社会公平 现代公共行政的价值取向

高亚丽

(广东商学院华商学院行政管理系,广东广州 511300)

社会公平 现代公共行政的价值取向

高亚丽

(广东商学院华商学院行政管理系,广东广州 511300)

从20世纪80年代开始,传统公共行政理论受到了严重批判,现代公共行政理论体系的新公共管理运动随之兴起。本文在比较传统公共行政和现代公共行政相关理论的基础上,提出了现代公共行政的价值取向是社会公平,并进一步对公平行政的路径做出分析。

传统公共行政;现代公共行政;公平行政

一、传统公共行政、现代公共行政理论之比较

20世纪70年代后由石油危机引发的世界性经济危机,使西方各国社会面临重重困难,最终导致人民对政府产生信任危机,传统的公共行政受到了彻底的批判,从而引发了20世纪80年代的新公共管理运动。之后,登哈特等人提出了新公共管理的替代理论——新公共服务理论。鉴于此,对传统公共行政和现代公共行政进行比较:

1、两者的理论基础不同

第一,马克斯·韦伯的科层制理论是西方传统公共行政的理论基础之一。科层制满足了社会工业化大生产和日益复杂化的政治生活的要求,以理性契约精神替代了家长制下的“人治”传统,是理性和效率的象征。威尔逊的政治与行政两分法是其理论基础之二。威尔逊在《行政之研究》中指出行政问题本身不是政治问题,行政应该在政治自身的适当范围之外,政治不可操纵行政。

第二,新公共管理以经济学中的公共选择理论、委托——代理理论和新制度经济学中的交易费用理论以及私营部门中的绩效管理、战略管理、目标管理、学习型组织模式、顾客至上等为理论基础。从而要求政府要以顾客为导向,建设服务性和效率性政府等。经济学理论和私营部门的相关理论的共同特点是强调市场机制的优越性,倡导政府减少对市场的干预。

第三,新公共服务理论以民主公民权理论、社区与公民社会理论和组织人本主义为理论基础。2001年的“9·11”事件使美国人重新认识到政府的重要性,并开始重新重视被“抛弃”的公益献身精神和相应的道德精神;重新注重诚信和公共服务,认为应从国家治理的角度出发而不能简单地用私营部门的经营理念去改革政府和社会。在传统的科层制体系下,人类活动的视野很窄,人的积极作用也被抹杀,因此,组织人本主义的出现能有效地促进个人积极性、主动性、创造性的发挥,并提倡以人道方式对待组织成员,以人道方式善待员工。

2、两者的价值取向不同

第一,在“科层制”和“政治与行政两分”的基础之上建立的传统公共行政是关注效率而忽视公平的。在传统的公共行政中,组织的效率是整个管理工作的核心,而在韦伯模式中,科层制本身就是“效率、理性、秩序和专业化”的化身。

第二,把市场竞争机制引入公共部门是新公共管理的一个重要的特征,并主张借用市场的力量改造政府,从而实现政府规模的缩小,公共物品和服务供给效率的提高。顾客导向是新公共管理理论的另一个价值取向。新公共管理理论认为,政府应该将公民视为其顾客或消费者,政府不再是高高在上的官僚机构,而是负责任的企业家。

第三,关注公共利益和为公民服务是新公共服务理论的基本价值取向。新公共服务理论认为公民的参与是公民权利得以实现的重要手段,所以公共组织要是能在尊重公民的基础上通过合作和参与来运行,就一定能获得成功。

3、两者的共同之处

传统公共行政和现代公共行政都是在特定的社会历史背景下形成和发展起来的。换句话说,它们是社会发展的阶段性产物,也是理论创新的结果。行政制度在不同时期有不同的价值观,每个时期都有一种占主流和统治地位的思想理论,但其他的思想也不能被完全忽视。所以新公共服务理论并不是对新公共管理理论的完全否定,而是随着社会发展的一种理论创新。现代公共行政学经历了新公共管理和新公共服务两种范式的转换。新公共管理理论是基于公共选择理论的“理性经济人”假设、交易费用理论,以传统的管理主义和新泰罗主义为起点发展起来的,它强调市场经济价值,强调大规模地使用私营部门的管理方法,强调政府要以顾客为导向、关注结果。而新公共服务理论的出现解决了新公共管理范式中难以解决的公共利益、以人为本、社会公平、民主行政等问题。

两种范式的关系是传承与超越,而非替代。新公共管理和新公共服务都重视理性,反对传统公共行政的“非理性”;都重视公民参与,认为公民参与公共物品的提供过程或者公共危机管理的过程,能使政府更好地了解社会公众的需求,更好地扮演公共服务的供给者的角色;都重视放松管制,认为应该重视人的需求,发挥人的积极性和主动性,同时对政府也应该“松绑”,使政府向社会和市场放权,让政府借助社会的力量更好地履行自身的职能。

二、现代公共行政的价值取向——社会公平

现代公共行政的发展,首先是观念的转变,从原来的管制行政转变为服务行政,倡导以人为本。其次是治理模式的转变,由政府单一主体转变为政府和社会共同治理。第三是权力运行机制的转变,实施放松管制,要求政府逐渐向社会和市场放权。最后,现代公共行政以民主行政,取代了传统的效率行政的取向,努力地提升自身为社会公众服务的能力,更好地满足社会公众的多元化需求。

公共行政学自19世纪末诞生之日起,至今一百多年的发展过程中,在社会政治经济发生了重大变化的背景下,其价值诉求也发生了阶段性变化。一般可以简单分为:效率价值观、公平价值观、效益价值观。

对公平与效率的追求是人类社会活动的两个基本出发点。自19世纪末期政治与行政二分提出之后,效率就被提上了日程。然而,社会发展的实践证明,公共行政的终极目标应该是实现社会公平,尤其是随着社会公众自身素质的普遍提高,参与意识的增强,他们对公平的诉求更多,这就要求政府在公共行政的过程中要时刻关注公平,要将公平的理念灌输到每个行政人员的内心,也只有这样,才能保证行政运行过程的公正和结果的公平。

现代公共行政因其“公共性”使然而以社会公平为基本的价值诉求。公共性是现代社会的本质属性,它意味着共有性、共享性和共同性而非私有性、排他性和差异性。社会公平的实现有利于我国经济建设的健康发展、社会的稳定,而且有利于社会的全面进步和人类的全面发展。

在现实社会中,除了要求各种社会制度和规则要体现公正、平等外,还要求关注人与人、人与社会之间的“公平”的利益关系。公共行政是一种合理调整社会目标和权威性地分配社会利益的组织体系,是社会公共利益的维护者,所以,必须把维护正义、实现社会公平作为其基本的价值取向。另外,公共行政所要实现的社会公平是全社会的公平,而不是某一领域、某一时期的公平。公共行政如果不以社会公平为其基本的价值诉求,只关注管理主义的理念,就会失去其存在的合法性依据。

三、公平行政的路径分析

社会公平是现代公共行政的基本价值诉求。实施公平行政,是建立公正、公平的社会制度和体制的过程,也是培育、塑造和提升公民“公共性”精神的过程。

1、完善制度建设

制度建设包括两方面内容:一是纯粹制度的构建和相互补充,比如说社会中的政治制度、经济制度、文化制度等的构建及相互补充;二是社会制度本身应满足公众对公平、公正的要求,以及对社会制度运行过程的道德合理性的追问,比如当前社会公众对收入分配公平合理、机会平等的诉求。这些方面都应该引起现代公共行政的关注,而且应该成为现代公共行政合理运行的核心。

2、加强道德建设

现代社会必须把社会公平机制建立在普遍的道德基础之上。要构建一个公平社会,基本公平合理的制度是不可缺少的。然而制度本身又不是万能的:一方面制度的公平、公正只能是基本公正,而且制度本身是个开放性系统,其完善有赖于人们在社会实践过程中的批判性反思;另一方面,制度所能做到的只是提供了一个相对公平、公正的社会交往秩序,使人们在开放的生活中有所凭借和依靠,从而能够积极而理性地面对生活中出现的各种问题并加以解决。所以,制度的有效性不仅在于制度本身的相对公平、公正,更在于它直接依赖于全体社会成员对其尊重与服从、以及社会成员从事社会活动时的内在精神状况,更重要的是现代性社会制度必须依靠具有现代性精神气质的人来构建。而要想使社会中的人具有社会制度建设所需的精神气质,并不是一件很容易的事情,需要从每个个人出发,加强道德建设,实现社会公平观念的内化。

制度建设和道德建设是建构社会公平状态的两个基本方面,保障人类社会的公平合理,这两方面缺一不可。但是比较之后发现,它们对现代性的社会公平的形成产生的作用是不等价的。如果没有基本的制度设计来维护社会公平的伦理基础,那道德自律在多元的利益冲突面前是无能为力的。因此,对道德建设而言,制度建设是基础和前提,具有优先性。只有将制度建设和道德建设相结合,才能保证现代公共行政的基本价值取向——社会公平的实现。

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C93-053

A

1008-7508(2012)05-00132-02

2012-03-15

高亚丽 (1984～),女,河南陕县人,广东商学院华商学院教师,硕士研究生,研究方向:人力资源与组织设计。