试论我国司法救助制度的构建

■刘烁玲

试论我国司法救助制度的构建

■刘烁玲

司法救助;社会救助;和谐法治

现代诉讼虽然在程序的设计上最大限度地体现了当事人平等权在诉讼中的行使，但平等保护并不完全排除基于合理立法目的和现代司法价值取向的差别对待。在我国的司法体制中，利益衡量、实质平等、弱者保护等现代司法理念并未完全建立，其最集中的体现之一便是司法救助制度的滞后。因此，完善我国的司法救助制度，就成为贯彻平等原则，保障公民享受公正的法律保护，完善社会保障制度，健全人权保障机制的一项重要内容。

一、我国设立司法救助制度的必要性

在我国，弱势群体将在一定范围内长期存在，建立司法救助制度，对如何切实有效地保障弱势群体的合法权益，具有重要意义。

(一)设立司法救助制度是和谐社会的要求

党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出了在全面建设小康社会进程中构建社会主义和谐社会的行动纲领。和谐社会的实质，在于强调不同阶层利益、权利、地位的平衡。和谐社会包括人与人之间的和谐、人与社会之间的和谐、人与环境之间的和谐。在和谐的关系中，最重要的是人与人之间的和谐，人与人之间的和谐也就是权利的和谐。如何保障公民的合法权益，是我国建设和谐社会的重要内容。在这项工程中，如何保障弱势群体的合法权益，显得尤为重要。但是随着我国社会的不断发展，法律体系日趋复杂，法律事务的分工也日益专业化，公民进行诉讼的各项花费将会随之增加，这加剧了经济困难者接近司法并获得司法保护的难度，从而导致这部分人有可能借助法律之外的非法手段维护其合法权益，给社会带来不安定因素，影响社会的和谐稳定。因此，通过对这些经济困难者予以法律援助，使他们不因经济原因而被排除于司法保护之外，是建设和谐社会的题中应有之义。[1]

(二)设立司法救助制度是法治社会的要求

依法治国已经成为我们党领导人民治理国家、管理社会、维护社会公共秩序的治国方略，宪法和法律也成为全社会必须共同遵守的社会行为准则。而在我国建设社会主义法治国家的进程中，政治、经济、文化和社会生活的方方面面与法律的联系更加紧密，如何使全体公民平等地享有法律保障的权利，实现普遍的正义，成为改革开放不断深化条件下，公民平等地从事各项事业与活动，实现相关法律关系的必然要求。但在司法实践中，由于各种原因，一些弱势群体可能存在难以通过正当法律程序解决其正当诉求的问题，从而使案件当事人的合法权益得不到有效保护，这有悖于法律的公平原则。因此，建立有效的司法救助制度，确保当事人的合法权益受到损害后能及时得到有效救助，必然会对维护宪法和法律的权威性和严肃性，维护司法的公平正义，维护社会主义法制的统一和尊严，推进依法治国方略具有积极的促进作用。

(三)设立司法救助制度是福利社会的要求

“福利社会”指的是一个以关注民生为导向，追求广大群众社会福祉的社会。建设福利社会是社会发展的必然，也是社会现代化的主要标志。经过改革开放30多年的快速发展，不断增强的经济实力为我国建设福利社会奠定了坚实的经济基础，特别是自党的十七大提出“加快推进以改进民生为重点的社会建设”以来，从中央到地方明显加快了覆盖城乡和全民共享的社会福利体系建设步伐。但与此同时，市场经济的发展也扩大了社会收入的不平等程度，形成了一些新的社会弱势群体。而“法律的最终目的是社会福利”[2](P39)，这就要求我们采取更为有效的社会政策，调节社会分配状况，减少各阶层的利益矛盾，增进社会公正。司法救助制度正是通过加强司法指导、实施诉讼费用的减免、增加司法过程中的经济援助等来调整社会关系和促进利益的衡平与保障，是与国家关注民生的精神相一致的，同时它也是增进全面福祉，创造福利社会的必要途径。

(四)设立司法救助制度是人权社会的要求

自二战以来，国际人权公约开始着眼于保障公民在寻求法律救济过程中的平等权。1966年《公民的政治权利国际盟约》第26条除了重申“人人在法律上一律平等”外，还特别强调公民“应受法律平等保护，无所歧视。法律应保证人人享受平等有效之保护，以防因种族、肤色、性别、语言、宗教、政见或其他主张、民族本源或社会阶级、财产、出生或者其他身份而生之歧视”。同时，许多国家也把司法救助作为立法项目加以规范。在我国，党的十七大报告明确提出了“以人为本”的治国方略，而“以人为本”正是“国家尊重和保障人权”这一宪法原则坚实的理论基础和根本的指导原则。从某种意义上讲，司法救助制度是保障基本人权的必要方式和手段。因为“司法救助是一种起码的和最低的社会保障，它所要维护的是弱势公民的合法权利，而维护自身的合法权利又是作为一个公民最基本的标志和条件”[3]。国家通过立法形式建立司法救助制度是国际社会衡量一国人权保护状况的重要标准，而人权的保护程度又是衡量一个国家法治程度的标准。建立司法救助制度有助于提升民众和国际社会对我国政府人权保护行为的认知，有助于提升我国的国际威望。

二、我国现有司法救助制度存在的缺陷

司法救助制度自从在我国建立以来，确实在保障公民的基本人权、维护社会正义、构建和谐社会等方面发挥了重要作用，显示了社会主义司法制度的优越性。但是司法救助制度在我国毕竟还处于发展阶段，无论是在理论上还是在司法实践中，仍存在一定的不足和缺陷。

(一)司法救助观念滞后

从现阶段来看，社会各界对开展司法救助的重要意义都还没有足够的认识。任何制度的实施与落实，关键在于人的意识和理念，司法救助制度也概莫能外。“司法救助制度是对平等保护原则的制度化的阐释。要落实平等保护，需要人们建立起对平等的信仰。司法救助制度不仅是对平等的法律信仰的推崇，更是这种法律信仰的体现”[4]。我国历来就有扶危济困的观念，但扶危济困是建立在施恩论的思想基础上的，即救助是对弱势群体的一种施舍和恩赐，并不包含平等的理念。正是由于这种传统扶危济困观念的作祟，使我国的司法救助制度难以走出定位上的怪圈。不少法官由于对法院的责任本位和公民的权利本位认识不到位，过多强调法院的权力本位和公民的义务本位，未能充分认识到对社会上的弱势群体进行司法救助是对公平、正义等理念的信仰与弘扬，是作为一个司法工作者对社会应尽的义务。

(二)司法救助法律法规不完善

民主法制化进程的发展程度，是衡量一国现代政治和法治文明程度高低的主要标准之一。然而，司法救助却没有在我国的立法上得到充分的重视。首先，我国宪法尚未明文规定司法救助，而在西方国家，特别是在成文法国家，公民所应享有的司法救助权利，都直接或间接地规定在宪法原则之中。其次，我国没有一部专门的司法救助法。涉及司法救助的规范散见于《刑事诉讼法》、《律师法》、《未成年人保护法》、最高人民法院制定的《司法救助规定》、国务院制定的《法律援助条例》等法律文件中以及某些经济发达地区的地方性法规中。然而这些法律法规、规范性文件、部门规章和司法解释等之间往往存在着这样或那样的重复甚至矛盾之处。而且即使在现有的法律规范中，“关于救助条件、救助主体、救助范围、救助标准、救助程序等都没有统一、明确、完整的规定，缺乏可操作性”[5]，弱化了司法救助应有作用的发挥，导致了我国司法救助工作的随意性。

(三)司法救助机制覆盖面狭窄

首先，我国司法救助内涵过于狭窄。实行司法救助，不仅仅是要帮助弱势群体打得起官司，而且要保证有理有据的弱势群体打得赢官司，更重要的是要保障他们的合法权益。而我国现有的《法律援助条例》和《司法救助规定》所确定的司法救助方式就是指派律师代理进行诉讼和诉讼费的缓、减、免，这无疑是不全面的，不仅同被救助者的需求之间有一定差距，而且与公平理念也是有一定距离的。其次，我国司法救助涉及案件范围过于狭窄，基本上限于民事和行政案件，还存在两个被长期忽略的“盲区”:一是在刑事审判中，忽略了对被害人及其家属的司法救助;二是在法院执行工作中，忽略了对经济特困的申请执行人的司法救助。最后，司法救助对象单一。根据法律规定，只有符合法定条件和范围的公民个人或福利企业才能申请司法救助，而大量亟待司法救助的法人和非法人组织却被排除在外，这是不合理的，也是违背和谐、公平之理念的。法律应当保障不同主体在相同条件下享有司法资源权利的平等，只要符合条件，法人或其他组织与自然人获取司法救助的机会应该平等。

(四)司法救助经费来源欠缺保障

经费保障是正常开展司法救助工作的最根本条件，没有可靠的经费保障，司法救助工作无从谈起，也缺乏持久性。目前，我国公共财政对司法救助的资金保障机制尚未建立，未将司法救助经费纳入国家财政预算，没有设立专项的司法救助基金。在国家不再对司法给予财政补贴后，财政拨给法院的公有经费仍需诉讼费来弥补。对某些法院来讲，要维持自己系统的运转，要付给工作人员奖金、福利等费用，就需要从案件受理费中支取。而在诉讼案件的收费标准降低且又没有其他合理收入来源的情况下，司法救助与法院“自身的利益”之间常常存在直接冲突，因法院自身的利益使司法救助被怠于实施的情况，在一些经济欠发达地区法院经常发生。一些基层法院在无法通过其他途径解决办案经费的情况下，为了保证法院工作的正常运转，人为地提高救助门槛，使许多应得到救助的当事人失去被救助的机会。

(五)司法救助监督机制缺失

我国司法救助监督机制、评估机制尚未健全，救助的实施者与监督者关系不清、职责不明，影响了司法救助的公正性。如最高人民法院推出了关于法院实施司法救助的具体规定。但法院既是规定制定者，又是规定实施者，这种立法、司法两位一体的做法，使得人民法院的司法救助工作具有极大的随意性，加之司法救助程序的不规范，难免导致审判实践中出现一些“人情救助”，使不该救助的人得到救助，该救助的人却得不到救助。

三、完善我国司法救助制度的措施

针对我国现行司法救助制度存在的缺陷，我们有必要从以下几个方面加以完善:

(一)转变司法救助理念，树立司法为民思想

我们要从观念上调整对司法救助制度的认识，转变司法救助理念，为司法救助制度的完善打牢思想基础;应充分认识到司法救助并非国家的恩赐，而是基于依法治国思想的社会任务和国家义务。首先审判人员要增强法律意识，提升法律素养，在审判工作中树立司法为民思想，而这也是重视人、尊重人、关心人和维护公民合法权益在司法工作中的具体体现;其次，要加强责任感、同情心，树立保护弱者的理念，在法律允许的范围内尽最大可能保护弱者的利益，让经济困难者平等地进入诉讼程序，平等地行使诉权，通过诉讼来保障自己的合法权利不受侵害。

(二)加快司法救助立法，积极推进司法救助的法制化进程

积极推进司法救助的法制化进程，是逐步建立我国司法救助的法治框架，保障司法救助工作规范化运行的重要保证。针对我国现行司法救助制度的缺陷，我们必须做好以下工作:首先，应提高司法救助立法层次，将目前散见于各个法律、法规和最高人民法院相关规定中的内容集中起来，由立法机关制定出统一的符合现代司法理念的《司法救助法》，用法律规范、约束司法救助工作，使司法救助逐步走上法制化、科学化的发展轨道;其次，在内容上应对司法救助的指导思想、工作原则、救助对象、救助范围、救助标准、经费保障等重要问题加以明文规定;最后，应厘清司法救助的程序设计，明确规定司法救助审批、撤销、复议程序，并建立相关罚则，使司法救助程序化和常态化，给予当事人和利害关系人充分的程序保障。

(三)丰富司法救助内涵，建立普惠型司法救助体系

现有的司法救助仅仅限定为对弱势者给予司法负担的豁免，没有将为当事人提供诉讼上的便利、为困难者提供司法救济界定进来。为了维护司法公正，确保法律面前人人平等的法律原则得以真正实现，我们就有必要以法律化、制度化的形式，对诉前、诉中、诉后陷入困境，需要法律或经济帮助的当事人提供帮助。首先，我们应拓宽司法救助的渠道，建立多元的司法救助途径。司法救助的范围应包括诉前、诉中、诉后的各个阶段。在诉前，我们应当通过司法救助，切实解决当事人因经济困难打不起官司的问题;在诉中，司法机关有义务对处于弱势的当事人提供必要的诉讼指导和法律释明，指导他们充分行使诉讼权利，方便他们参与诉讼进程，提醒他们注意诉讼风险;在诉后，司法机关有义务对生活极度困难的申请执行人或刑事被害人进行经济救助。其次，我们应扩大救助对象的范围，将现行司法救助限定的自然人主体扩大到符合条件的企业事业单位当事人在内的所有的法律主体，建立普惠型司法救助体系。只有这样，才更有利于当事人诉讼权益的保障，有利于充分利用诉讼机制，妥善解决经营非常困难或濒临破产重组的企业所带来的社会矛盾。

(四)建立司法救助监督体制，确保司法救助目的的正当性

司法救助在实施中要严格程序，规范操作。首先，政府财政部门的财政预算通过后，应将司法救助专项基金打入同级法院专项账户，由法院统一管理、支付，政府财政部门负责监督，以确保“专款专用”。司法救助程序的启动应由受案法院采取自下而上的模式，严格审批程序，逐级审批把关，救助数额较大时还应由法院审判委员会集体讨论决定。其次，加强上级法院对下级法院司法救助工作的监督和指导，对当事人不服不予司法救助决定的，赋予其向上级法院申诉权。最后，各级法院要定期公布司法救助对象名单、住址和救助内容，主动接受社会各界和人民群众对其执行司法救助制度的监督，并积极发挥人民代表大会、政法委等现有的监督机制的职能。总之，通过建立从上至下、由内至外的统一的司法救助监督体制，来确保司法救助目的的正当性。

(五)建立科学合理的财政投入机制和诉讼费用保险制度，确保司法救助资源配置的有效性

稳定而充足的资金来源是使我国司法救助工作制度化、常态化的关键，我们必须多渠道、多层次地筹措司法救助经费，以促进司法救助工作的开展。首先，我国必须把司法救助经费纳入国家财政预算，以从根本上解决司法救助经费短缺的问题，建立司法救助资金的长效机制，同时，要求法院建立相应的财务管理制度，设计专门的司法救助经费使用制度。其次，为了减轻救助体系对国家财政造成的负担以及对法院成本的分担，我们可考虑建立诉讼费用保险制度，即投保人通过购买诉讼险，在其与他人发生诉讼纠纷时，由保险公司通过理赔的方式向投保人支付诉讼费用的保险制度[6](P47)。这种保险制度使保险公司成为诉讼费用的实际承担者，大大分化了诉讼风险，而这种分担也使得当事人接近正义的机会大大增加。最后，充分发挥民间力量的作用，多方面筹集资金，以弥补司法救助的资金缺口。特别是要建立针对刑事被害人的常态性的社会募捐活动，有效地解决救助资金不足的问题。总之，通过确立财政投入为主，其他多种渠道配合的司法救助资金筹集方式，将更好地保护弱势群体的合法权益，体现社会的公平与正义，同时也可维护基于利益平衡的司法和谐。

建构普惠型的司法救助体系，是当今社会转型期社会保障体系建设的重要内容，是解决民生问题的迫切需要，也是我国经济社会发展和社会文明程度的重要标志。在我国全面建设小康社会的新征程中，加快推进司法救助体系的完善，不仅是社会文明发展的召唤，也是构建和谐法治社会之使然。

[1]周成泓．建设和谐社会视野下的民事司法救助制度[J]．广西政法管理干部学院学报，2008，(3)．

[2](美)本杰明·卡多佐．司法过程的性质[M]．苏力，译．北京:商务印书馆，1998．

[3]王坚．论对我国弱势群体的司法救助[J]．科技信息(学术研究)，2008，(26)．

[4]张琴．论和谐社会下我国司法救助制度的完善[J]．新疆社科论坛，2008，(5)．

[5]刘森甲，田丹威．和谐社会背景下司法救助制度之完善[J]．法律适用，2008，(6)．

[6]廖永安．诉讼费用研究[M]．北京:中国政法大学出版社，2006．

司法救助制度是一种现代意义上的司法制度，最大限度地保障了司法过程中弱者一方的合法权益，体现了形式正义与实质正义的有机统一，体现了司法的和谐与人文关怀。司法救助制度虽然在我国已经有一定程度的发展，但仍存在着许多不足和缺陷，我们有必要对其加以完善，以使其对我国和谐法治社会的构建起到更大的作用。

D922．58

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1004－518X(2012)03－0142－04刘烁玲(1973—)，女，江西财经大学法学院讲师，主要研究方向为诉讼法与行政法。(江西南昌 330032)

【责任编辑:叶 萍】