农村公共物品供给模式及对策研究

■李 武 胡振鹏

农村公共物品供给模式及对策研究

■李 武 胡振鹏

农村公共物品;供给模式;对策;治理

农村公共物品能够改善农业生产条件、提高农民生活水平、促进农村经济社会发展。虽然中央在历年一号文件中都要重点强调农村公共物品的供给，但是，我国农村不同地区发展极其不平衡，即使在一个行政村这样的小范围，自然条件、经济社会状况等各方面差异都很大，政府难以因地制宜提供所有的农民急需的公共物品。如何破解这一困境?本文拟从公共物品理论和治理理论的视角进行探讨。

一、农村公共物品供给失衡现状及原因分析

(一)公共物品理论

萨缪尔森认为:“公共品是指这样一类商品，将该商品的效用扩展于他人的成本为零，无法排除他人参与共享。”[1]根据萨缪尔森的经典定义，可以区分公共物品的三个基本特征:效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。依据竞争性和排他性维度，可以将其分为四类，如表1所示。其中，我们将包括俱乐部物品和公共资源在内的，不能同时满足排他性和竞争性的物品统称为准公共物品。公共物品的特征决定公共物品的需求与价格无法通过市场准确反映，消费者偏好程度也各不相同。因此，公共物品供给不能由市场上的个人决策来全部完成，政府必须承担起公共物品供给的任务。

表1 公共物品分类

(二)农村公共物品供给失衡现状

农村公共物品是公共物品向农村领域的延伸，能够改善农业生产条件、提高农民生活水平、促进农村经济社会发展。改革开放之前，我国农村公共物品主要由政府供给。实行家庭联产承包责任制后，在单一的政府供给基础上，我国农村公共物品的供给逐渐呈现出多元化趋势。但是，由于新中国成立以来我国农村公共物品供给初始的路径选择，造成了一种既得利益格局，供给失衡的矛盾突出[2][3]，大部分农村公共物品供给依旧“锁定”在低效状态，主要表现在:

1．农村纯公共物品、准公共物品供给不足。具体表现在:包括农田水利建设在内的农业基础设施供给严重不足，农村科技、农业信息远不能满足农民的需要;农村饮水、农村公路、农村电网等关系到农民生活的公共物品供给不足;农村教育、农村医疗保健、农村法律政策服务等公共物品也是严重短缺。

2．某些涉及政治利益的农村公共物品供给过剩。具体表现为:政绩工程过多;政府职能部门机构重叠、财政供养人口过多;干预政策过多等。

3．供给的不平衡。主要表现为城乡之间的供给不公平和农村地区间的供给不公平。

(三)农村公共物品供给失衡的原因

农村公共物品供给失衡的原因有许多，主要集中体现在:

1．农村公共物品供给主体结构失衡。公共产品的非竞争性和非排他性特征，决定企业(个人)很难进行排他性收费，企业缺乏进入农村公共物品领域的激励，而农村非营利组织发展滞后，又无法满足农民的多样化需求。因此，公共产品主要由政府来负责供给，企业(个人)和农村非营利组织的作用远远没有得到充分发挥。

2．政府无法观察并满足农民多样化的对公共物品的需求。随着经济社会的发展，农民对公共产品的需求越来越多。我国农村发展极其不平衡，政府无法观察到所有农民日益增长的需求。同时，政府财力、物力有限，无法因地制宜合理供给多样化的农村公共物品。

3．公共选择理论认为，政治领域中的人也是“经济人”，以追求自身利益最大化为目标。因此，自上而下的官员任命体制、基层政府对政绩和利益的渴求，使政府工作人员围绕自身的利益供给公共产品，造成了供给不足和供给过剩并存的状况。

4．由于地理位置和资源廪赋的差异，经济发达的东部沿海地区，政府的财政收入充足，政府能够提供较多的公共产品，而财政收入不足的西部地区，农村公共物品供给就呈现短缺的状况。

二、农村公共物品供给模式分析

(一)治理理论

“治理”原意是控制、引导和操纵，与“统治”一词同义。20世纪90年代，西方学者赋予其新的含义。治理理论创始人罗西瑙将“治理”定义为一系列活动领域里的管理机制，与“统治”不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需靠政府的力量来实现。[4]全球治理委员会认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理有共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。治理理论认为，治理是一个持续互动的过程，治理过程的基础是协调，而不是控制，治理既涉及公共部门，也包括私人部门。[5]

因此，治理就是多元主体对公共事务或共同事务进行协同管理的体制、过程和效果。针对治理主体而言，治理是国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共的或私人的个人和机构的合作，是强制与自愿的合作。

(二)农村公共物品供给模式

根据治理理论，农村公共物品供给从政府供给的单一模式向多元化供给模式的演进过程中，不存在一种唯一的、最优的供给制度安排，各种制度安排都有其效率和空间，只有包括政府公共部门、非政府组织、个人、机构等在内的多元主体的协调合作，才能实现合理的多元化供给模式的均衡，实现农村公共物品的供给效率和可持续发展。

1．政府供给模式

指政府根据公民投票或接受公民委托进行决策，通过税收筹集资金，财政预算安排政府支出，提供农村公共物品。[6]政府供给模式的实质是基于社会福利最大化，统一供给公共物品。设公共物品供给量为S，简单起见，只考虑一个时间段内N个农民对公共物品的需求，xi为第i个农民使用的公共物品，fi(xi)为第i个农民的效用函数，C(S)为公共物品供给成本，则公共物品S的最大社会福利供给问题可表示为以下数学模型:

其中为政府供给公共物品的社会效益，即一定成本下的社会福利最大化表示农民使用公共物品的数量不能超过供给总量。

在公共物品的供给与使用问题上，要实现社会福利最大化，必须建立在这样一个假设的基础上，即政府能够拥有农民真实的效用函数。实际上，作为供给者的政府与使用者的农民，属于不同的利益主体，政府只能通过一定的途径获得农民对公共物品的需求信息。由于我国农村发展不平衡，政府无法全面获得农民的公共需求，故而难以因地制宜地提供所有的农村公共物品和服务。

2．市场供给模式

指企业(个人)等市场主体根据市场实际需求，从自身利益最大化出发，通过有偿服务筹集资金，提供私人物品及农村准公共物品。市场供给模式的实质是通过价格的调节来实现公共物品的供需平衡。只考虑一个时间段内N个农民对公共物品的需求，在一定价格p条件下，xi为第i个农民使用的公共物品，fi(p，xi)为第i个农民的效用函数。根据厂商理论，企业等市场主体提供公共物品是以追求利润为目的，设公共物品的提供数量为Q，其总成本函数为f(Q)，那么利润π=p×Q－f(Q)。则市场供给机制的数学模型为:

在这里，农民需按照市场价格p来决定对公共物品的需求。然而，受农民支付能力及排他性收费的限制，农村公共物品市场难以满足企业的利益最大化目标，也就难以吸引资本的进入，市场往往失灵。虽然价格机制的效率最高，但农民多样化的需求无法形成规模效应，市场不愿提供。只有产权明晰的公共物品，市场供给机制才能起作用，企业才能有利可图。

3．合作的非营利组织供给模式

指农民通过合作，自发组建的非营利组织，根据平等、非营利的原则，以组织的形式合作供给农村准公共物品的运作方式。假设某时间段，N个农民合作提供农村准公共物品，xi为第i个农民以价格p自愿参与非营利组织合作供给的公共物品，则公共产品总供给量S=∑xi。fi(p，xi)为第i个农民自愿供给的效用函数，成本为Ci(p，xi)，则净收益为[fi(p，xi)－ Ci(p，xi)]。那么，基于合作的非营利组织供给模式的数学模型为:

显然，合作的非营利组织供给模式，价格p反映的是合作供给公共物品的成本，市场供给模式下的企业利润转化为农民的合作收益。同时，农民比政府更清楚自己多样化的公共物品需求。因此，合作的非营利组织供给模式在一定程度上能够解决政府“统”不了 (政府失灵)、市场“办”不了(市场失灵)的农村准公共物品供给问题。

三、实现农村公共物品多元化供给的对策

基于公共物品理论和治理理论的分析，我们可以知道，政府不应该也不可能成为唯一的供给主体。农业是弱质产业，涉及农村民生问题和可持续发展的农村公共物品的供给远不能满足农民的需求。因此，建立农村公共物品多元化供给模式的对策体现为:

(一)政府是农村公共物品的主要供给者，必须清晰界定各级政府的职责

一般来说，全国性的公共产品、纯公共产品应由中央政府提供，而区域性的公共产品、准公共产品，根据受益范围的大小，由不同层次的地方政府提供。具体来说，农业基础科学研究、大江大河的治理等由中央政府提供;农村义务教育、农民合作医疗等外溢性较强的农村公共物品，由中央政府和省级政府共同提供;地区性卫生防疫、农业技术推广等由市县级政府负责;乡村规划、农村小型水利设施、乡村道路等基础设施建设等以乡镇级政府供给为主，由上级政府给予财政支持。

(二)引导市场机制进入农村公共物品领域

从我国农村一些公共产品供给的实际情况来看，企业(个人)已成为乡村公共产品供给的一个重要来源。为解决农村公共物品的资金短缺问题，政府可以通过合理的制度设计，明晰产权关系、规范市场秩序，本着“谁投资，谁收费、谁受益”的原则，引进企业(个人)投资或直接由企业(个人)生产，然后政府购买，或者采取政府补贴和企业(个人)投资相结合的混合供给模式。

(三)促进农村非营利组织的发展，增加农村准公共物品的供给

表2 农村公共物品供给模式比较

农村非营利组织是指农民合作组建的组织，如用水户协会、瓜果协会等，不以营利为目的，服务农村公共利益。在村落范围内，农民更清楚自己的需求，能够因地制宜提供“政府统不了、市场解决不了、单家独户办不了”的农村公共物品。如乡村道路、文化娱乐、公共厕所等产品，由于其外溢较小，且受益群体相对固定，属于俱乐部产品的范畴，对于这类产品，政府提供显然不合理，而对农民个人来说，由于外部性的存在，企业(个人)提供容易造成效率损失，理想的方式是将农民组织起来，合作供给，将外部性内在化，提高供给效率。政府可以通过制定优惠政策，以“公办民助”、“以奖代补”等方式，吸收和鼓励农村非营利组织生产和提供此类准公共物品。

(四)建立“自上而下”和“自下而上”相结合的农村公共产品供给决策机制

“自上而下”政府决策机制体现的是效率，“自下而上”决策机制能够切实体现农民的需求，体现的是公平，二者不能偏颇。通过“自下而上”决策机制让农民参与到决策中来，防止政府的“越位”。在此基础上，通过“自上而下”的决策，调动人力和物力，及时有效地提供农民所需的公共物品，满足农民日益增长的多样化的公共物品需求。

(五)构建农村公共物品多元化合作供给平台

农村公共物品的供给主体可以分为政府、企业 (个人)和非营利组织，每个主体都存在失灵的问题，都有可以发挥作用的领域，三者是相互补充的合作关系，而非竞争关系，见表2所示。

这里，政府主导作用不再体现为强制性的权力使用，而是要制定相关政策，致力于打造多元化合作供给平台，建立长效机制，实现农村公共物品多元化供给，共同解决农村公共物品供给不足和效率低下的问题，满足农民多样化的公共需求。

[1](美)保罗·萨缪尔森．宏观经济学(17版)[M]．北京:人民邮电出版社，2004．

[2]王友成．新农村建设中的农村公共物品供给研究[J]．安徽农业科学，2010，(19)．

[3]睢党臣．农村公共产品供给结构研究 [M]．北京:中国社会科学出版社，2009．

[4](美)罗西瑙．没有政府的治理[M]．张胜军，译．南昌:江西人民出版社，2001．

[5]俞可平．治理与善治[M]．北京:社会科学文献出版社，2000．

[6]李武．农村社会化服务组织合作机制研究[M]．北京:线装书局，2011．

农村公共物品能够改善农业生产条件、提高农民生活水平、促进农村经济社会发展。本文基于公共物品理论及治理理论，分析了农村公共物品供给失衡的现状以及不同供给模式的优劣。为解决农村公共物品供给不足和效率低下的问题，满足农民多样化的公共需求，政府作为主要供给者，不仅要承担起相应的责任，同时还要引导企业(个人)进入农村公共物品领域，支持农村非营利组织的发展，建立“自上而下”和“自下而上”相结合的农村公共产品供给决策机制，构建多元化合作供给平台，实现农村公共物品多元化供给机制。

F323．9

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]1004－518X(2012)03－0058－04

李 武(1970—)，男，南昌航空大学讲师，博士，主要研究方向为农村经济;胡振鹏(1948—)，男，浙江大学、武汉大学、南昌大学兼职教授、博士生导师，主要研究方向为资源与环境管理。(江西南昌 330063)

本文系江西省社科规划项目“基于博弈理论农民参与小型农田水利治理的模式研究”(项目批准号:11GL11)和南昌航空大学博士基金“农民合作组织的运行机制研究”(项目批准号:EA201009056)的阶段性成果。

【责任编辑:陈保林】