书面意见办理进入制度完善新通道

张明君

提出书面意见，是代表依法履职的重要形式之一。如何通过立法规范代表书面意见办理工作，保障代表依法行使职权？7月27日，市十三届人大常委会第三十五次会议审议通过了修订后的《上海市人民代表大会关于代表书面意见的规定》，并于9月1日起施行。

背景：立足实际的一次制度完善

1988年4月20日，上海市第九届人民代表大会第一次会议通过施行了《上海市人民代表大会关于代表书面意见的规定》。《规定》对于保障代表依法行使提出书面意见的权利，规范代表书面意见的办理工作起到了重要作用。近年来，随着人大代表工作的发展，代表对书面意见办理工作有了新的期待和新的要求，有关代表工作的法律法规对做好代表书面意见办理工作也作出了一些新的规定。如2010年10月28日十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》，对代表在大会期间和闭会期间提出书面意见的要求，有关机关、组织研究办理代表书面意见的规定时限及要求，报告代表书面意见的办理情况等作出了新规定。2011年9月22日市十三届人大常委会第二十九次会议表决通过了新修订的《上海市实施〈代表法〉办法》，根据《代表法》也对代表书面意见办理工作作出了一些新的规定。本市还根据相关法律规定以及2005年中央9号文件精神要求，在代表书面意见办理工作方面进行了积极的探索，并在2005年10月17日市十二届人大常委会第五十四次主任会议通过的《上海市人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》中对代表书面意见工作进行了细化规定。

思路：与上位法一致 与同位法衔接

1988年人民代表大会通过的《规定》，因施行时间较早，其中关于代表书面意见的提出方式、办理程序、办理时限、督促办理等规定与修改后的《代表法》、《代表法》实施办法以及目前本市的办理工作实际已不相一致。为了与上位法保持一致、与同位法做好衔接和协调，更好地规范代表书面意见办理工作，保障代表依法行使职权，市人大常委会今年及时启动了《规定》的修订工作。

《上海市制定地方性法规条例》规定，常务委员会可以对市人民代表大会制定的地方性法规进行部分补充和修改，但是不得同该法规的基本原则相抵触。本次常委会对《规定》的修订主要遵循了四条基本思路：一是以宪法和相关法律为依据，不与之相抵触；二是与《代表法》实施办法等现行地方性法规做好衔接，保持协调；三是从本市代表书面意见办理工作实际出发，增强可操作性；四是根据修订工作的特点，保持《规定》的基本结构大体不变。同时，对一些具体问题和程序，不宜在法规中作详细规定的，根据《规定》修订的情况，在修改常委会主任会议2005年通过的《上海市人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》时予以补充和完善，充分发挥规范性文件的可操作性。

亮点：为代表依法履职保驾护航

代表向市人大及其常委会提出对本市各方面工作的书面意见，是法律赋予的权利，是代表依法履职的重要形式。为此，《规定》第二条明确：“代表依法享有向市人民代表大会及其常务委员会提出对本市各方面工作的书面意见的权利。本市各机关、组织应当尊重代表的权利，重视代表提出的书面意见，根据宪法、法律、法规和有关规定，认真研究办理。”

为了进一步提高代表书面意见提出质量，规范书面意见内容和提出途径，为代表提出书面意见提供好服务和保障，《规定》第四条对代表提出书面意见前的准备工作提出了要求，规定代表提出的书面意见应当一事一议，注重反映实际情况和问题，有具体意见和建议。同时规定，市和区县人大常委会的办事机构和工作机构应当为代表提交书面意见提供服务保障。

近年来，在代表书面意见办理工作中，有部分书面意见所提内容或者承办单位作出的办理答复涉及国家秘密，对代表和承办单位提出相关的保密要求是十分必要的。因此，《规定》第六条规定：“代表提出的书面意见及其办理情况涉及国家秘密的，有关机关、组织和代表应当依法做好保密工作。”

在代表书面意见办理工作中，有些代表因为需要对书面意见所提内容作出补充或者调整，或者因情况有所变化，要求撤回所提的书面意见。为此，《规定》在修订时增加了代表书面意见可以撤回的情形，并规定代表在市人代会期间要求撤回所提书面意见的，可以向大会秘书处书面提出；代表在闭会期间要求撤回所提书面意见的，可以向市人大常委会的代表工作机构书面提出。

提升代表书面意见办理实效，促进解决落实代表书面意见提出的问题，要求各承办单位切实重视代表书面意见，扎实认真地开展办理工作。结合近年来的工作实践和经验，《规定》第八条明确了办理要求：“有关机关、组织应当建立健全书面意见办理工作制度，实行分级负责制。对涉及面广、处理难度大的书面意见，应当由承办单位主要负责人负责办理。在研究办理书面意见的过程中，有关机关、组织应当与代表加强联系沟通，通过走访、座谈、电话、电子邮件等方式，充分听取代表的意见和建议。”《规定》第十条第三款明确：“有关机关、组织将办理结果答复代表后，应当对代表书面意见进行跟踪办理，落实办理结果。答复承诺代表在相应期限内解决的，应当在解决问题后告知代表；因客观情况发生变化而未能落实答复意见的，应当及时向代表书面报告有关情况，同时抄报市人民代表大会常务委员会的代表工作机构和有关归口负责机关。”

代表对所提书面意见办理情况和办理落实情况进行视察，是代表了解书面意见办理情况的有效途径。同时，有关机关、组织在代表视察时认真接待代表，如实介绍情况，也是代表履职的有效保证。《规定》第十一条第二款规定：“经市人民代表大会常务委员会联系安排，代表可以对书面意见的办理情况和办理结果的落实情况进行视察。有关机关、组织应当认真接待代表，如实介绍情况，听取代表意见。”

结合近年来常委会加强对书面意见办理工作进行监督以及“常委会两次审议”等机制的创新实践，《规定》完善了代表书面意见办理情况的报告主体、时间等。此外，代表书面意见办理情况的报告向社会公开，是督促书面意见承办单位认真办理代表书面意见的有效途径，也是人大工作公开性和透明度的重要表现。《规定》明确规定，代表书面意见办理情况的报告应当以市人大常委会公报等形式向社会公开，就是对人大自身工作提出了要求。

原《规定》规定“对代表提出的书面意见，不属于本市国家机关职权范围的，作来信处理。”实践中，对于不属于本市有关机关、组织职权范围的书面意见主要有三种处理方式：作为代表来信处理、转由全国人大代表按照相关规定向全国人大及其常委会提出、请代表进行修改完善后重新提出等。鉴于不作为书面意见处理的具体情况比较复杂，原《规定》简单地表述为“作来信处理”不够全面。为此，《规定》将其修改为：“代表提出的书面意见，不属于本市有关机关、组织职权范围的，不作为书面意见处理，并及时告知代表”，并建议具体处理方式由人事代表工委在修改2005年主任会议通过的《上海市人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》时一并予以细化。

此外，修订后的《规定》还根据代表法的规定，并结合本市工作实际，细化了书面意见受理主体和交办对象，调整了书面意见的办理期限，完善了书面意见办理情况督促检查的方式等。