促进作用。Ｓｈｌｅｉｆｅｒ ａｎｄ Ｔｒｅｉｓｍａｎ（ ２０００） 和Ｂｌａｎｃｈａｒｄ ａｎｄ Ｓｈｌｅｉｆｅｒ（ ２０００） 在比较了中俄两国的经济绩效后，认为政治制度下地方政府官员的晋升激励是中国经济成功的重要因素。王贤彬、徐现祥（２０１０）考察了中国地方官员的政治激励机制和模式，指出地方官员之间的政治竞争与激励显著地促进了地方经济增长。冯涛、赵会玉（２００９）论及中国在分权改革的同时维持了一个相对有效的政府间竞争市场，地方政府官员在经济增长为主要考核目标的锦标赛制度下，为完成政绩考核展开多种形式的竞争。地方政府竞争间接促进了物质资本和人力资本投资，改善了基础设施，吸引了大批的外商直接投资，从而推动了经济增长。地方政府官员在经济增长的同时获得了晋升。郭广珍（２００９）通过将追求货币收入也纳入官员的目标函数，在构造了一个带约束的古诺模型的基础上，将官员政治激励嵌入其中，并以此分析了官员对自己精力和时间的分配如何对经济绩效产生影响。

以ＧＤＰ为主的政绩考核制下的经济快速发展对官员的晋升也带来了正面效应。Ｌｉ ａｎｄ Ｚｈｏｕ（２００５）、周黎安 等（２００５）运用中国改革以来的省级水平的数据系统地验证了地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联，省级官员的升迁概率与省区 ＧＤＰ 的增长率呈显著的正相关关系，为地方官员晋升激励的存在提供了一定的经验证据。王贤彬、张莉、徐现祥（２０１１）通过对改革开放以来我国大陆３１个省区的地方官员数据进行检验，文章发现，在省长和省委书记层面，都存在着以经济增长为核心的相对绩效考核机制。同时，这种机制的强度在两者之间具有差异，在省长层面显得更加重要，而在省委书记层面则相对较弱。

此外，孟望生、沈荟云（２００９）还揭示了在我国现存的官员激励机制——晋升激励机制下，我国官员在各自岗位上的工作努力程度是不一样的，随着官员级别的不同，官员的工作努力程度也不同，各级政府官员在其工作岗位上的努力程度和其行政级别呈正相关，即我国的晋升激励机制的效果对不同级别的官员是不同的，级别越高这种激励机制越有效果。

4中国以ＧＤＰ为主的政绩考核制度下的资源配置

以ＧＤＰ为主的政绩考核体制促进当地经济发展的同时，也产生了许多负面效应，其中对资源配置的影响不可忽视。

（１）地方保护主义和重复建设问题。周黎安（２００４）从晋升激励的角度出发，认为地方政府官员之间的晋升激励使得地方之间的合作空间非常狭小，而竞争空间非常巨大，这就形成了地方保护和重复建设的制度基础。张军（ ２００５） 提出，在这种政绩观下，地方官员为增长而竞争，会带来地方保护主义、重复建设等问题。皮建才（２００９）从政治晋升激励的角度考察了中国重复建设的内在机制。分析表明，横向政治晋升激励的作用机制和纵向政治晋升激励的作用机制并不相同，由此得到落后地区是否进行重复建设的条件也就不相同。为了降低落后地区进行重复建设的程度，中央政府需要对不同地区地方政府的官员采用不同的政治晋升激励。

（2）城乡和地区之间的差距扩大。王永钦 等（ ２００７） 以“中国的大国发展道路”的视野分析了中国分权式改革所带来的得失，中国的相对绩效评估激励机制在成就了举世瞩目的经济发展绩效的同时，也造成了城乡和地区间收入差距的持续扩大、地区之间的市场分割和公共事业公平的缺失等问题。周黎安、陶婧（２０１１）运用中国１９９７－２００３年县级面板数据，系统考察了省区交界地带与非交界地区经济发展的差异。以相对经济绩效为考核标准的政治晋升选拔机制阻碍了区域专业化分工和经济合作，对处于行政区交界处的地区的经济发展尤为不利，导致地区之间的差异。田伟、田红云（２００９）证明，在现有的晋升机制下，发达地区地方官员会（较不发达地区地方官员而言）更多地对地区经济增长伸出“援助之手”，这从区域经济发展的角度来看，容易引发官员出现不良行为，进而导致区域经济“发散”的恶性循环。

（３）市场分割，阻碍地区间交流。徐现祥等（ ２００７） 和皮建才（ ２００８） 证明了，为了晋升最大化，理性的地方官员可能会选择分割市场，各自为政。徐现祥、李郇、王美今（２００７）论证了，在中央政府按照经济绩效晋升地方政府官员的情况下，当地方政府官员的努力具有负外部性或负溢出效应时，地方政府官员会理性地选择市场分割，从而将负溢出效应外部化，以免殃及自身经济增长以及相应的晋升可能性。

（４）产业趋同现象。张晔、刘志彪（２００５）在地方政府官员晋升博弈分析的基础上，引入了心理变量，建立了一个基于古诺纳什均衡的羊群模型，证明了在地方官员业绩比较的收益结构和风险规避倾向的条件下，如果博弈一方对某一产业投资价值的主观评价发生改变，或是某一产业的投资回报发生相对变化，将不仅引起自身产业投资额的改变，还会导致另一方同样反应和彼此的模仿投资行为，最终导致博弈双方的产业投资结构趋同。因此，证明了中国目前存在的地方政府官员的经济业绩竞争制和风险规避倾向，是地区产业结构趋同的根本原因。

综上所述，在中国特殊的政治制度环境作用之下，我国形成了以ＧＤＰ为主的政绩考核官员晋升机制，各地方官员围绕政治晋升纷纷展开了激烈的竞争。这种带着政治目的的经济发展激励机制，不仅对各地的经济发展产生了一定影响，也影响了资源的合理配置。

主要参考文献

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