念好“涉外社会管理”这本经

陈啸

城市的国际化进程是一个不可逆的过程，在深化改革开放的今天，上海敞开大门欢迎越来越多的境外人士来沪工作生活，也逐渐习惯越来越多的外国人成为我们的邻居和朋友。同样，我们也必须认识到“洋居民”的增多正考验着政府应对环境变化和加强社会管理的能力。面对越来越国际化的城市环境，健全涉外社会管理工作机制成为建设社会主义现代化国际大都市的一门必修课。

为了顺应城市对外开放的趋势，为地方人大的外事相关工作服务国家外交战略和本市社会经济发展提供组织机构保障，市人大外事委员会于2011年1月设立。委员会成立后，积极关注上海社会主义现代化国际大都市建设和本市涉外社会管理方面的问题，并有针对性地开展了一系列监督调研。

“年轻”委员会积极履职

作为一个年轻的委员会，市人大外事委员会积极履行在涉外社会管理领域的立法和监督职能。调研过程中，委员会走访了境外人员居住较多的社区、街道，走访了市级层面的相关管理部门，听取了各方面的意见和建议。

市区各相关部门对于此次监督调研高度重视，参与热情高涨。来自公安、外办以及基层社区的市人大代表全程参与调研活动；市民政局在调研前仔细梳理了与民政相关的涉外管理工作，在调研后又召开会议认真研究在调研中发现的管理空白；闵行区虹桥镇认为市人大外事委的调研切中要害，积极要求参加调研小组以借鉴经验，指导镇里的涉外社会管理工作；浦东新区人大深刻认识到新区涉外社会管理工作的重要性，借机构调整之际参照市人大外事委的机构设置，将新区人大常委会外事工作委员会挂牌，并随即着手开展区内的涉外管理调研。

“洋居民”给传统社会管理模式带来挑战

随着改革开放的深入，上海的城市国际化程度不断提高。据统计，在沪长期居留的外国人数量逐年增长，截至2011年底已达16.4万余人，较五年前增长37.1%，同比增加1.2%，其中在沪就业的有80434人，同比增加9.9%。目前，本市共有84个外国人聚居区以及34个外国人聚集地。2010年上海世博会召开时，临时来沪外国人达到创纪录的553万余人次，2011年为519万余人次，略有减少。此外，截至2011年底，本市共有外国领馆69家、领馆分支机构40家、总领事官邸66家、国际学校20所，共注册登记外商投资法人企业41761户，合伙企业27户，中外合作非法人企业7户，外国（地区）企业常驻代表机构11412户，外国（地区）企业在沪从事生产经营活动266户。

境外人员、境外机构的增多给原先处于稳定状态的社会结构带来了新的活力，国外的思潮和观念无可避免地在这座城市里与本土文化碰撞、交融，这个过程既给我们带来了经济发展、理念更新、国际化程度提高等优势，也带来许多新情况、新问题，甚至是不稳定因素，使得我们的传统社会管理模式受到挑战。比如，现行的《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》规定境外人员在城镇居民家中居留居住的，必须在24小时内由留宿人或者本人持住宿人的护照、证件和留宿人的户口簿到当地公安机关申报。但眼下，境外人员租住房屋后不及时办理住宿登记的情况较多，居委会工作人员上门的工作方式又不为境外人员所接受，即便公安部门已将境外人员纳入了实有人口管理的范围，但管理效果并不尽如人意。仅2011年公安部门就查处了违反登记住宿规定的案件2500余起，非法居留3940起。

此外，2011年本市共发生涉外案事件1.1万余起，总量处于较高水平。从案件类型来看，外国人犯罪以盗窃、妨害国边境管理、故意伤害、走私毒品案件居多；外国人违法活动以非法居留、违反临时住宿登记案件居多；外国人侵害以盗窃、诈骗案件居多，强奸等恶性案件也有发生。同时，2011年共发生各类涉外不安定事件76起。

涉外社会管理法制机制亟需健全

人大在调研中发现，本市的涉外社会管理工作在法制、机制、体制、队伍等方面与建设国际化大都市的目标还存在较大差距。

随着涉外矛盾、纠纷的增多，包括执法部门在内的当事各方都认为，涉外社会管理法律法规的相对滞后和不健全，是涉外社会管理领域出现诸多问题的原因之一。现行与涉外社会管理相关的法律法规大多出台于上世纪八、九十年代，如外国人在华就业管理仍依据1996年原劳动部、公安部等部门联合发布的《外国人在中国就业管理规定》，这些法律法规局限于当时在华外国人管理的形势和特点，已不能适应形势发展需要。

涉外管理工作的综合协调机制尚未建立健全。尽管市区两级层面“境外人员管理工作领导小组”已基本建立，但其统筹协调作用尚未得到有效发挥，尤其是区县层面对街道、镇以及社区的涉外管理工作的指导以及各成员单位之间的沟通交流、政策衔接、信息共享、协作配合等方面均需要进一步加强。

涉外社会管理工作管理力度不够。具体体现在境外人员居留居住登记管理制度执行不到位，涉外房屋租赁缺乏有效的管理措施，对境外人员过于集中居住小区的管理问题未引起重视，涉外宗教管理矛盾比较突出等。值得一提的是，本市存在一些100%为外国人居住的小区，有的不愿接受社区和居委会管理，个别甚至拒绝居委会工作人员进入小区，这是“洋居民”带来的社会管理新问题，值得深入研究。除此之外，外籍华人双重国籍、“菲佣”、外国留学生非法打工等现象存在较多，表明管理工作还存在漏洞。

基层涉外社会管理基础相对薄弱，管理队伍的素质与管理要求有不相适应之处。就公安系统而言，由于编制受限，涉外管理警力人员不足，派出所的涉外民警大多数为兼职，难以将大量精力投入到社区的境外人员管理中。大部分涉外社区运用综合协管员队伍协助开展涉外社会管理工作，但综合协管员的招募来源多为4050人群，与社区的“洋居民”在语言沟通上有一定的困难。

人大在调研后认为，健全的涉外社会管理法律法规体系更有利于涉外矛盾和问题的处理，以法律法规来约束规范各类行为的管理模式也更容易为在沪的境外人群所接受。因此，涉外社会管理领域的法制建设显得尤为重要。

好在新的《中华人民共和国出入境管理法》已由全国人大常委会于今年6月30日通过并颁布，并将于2013年7月1日起正式实施。该法的颁布实施意味着国家已经对相关领域的管理工作引起了充分重视，法律中的条款填补了不少管理空白，给相关部门执法提供了依据，也给市人大外事委依照上位法制定地方实施办法提供了空间。