上海立法促垃圾源头减量

程环

城市经济的快速发展、城市化进程的不断加快以及人口规模的持续增长，不断放大着上海生活垃圾管理的难题与矛盾。目前上海生活垃圾日产生量近2万吨，而日处理能力仅约1万吨，垃圾处理能力远低于产生量，可以说垃圾管理问题已成为城市发展绕不开的难题。

2011年下半年，上海市人大常委会对本市垃圾分类和减量化工作开展了专项监督。针对目前居民生活垃圾构成中商品包装物比重过大，尤其是过度包装、包装物回收利用度不高的情况，许多委员建议，应当通过立法对商品包装予以规范，对“过度包装”予以限制，从源头上减少生活垃圾的产生。在市十三届人大五次会议上，顾肖荣等市人大代表也提出了制定《上海市限制商品过度包装条例》的议案。

2011年年底，市人大常委会启动了限制商品过度包装的立法调研，成立了立法调研领导小组，并由市人大城建环保委、财经委、法工委和市政府相关部门组成工作小组，拟从限制商品过度包装、规范商品包装入手，促进生活垃圾的源头减量。

立法面临三大难题

在前期立法调研中，工作小组曾面临三大难题：

首先是对立法必要性的认识存在分歧。部分同志认为公众对限制商品过度包装现象普遍表示认同，政府应当进行有效管理；另有部分同志认为，过度包装现象存在表明其有市场需求，政府不应干预。

其次是对地方立法能否从源头上控制过度包装商品的产生有疑虑。一方面，根据国家《标准化法》，地方立法仅可以针对没有国家标准和行业标准而又需要在地方内统一的工业产品的安全、卫生要求制定地方标准，而过度包装问题不在此限；另一方面，在本市流通的商品大部分产地不在上海，地方立法难以对行政区域外的生产企业进行源头管理，立法的作用有限。

第三是对如何惩处过度包装行为有困惑。虽然目前国家出台了《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等法律，但都没有对过度包装的行为规定罚则，而根据立法法，上位法如果对某一行为没有规定相应的法律责任，地方立法不能直接对该行为设定法律责任。据此，对于商品过度包装问题，上海地方立法不能直接设定罚则。尤其在目前国家商品包装强制性标准仅限于《限制商品过度包装要求——食品和化妆品》、《月饼》的情况下，本市率先立法难度很大。

立法思路浮出水面

对于这三大难题，工作小组积极寻找解题路径。对立法的必要性和可行性进行了充分论证，并邀请媒体同步跟踪报道。期间还在人大公众网和代表网上开展了问卷调查，10天内共吸引800多人参与，其中90%以上参与者认为上海对限制商品过度包装进行立法很有必要。通过深入调研和反复论证，大家认为，上海作为人口高度密集、土地资源稀缺的特大型城市，对限制商品过度包装进行立法具有现实意义和紧迫性。工作小组通过反复调研，听取公众意见，基本确立了三个环环相扣的立法目标：一是对商品过度包装进行约束和限制，促使国家的强制性规定得到有效落实；二是实现包装废弃物和生活垃圾的减量化，促进资源的综合利用，推动上海经济社会的转型发展；三是促进商品合理包装，引导健康、节约和环保的消费理念，倡导良好的社会风尚。

为此，立法工作组确立的基本思路为：一是从实际出发，不追求法规体例的完整性，采用若干规定的形式，抓住关键管用的制度，坚持有几条写几条。二是以国家限制商品过度包装标准为基准，将商品包装划分为两大类，对国家有强制标准的实行重点监管，以约束性规定为主，为政府部门实施有效管理提供法律支撑；对国家暂未制定标准的，以倡导性规定为主，激励和引导全社会开展包装物减量工作。三是针对上海的市场流通性特点，将监管的重点放在销售环节，通过强化流通环节的监管，加重销售者的责任实现向生产环节的传导，达到控制源头的作用。

按照上述立法思路，工作小组在广泛听取各方面意见和建议，学习借鉴国内外相关立法经验的基础上，努力统一各方面的思想认识，积极破解立法中的难点问题。围绕管理抓手、管理体制、法律责任等问题，逐个上门与市政府相关部门进行沟通，反复听取各类企业的意见，并邀请法律专家进行论证，在交流探讨中达成共识。草案征求意见稿形成后，又多次征求市政府相关部门、常委会组成人员的意见。期间，工作小组还两次赴京就立法中的有关问题向全国人大法律委、环资委、法工委，国家发改委、国家质检总局等作专题汇报，他们对上海率先立法，探索限制商品过度包装的做法表示肯定和支持。

需要说明的是，法规曾定名为《上海市限制商品过度包装若干规定》，但考虑到如果仅围绕限制商品过度包装开展立法，法规的适用范围将非常有限，目前只能规范国家已有强制标准的食品和化妆品。而以商品包装物减量作为立法的切入点，可以覆盖所有商品，既可以对食品和化妆品领域的商品过度包装问题采取约束性措施，又可以对其他商品采取一些激励引导措施，引导企业开展包装减量和资源回收利用，不仅可以拓展立法空间，更能起到积极的导向作用。这也是不少发达国家的普遍做法。基于上述考虑，将法规名称定为《上海市商品包装物减量若干规定》。