试论行业协会与政府关系模式的选择

钱春风等

摘要：随着我国市场经济的发展和政府职能的转变，行业协会组织得以迅速发展，并在我国经济社会发展中发挥着重要的不可替代的作用。由此也对政府与行会关系提出了新的挑战。构建政府与行业协会之间良性互动合作关系，对建设服务型政府、推动公共管理社会化进程、促进公民社会发展具有十分重要的意义。构建行业协会与政府间竞合关系的新型模式为深入探讨我国政府与行业协会间良性互动合作关系提供新的探索和启示。

关键词：行会组织；政府；竞合关系

中图分类号：C936 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）09-0062-05

行业协会是随着商品经济的产生与发展而逐步萌芽并演变成熟的。改革开放以来，随着我国市场经济的发展和政府职能的转变，各类行业协会作为非营利组织的一个子类得以迅速发展，并在我国经济社会发展中发挥着重要的不可替代的作用，逐渐成长成为我国改革发展中一种不可忽视的力量和因素。不断发展壮大的、具有自主性的行业协会组织逐步嵌入我国经济社会生活中，从而在社会利益博弈格局中发挥局中人的角色，通过自己的利益表达途径影响政府决策，发挥中介组织的职能和作用。由此也对政府与行业协会之间的关系提出了新的挑战——既是对政府社会职能的考验，也是对社会组织生存能力的检验。这就要求我们正确处理政府与行业协会组织间的关系，探讨行业协会与政府的关系模式的选择，从而使我国政府与行业协会间形成良性互动的合作关系，促进经济社会健康发展。

一、西方关于政府与非营利组织关系模式的理论及启示

20世纪70年代以来，政府与非营利组织的关系备受关注。有的学者试图通过国际比较，从宏观层面提出政府与非营利组织关系的类型模式[1]。有的学者深入分析了政府与非营利组织的优缺点，进而指出了政府与非营利组织合作关系的内在逻辑[2]。这些研究分别涉及到政府与非营利组织互动过程中的政策模式、法律框架、经济过程、管制方式等，这对于我们深入认识和理解政府和社会组织间的关系提供了有益的启示和借鉴。

（一）政府——非营利组织关系的类型学

吉德伦、克莱默和赛拉蒙等人在1992年提出了这个理论。他们试图建立起一种基本模式，以便能更好地描述福利国家中非营利部门与政府之间的关系。在他们看来，所有的福利服务都有两个关键的要素：一是服务的资金筹集与授权；二是服务的实际配送。他们观察发现两类活动事实上是可以由不同的制度来安排实施的，于是他们以这两种要素为核心变量，提出了非营利部门与政府关系的四种基本模式[3]。如表1所示。

1. 政府支配模式（Government-Dominant Model）。在这个模式中，政府在资金筹集和服务配送中都具有支配性的地位。政府既是主要的财政提供者，也是福利服务的主要提供者。政府通过税收制度来筹集资金，并由政府雇员传送需要的服务。

2. 非营利部门支配模式（Third-Sector-Dominant Model）。在这个模式中，非营利组织在资金筹集和服务配送中发挥着支配性的作用。产生这种模式的原因是很复杂的，可能是出于意识形态或宗教的原因对政府提供社会服务有一种强烈的反对情绪；也可能是因为这些地区对社会服务还没有普遍需求。政府支配模式和非营利部门支配模式分别处于政府与非营利关系模式的两极。

3. 双重模式（Dual Model）。这是一种混合模式，处于政府支配模式和非营利部门支配模式之间。在此模式中，政府和非营利部门都很大程度地卷入到了资金筹集和服务配送当中，但都局限在各自界定的领域内。

4. 合作模式（Collaborative Model）。这种模式也是由政府和非营利部门共同开展公共服务，但它们不是分离的工作。由政府提供资金，非营利部门组织配送服务就是非常典型的例子。

（二）政府、市场、志愿部门相互依赖理论

罗伯特·伍思努（Robert Wuthnow，1991）提出了这个理论。伍思努认为，仅从概念上看，政府、市场、志愿部门这三个部门之间的关系是比较清楚的，但在实践中，政府、市场和志愿部门间的关系正变得日益模糊。在政府与市场之间，由于政府和企业在科学技术方面的共同投资以及政府以税收、管制等方式介入市场，它们彼此之间的界限已经很难分清了。在政府和志愿部门之间，由于政府把一些社会福利项目承包给志愿组织，并为它们提供资金支持，政府与志愿部门之间的项目合作也模糊了彼此的界限。在志愿部门与市场之间，很多情形下，复杂的组织计划把营利性活动与非营利性活动置于同样的管理体制下，志愿部门与市场的关系也很难分清了。当然，不同社会中这三个部门重叠的程度是不一样的。

伍思努认为，政府、市场和志愿部门之间存在着频繁的互动与交换关系，这包括：各种资源的交换；各种符号的交易；竞争与合作等。当集中不同的资源来共同解决社会问题的时候，彼此之间就是合作关系。当不止一个部门的组织提供相似服务的时候，就存在着竞争关系。伍思努以城市中给老年人提供食品的例子来说明这种合作关系：由政府出钱购买食品，营利性的组织如饭馆等负责准备食品，非营利组织来协调这些活动并负责组织志愿者来发送食品。各个部门之间还存在着资源交换关系来组织和管理人员、技术、法律保护、公共关系、资金往来在部门间流动。

（三）政府与非营利组织关系模式理论的启示

吉德伦等人提出的政府与非营利组织关系型学说和伍思努的政府、市场、志愿部门相互依赖理论都为我们从宏观上分析行业协会组织与政府关系模型提供了途径和启示。

1. 政府与非营利组织是对立统一的关系。在西方发达国家，非营利组织拥有相对独立性和合法权利，政府给予了非营利组织较多的支持而较少的干预它们的行动。而这并不妨碍它们之间的合作。一些西方学者非常强调非营利组织与政府要紧密合作而避免对抗或不合作所带来的消极后果。例如，著名非营利组织研究专家萨拉蒙提出要对非营利部门与政府之间必然存在对抗关系或零和博弈的种种理论观点进行质疑[4]。我国国家与社会关系与西方的国家与社会二分模式不同，具有国家权力对社会进行渗透与控制的特点，这使得作为社会利益以及力量的代表的非营利组织不得不以依靠政府来获得政治上的合法性，从而处于“半官半民”的尴尬地位。由此产生的后果是，政府在与非营利组织的合作中，都不习惯将非营利组织的独立性作为一个重要因素来考虑，更没有在制度上对非营利组织的独立性给予充分的尊重，从而使得政府对非营利组织的干预以及非营利组织对政府的依从都变得顺理成章。在这种条件下，非营利组织的独立性受到极大的制约，进而影响到与政府的合作。非营利组织在与政府关系中，保持自身的独立性，成为政府真正的合作伙伴而不是政府的附庸。

2. 政府与非营利组织存在并且可以选择不同的关系模式。我们仔细分析一下吉德伦等人提出的政府与非营利组织关系模式：第一种模式即政府支配模式。在此模式中，政府在资源分配和使用上都拥有强大的公共权力。然而，公共选择理论告诉我们，政府在决策和资源的分配和使用上往往是无效的，即所谓的“政府失灵”。在非营利部门支配模式中，政府的作用几乎被忽略了，这显然是拥有公共权力的政府部门不愿看到的。第三种既双重模式，呈现出政府与非营利组织分而治之的局面，不利于政府与非营利组织间的互动。这种模式还需要存在两个关于服务的相当大的、但又相对自治的资金筹措和配送体系。显然，这种模式在当前中国的应用还需要时间和讨论。最后一种为合作模式，是一种较为可行的互动模式。这种模式既不单纯强调某一方面的作用，又把非营利组织自治权利的大小作为对模式具体表现形式的影响因素。在这种关系模式中，非营利组织的自治权利决定着其在与政府合作关系中的地位和作用。由于缺乏独立性，我国的非营利组织与政府的合作关系是从属性的合作关系，政府处于主导地位，非营利组织受到政府很大的行政干预，非营利组织呈现出与该组织性质和特征都不相符的行政化现象，严重影响了非营利组织的健康发展。这样，在这种所谓的“合作关系”中，作为民间利益代表的非营利组织处于非常尴尬的地位。所以，接下来我们在伍思努的理论中注意到非营利组织与政府存在竞争的可能性。他认为，在实践中，政府、市场和志愿部门的界限日益模糊，且这三个部门间在不同社会存在着不同的重叠性，三部门之间存在着频繁的互动和交换关系。当集中不同的资源来共同解决社会问题的时候，彼此间就是合作关系。当不止一个部门的组织提供类似服务的时候，就存在着竞争关系。这为我们重新思考及改善行业协会与政府关系，解决当前关系中的问题提供了新的途径。

二、我国行业协会与政府间关系存在的问题

（一）行业协会的自主性模糊，民间化弱

根据莱斯特·萨拉蒙教授的定义，民间性、非营利性、自治性、志愿性是非政府组织的基本属性[5]。萨拉蒙认为，非营利部门在组织机构上是分离于政府的。它既不是政府机构的一部分，也不是由政府官员主导的董事会领导。自主性与民间性是行业协会的重要特征，而自主性又是行业协会获得自治权利的前提。行业协会是同行业企事业单位在自愿的基础上，为增进共同利益，维护行业和企业的合法权益，依法组织起来的非营利性，自律性的社会经济组织。从法的角度来看，行业组织作为社团法人的一种，也应当具备社团法人的独立性。法人的独立性主要表现在两个方面：一是对外具有以法人名义独立享有权利和独立履行义务的独立人格；二是对内对其任何一个成员的独立人格。与自主性相关的还有民间性，即非政府性。行业协会是自下而上成立的社会经济组织，其章程的制定，人员的配置，经费来源都有很大的自主性，并非完全依赖于政府。可以说，民间化是自主性的体现，并与自主性相互促进，相互发展。

然而，我国有许多非营利组织是基于政府的需要而成立，其存在的价值更多在于协助政府的工作而不是履行对公众的承诺或社会使命，从而导致它们缺乏明确的组织宗旨与使命，也缺乏真正的独立性和自主性。在我国非营利组织与政府的合作事实是一种从属性的合作关系，政府处于主导地位，而非营利组织则受到政府较大的干预，甚至在人事任免上也是如此。例如，许多行业协会的领导人是由党政官员兼任的，这样的协会领导人可能无暇顾及行会的工作，却被不断邀请在行会任职；再例如，某些协会并无决策自主权，因为这些行会的资金来源大多靠政府支持，从而使行业协会沦为政府的附庸，丧失了自主性。一般而言，行业协会的成立应遵循“自下而上”的原则，但由于我国的特殊国情，我国的行业协会大都是从政府机构中脱离出来的，是“自上而下”的成立途径。这样，官办性质的行业协会占据了我国行业协会的绝大多数，它们大都是由政府机构改革中原工业主管部门撤消后成立的，组建目的也往往是维护既得利益，并在一定程度上延续着部门管理的工作。因此，这些行业协会无论在观念上、经费上、组织上，还是管理体制上、职能上、活动方式上等各个方面，都依赖于政府。尤其在人员关系和组织形态上与政府职能部门更有较多重合，实际上已成为“二政府”。

（二）政府对行会干涉过多

在我国，大部分行业协会不仅具有行业协会组织的职能，而且还承担着部分行政管理的职能。因此，它不是纯粹的民间社团组织，而是具有半官半民的性质。只因为具有这样的性质，行业协会往往对重在管理还是重在服务区别不开。而政府在对与行业协会的关系定位上更倾向于“隶属”，而非“指导”“合作”。

双重分层管理体制赋予了社团业务主管部门巨大的权力，包括给予社团在方针、政策方面的指导、对申请成立的社团进行资格审查、对已经登记的社团负责日常管理、协调统一业务领域内社团之间的关系，等等。由于条例规定只有政府机构及其授权的组织才有资格成为业务主管单位，社团就被置于政府的直接控制之下了。在我国，对社团的管理分为登记管理、日常管理和监督管理三种形式，主要涉及有关部门对社会团体的法规制定、社团内部组织结构调整、内部人事管理、日常活动检查和指导等多方面内容。《社会团体登记管理条例》除了采用列举法规定了社团管理机关和业务主管机关的极大权力之外，还采用剩余法把没有穷尽的内容也纳入到管理机关的管理范围之内。社团日常管理极为丰富，除了上述内容之外，还包括对社团财务管理、人事管理、党组织管理、业务活动管理等诸方面的内容，随着社团管理实践的不断深入，日常管理活动的内容也将不断的扩展。为了配合与完善对社团的监督制度，国家更是赋予了社团管理部门可根据随时发现的漏洞修订、补充制度的权力。《条例》规定，社团管理机关和业务主管部门可以根据社团发展变化的客观需要，及时制定新的规定、政策，使公民结社和社团活动的法律、法规不断地完善和具体化。业务主管部门是国家在该领域内各项方针、政策、规定的直接制定者和执行者。所以，对这些方针、政策和规定最有解释权。另外，业务主管部门还是该领域或行业内的业务发展方向的规划者和计划的拟订者。

根据《法人》2010年提供的调查资料显示，政府对行业组织的部分管理和直接管理占三种管理类型的79%。政府对38%的行会组织实行直接管理，主要采取对行会的人事、资金、日常工作进行管理。

从实际情况看来，这些行业组织就是政府行政能力的一种延伸，是政府职能转变最不彻底的表现。部分管理主要是政府通过对行会组织人事大权的掌控来实现的。这类行业组织在受制于政府机构的同时，却又被剥夺了所有行政权力，而同时法律又没有授予它们作为行会组织应当享有何种权利。政府对行会组织的过多干涉，使行会组织面临着十分尴尬的境遇。要不行会组织沦为“二政府”，要不行会组织在承担过多义务的同时，却丧失了享受权利的资格。这实际上是职能的错位、越位的表现，已经严重影响了行业协会组织的健康发展。

三、行业协会与政府新的关系模式——竞合关系

事实表明，单纯的合作，或者单纯的对立和竞争都不能真正解释政府与行业协会之间的关系。传统的研究对于非营利组织与政府之间的关系倾向于“单一部门”主导的认知，即在政府主导与非营利组织主导之间做一选择。这种观点称为“优势典范”（dominant paradigm）。该范式认为两者间的关系类似“零和关系”，也就是假定其关系为“竞争性”或“冲突性”的，但多数学者并不认为“冲突性”关系可以真正解释非营利组织与政府的关系。Gidron（1992）认为冲突情形事实上并不多见，反而是“合作关系”更为恰当，Salamon也认为非营利组织与政府的关系为“合作”与“伙伴型”。

从目前的情况来看，我国非营利组织不仅面临着如何与政府合作帮助政府解决社会问题的任务，同时还面临如何在合作中从政府那里争取更多的自主权，更好地维护公民以及自己的权利，以实现与社会、政府的良性互动。而这些都要求我们要从新的角度来看待并且变革我国非营利组织与政府的关系，合作不是唯一的关系模式，在合作中加入一些竞争的因素，使非营利组织得以通过一定程度的竞争来从政府那里获得相对的发展空间，这对于减少国家—社会二分关系的历史缺位问题具有积极的意义。因此，可以在行业协会与政府合作关系中加入竞争因素，构成行业协会与政府间的竞合关系。

“竞合关系”一词是在日益激烈的国际国内经济、政治、文化等社会各个方面的竞争和多元化多极的合作中衍生出来的。所谓竞合关系，表示参与的双方或多方保持一种既竞争又合作的关系。在竞争中共同发展进步、实现优胜劣汰，在合作中谋求更好的共存方式。在英语中被称为“copetition”是“competion（竞争）”和“coopearation（合作）”的组合词语。

社会公共组织（尤其是非营利组织）与政府部门的合作无需多言，其间的竞争关系虽有不同观点争论，但亦不可否认。

首先，从目前我国非营利组织与政府之间关系来看，作为挂靠政府的非营利组织，它与某些与其职能类似或重叠的政府机构存在一定社会事务管理权、财政的竞争，例如行业协会与工商局在对企业的某些市场行为的管理权方面存在着竞争。同时，大部分非营利组织在财政上主要依赖政府的财政拨款，这意味着与某些组织机构存在着财政上的竞争。

其次，非营利组织与政府机构的竞争主要集中在公共物品的提供上。现在大批学者承认，政府不是公共物品的唯一供给者。非营利组织在很多领域都可以提供与政府一样的公共物品。这就意味着非营利组织与政府可以合作，但也会存在竞争。文森特·奥斯特罗姆提出的“多中心”理论为这种竞争提供了一定程度上的理论支持。他认为公共服务经济的多中心属于权力分散管辖交叠的“多中心”秩序。在这种秩序下，政府不是公共服务的垄断者，非营利组织、公民也可以主动为社会提供公共服务。从而，可在公共服务领域中引入竞争和半市场机制，促使公共服务提供者在竞争中提高效率。“多中心”理论对我们改变目前政府与非营利组织关系弊端，建立一种合作中竞争的关系，提供了一个从政治、社会以至具体公共服务经济制度安排的理论依据。在这样的社会、制度条件下，非营利组织与相关政府机构的“政府内部竞争”可逐步演变为社会公共组织与政府之间的竞争。

根据上述理论，我们基本上可以建立一个非营利组织与政府的合作中竞争的关系模式。在这种关系模式中，非营利组织与政府共同承担着为社会公众提供服务的责任。它们可以采取各种方式合作完成自己的责任，但在合作的同时要进行适当竞争。竞争的主要内容来源于两个方面：一是公共事务管理的权力及财政资源的竞争。二是对提供优质公共服务的竞争。随着“服务型”政府的建立和公民社会的到来，第二种竞争日益重要。

关于行业协会与政府间的竞合关系，须要注意以下问题：

第一，竞争并不是与政府对抗。对抗意味着直接反对政府的各种行为，也意味着行业协会组织会丧失政府的合法性支持。这与行业协会成立的初衷相去甚远。竞争是为了获得更多的资源，尤其是行业协会的自主性权利，自主权对我国当前包括行业协会在内的非营利组织是相当重要的。它是行业协会获得自治权利的前提，也是提高行业协会自治能力的保证。当前，我国行业协会组织可以在自己的专业领域与政府展开竞争。例如，行业协会在与工商部门争夺市场管理权的竞争中，充分发挥行业能力，影响工商部门的决策；报纸传媒行业则更具政策制定引导力，引发公众对公共政策的关注，形成对公共政策的讨论，同时增强自己的影响力。当然，竞争的前提是行业协会的自主性合法性的获得。

第二，合作是竞争中的合作。合作是制约非营利组织和政府走向极端的重要因素。政府拥有支配资源的公共权力，但政府并不能独自解决社会的所有问题。在政府无法有效调节资源的领域，如某些公共服务的提供上就需要非营利组织来填补，这就为非营利组织发挥自己的作用提供了社会空间。作为公共权力的拥有者，政府是不愿自动让出自己的活动领域的。而“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境”。开明的政府会根据社会经济发展的需要，审时度势，适当引导和鼓励非营利组织的发展壮大。而非营利组织则不能坐等天上掉资源下来，必须练好内功，抓住机遇，发展壮大自己，才能在以后的政治博弈中获得更多有利的资源。竞争与合作在实践中往往是紧密联系的，不能把它们完全分割和对立起来。

最后，我们应当清楚，任何一种模式关系的产生都有它独特的历史文化因素，特定的社会经济条件。就中国目前的社会经济发展来看，这种模式关系的建立需要至少三个条件：一是社会主义市场经济体制的完善，能够使社会资源按照市场规则流动；二是政治民主的进步，保证公民的自由和权利，才能使公民有权利选择服务的提供者；三是要有保证双方平等竞争的游戏规则，即良好的宪法和法律及其良好的执行。我国社会经济的发展越来越趋向于多元化，社会关系相互依赖程度日益加深，范围不断扩展。“政府、工商界和市民社会之间的合作正式成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”。

随着经济体制转轨与社会结构的全面转型，我国的政府治理模式也面临着结构性调整。政府治理模式开始从“全能型”政府向“有限”政府、“服务型”政府转变，政府作用的范围逐步收缩。在此背景下，包括行业协会在内的社会组织作为政府职能转换和公共服务的替代性提供者，其作用和地位日益突出，并逐渐受到政府部门的广泛重视。因此，构建合作竞争关系对解决我国非营利组织与政府关系问题是具有重要作用的，首先，合作竞争关系可以使二者积极发挥自身的合理、合法的优势。其次，合作竞争关系将有助于提高非营利组织与政府双方的效率。再次，合作竞争关系将有助于推动我国公民社会的发展。最后，合作竞争关系将有助于促进政府与行业协会之间良性互动合作关系，对推动公共管理社会化进程、促进公民社会发展、建设服务型政府具有十分重要的意义。

参考文献：

[1]Gidron，Benjamin，Kramer，Ralph，Salamon，L.M.Government and The ThirdSector[M].San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1992.

[2]Salamon，L.M.Partners in Public Service ：Government-Nonprofit Relationsin the Modern Welfare State [M].Baltimore ：The Johns Hopkins University Press，1995.

[3]Gidron B， Kramer R.M.，Salamon.L.M. Government and the third sector in comparative perspective：allies or adversar-ies [A].In Gidron B， Kramer R， Salamon L M（eds）， Government and the third sector：emerging relationships in wel-fare states[C].San Francisco：Jossey-Bass，1992：1-14.

[4]何增科.公民社会与第三部门[M].北京：社会科学文献出版社，2000：265-267.

[5]Salamon，Lester Helmut. Defining the nonprofit setor：a cross-nationalanisis[M].Manchester university Press.1997.

责任编辑、校对：秦学诗