产业结构调整视角下的用工短缺问题研究

■薛 华

近年来，伴随着我国经济的快速发展，围绕农民工这个就业群体的“用工荒”与“返乡潮”现象交替出现，成为我国产业经济发展和人力资源领域中的一个难点、热点问题。2008年国际金融危机爆发后，由于金融危机引发的用工需求暂时萎缩，“用工荒”现象一度被“返乡潮”所取代。而2010年后，随着我国经济的逐步恢复，企业用工短缺即“民工荒”问题又开始浮出水面。国内学者一致认为，产业结构与就业结构之间具有关联性，已有文献大多支持我国产业结构变动对就业结构变动具有显著影响。[1]近年来，在国家整体发展战略的驱动下，我国产业结构不断升级调整，对不同区域、不同行业就业的影响更为直接显著。

一、当前我国用工短缺现象的特征

“用工荒”曾在我国多次出现，如2004年初珠三角、长三角、闽东南等加工制造业聚集地区就曾出现“用工荒”现象。但从2010年开始，随着我国经济的逐步恢复而重现的用工短缺问题，不仅有着与之前截然不同的产生背景，在表现形式及基本特征上也有差异。

(一)从地域上说，“用工荒”矛盾在东部沿海地区率先爆发并蔓延至中西部地区

2008年下半年至2009年，由于国际金融危机引发的用工需求暂时萎缩，“用工荒”现象一度被“返乡潮”所取代，农民工回流到输出地(户籍所在地)成为这一阶段的突出特征。但这只是世界经济处于复苏前期的短暂现象，问题发作快，持续时间短。2010年后，随着经济回暖，用工短缺现象重新成为困扰我国经济发展和产业发展的突出问题，并且呈现迅速蔓延之势，从珠三角、闽东南、浙东南等加工制造业聚集地区，再到长三角和京津唐地区，直至江西、四川、河南这样的劳动力流出区域。2011年春节过后，“民工荒”现象在全国各地蔓延:沿海地区大量的工厂因为缺少工人而无法正常开工;中西部地区的许多加工企业，也因为工人不够而难以完成订单生产，许多新建企业难以招到工人。最终，在全国范围内形成东部、中西部同时期同步缺工的用工局势。

(二)从产业上说，制造业和传统劳动密集型企业用工短缺要比资本密集型企业和高新技术企业严重，中小企业、民营企业比国有企业严重

2010年以来的此轮“用工荒”与企业规模和行业类型密切相关。缺工集中在传统劳动密集型行业和中小企业。杭州、宁波、温州等地的调查显示，通过人力资源市场招工的企业中，63%属于制造业，主要分布在服装、纺织、电子、化纤等劳动密集型行业，企业规模普遍不大。据江西省人力资源和社会保障厅2011年相关资料显示，缺工77%集中在电子、服装、制鞋以及轻纺行业①。随着经济回暖，在国际金融危机时期靠裁员生存的中小企业季度订单增加，需要大量招收短期工，与2008年同期相比，员工需求量相对集中地上升，由此导致“用工荒”的出现。而同一时期，国有企业的缺工现象却相对较轻，原因可能一是由于国有企业已经大量从劳动密集型产业领域退出，主要集中于资源开发和资本密集型产业领域，二是国有企业的劳动保障政策执行相对到位，职工群体相对稳定，在招募新职工上更具吸引力。

(三)从用工结构上，普工短缺与技工短缺现象交织呈现

随着经济结构调整的推进，劳动力结构性矛盾将更为复杂。不论是产业转型升级，还是节能减排、淘汰落后产能等，都将对就业结构产生深刻影响，技能人才短缺问题势必更加凸显，结构性失业问题也会进一步加剧。

一方面，部分企业面临普工“招工难”问题。普工短缺主要集中在传统劳动密集型行业。江西省人力资源和社会保障厅2011年的调查显示，本年度全省工业园区总用工需求中，普工需求占用工需求总量的72%①。据湖北省人力资源和社会保障厅的调查显示，缺工率高的行业依次为纺织服装、餐饮服务、机械制造、建材，缺工率均超过27%，基本是劳动密集型企业;缺工率低的行业为汽车制造、能源、石化等，缺工率在5%左右。从缺工岗位来看，普工缺口最大，占总缺工需求的56%;其次是技工岗位，占总缺工需求的37%;管理岗位缺工占比仅7%②。另一方面，技工型人才也面临紧缺。从用人需求对技术等级需求看，对技术等级有明确需求的占总需求人数的近50%，主要集中在初级技能人员、中级技能人员和技术员、工程师，其所占比重超过40%。据《人民日报》2010年报道，目前我国城镇企业现有1．4亿多职工，其中初级工占60%，中级工占35%，高级工仅为5%，这与发达国家高级工占近40%的水平相差甚远，全国仅高级工的缺口就达到千万人以上。

二、产业升级、产业转移与用工短缺

目前我国用工短缺问题的产生，实际上是由于产业结构调整与劳动力市场调整不协调、不同步造成的。产业结构调整对劳动力市场的需求改变，需要一定时间才能将需求传导到劳动力市场，劳动力市场中人力资源的技能升级改造所需要的调整时间，与产业结构的实体性生产器具的资本投入而言，只长不短。产业结构与劳动力需求的结构具有极强的关联性，劳动力需求是一种派生性需求，就业结构决定于相关的产业结构。同时，就业结构对产业结构亦具有相当的影响力。产业结构演进、升级具有排挤和吸纳劳动力的双重效应，随着产业升级和技术创新速度的加快，资本和技术对劳动的替代效应明显加强，[2]在增加高技能劳动力需求的同时，低技能农民工劳动力将逐渐被市场改造或排斥。按照刘易斯的劳动力供给理论，农村劳动力是现代工业部门产业大军的主要来源，人类在从农业时代转向工业时代的过程中，必然会伴随农村劳动力从“无限供给”到“短缺”。在我国产业结构演进、升级、调整过程中，出现了对劳动力市场需求的变化，造成了我国特有的“用工荒”现象。

(一)产业空间分布的差异造成用工区域性短缺

由于沿海地区投资环境较好，国际产业转移 (外商投资)集中分布于东南部沿海地区，国内大量劳动密集型、传统型、加工贸易型产业也过度集中于此，而由于产业集群发展模式的路径依赖，以及中西部地区承接产业转移的条件不够成熟，东部沿海发达地区劳动力密集型产业转移较滞后，对农民工的需求过于集中。因此，在国家宏观经济协调增长、各地经济发展后起直追、农民工的区域选择性增加时，沿海地区易发生用工短缺现象。

(二)产业结构升级进程与劳动力市场调整的非同步性导致用工结构性短缺

近几年，我国传统产业由于资源枯竭、产业结构单一、市场竞争加剧、科技及产品创新能力滞后等原因，出现了由于产业衰退而引起的产业整体性经济运行困难。为了适应新的经济形势和国家可持续性发展的要求，传统产业逐渐被改造升级或被淘汰，或进行产业转型，进行产业结构调整，重新组合优势资源。产业结构的升级换代，导致对初级工需求减少，而对技术工人和高技能人才需求量大大增加，然而技术工人的培养却远远不能满足企业用工需求。我国目前外出务工流动就业人员中，以农民工为主要群体的就业者以高中及以下学历为主，大学本科及以上学历人员不到10%，初中以下教育程度的外出务工人员占到外出务工人员总数的90%。因而，无论是目前已进入人力资源市场还是潜在富余劳动力的素质，都无法适应新产业结构的要求。劳动者素质与企业需求不适应，技能水平偏低是导致企业缺工的一个重要原因。据湖北省人力资源和社会保障厅调查显示，有28%的企业反映“岗位技术要求高，人员素质难以适应”是导致企业缺工的重要原因，接近三分之一②。

(三)产业层次偏低、工资偏低导致用工意愿性短缺

我国的劳动力工资水平难以对产业结构调整的变化快速做出反应，现行市场初期形成的工资水平难以正确地反应产业结构的层次。并且在追求经济增长的利益驱动力下，承接国内外产业转移时，往往不加选择，引进的多是些处于产业分工链的低端，投资回报率较低，产品附加值较低的低端劳动密集型企业，主要依赖廉价劳动力和低廉的土地成本才能赢利。劳动力价格低廉，对求职者缺乏吸引力，导致劳动者主观性失业，形成用工意愿性短缺。第一，机械套用最低工资标准难以反映产业结构实际多层次要求。现实中用人单位将最低工资标准视为向外出务工人员支付工资的标准看齐。实际上2002—2010年的最低工资趋势线与农民工工资趋势线高度吻合。2004年以前，最低工资标准调整放缓，调整幅度缩小，农民工工资增幅就缩小;2004年以后，最低工资标准调整频率加快，调整幅度加大，农民工工资增幅也加大。这反映出最低工资标准被用人单位视为一种工资标准。然而，最低工资远远低于职工社会平均工资，以江西省为例，2011年城镇在岗职工年平均工资24696元，月均2058元，而调整后的最低月工资标准最高为720元，为社会平均工资的35%，这也说明农民工的工资远远低于城镇职工平均工资。第二，外出务工人员工资和在当地居民家庭人均经营性收入的差距逐渐缩小。就全国而言，1995—2002年期间，农民工工资年均增幅为13．16%，而同期农村居民家庭人均经营性收入年均增幅则为4．05%，两者差距为9．11个百分点;2002—2011年间，农民工工资年均增幅为14．10%，而同期农村居民家庭人均经营性收入年均增幅则为8．58%，两者差距缩小为5．52个百分点。在一些农民输出较多省市的情况更为突出，以江西为例，1995—2002年期间，农民工工资年均增幅为16．43%，而同期农村居民家庭人均经营性收入年均增幅则为1．65%，两者相差近10倍。到了2002—2008年间，农民工工资年均增幅为12．12%，而同期农村居民家庭人均经营性收入年均增幅则为11．86%，两者几乎没有差别[3]。外出打工所获得的工资增长越来越低于在本地从事经营性活动所获得的收入增长，这也是用工荒产生的原因之一。

根据劳动经济学的派生需求理论，工资通过4种渠道对劳动力就业造成影响。张亚斌等人根据我国制造业部门实际数据的分析得到，实际工资上涨对我国制造业出口部门的就业有显著正向影响。通过测算，工资水平每上升1个百分点，我国制造业的就业相应增加6．029个百分点[4]。

(四)三大产业的就业弹性不同导致不同区域的就业吸纳能力差异

已有研究表明，不同行业的吸纳就业能力有所不同。第三产业明显具备比第二、第一产业更强的就业“存量吸纳能力”。相对于第二产业，第三产业的就业弹性最大。改革开放后，我国第三产业的比重显著增加，但与发达国家相比，还存在较大差距，第三产业还有很大的发展潜力。目前，国家在调整产业结构的战略布局中将第三产业特别是现代服务业的发展纳入产业发展的重点，第三产业的单位资本吸纳能力即就业弹性远大于第二产业，在扩大就业容量的同时反过来也阶段性造成了用工短缺现象。从另一个角度来看，第二产业由于资本投入密集的特点，平均而言比第三产业具有更高的劳动生产率，并且两者的劳动生产率之差近年来有逐渐拉大的趋势[5]。这意味着第二产业的劳动报酬相对较高，第二产业的从业人员在劳动报酬这个经济指标的引导下，不愿意向第三产业转移，富余的第一产业劳动力在转移的时候，也会优先考虑第二产业[6]。以上两个原因的同时存在，造成了目前第三产业特别是服务业的缺工情况较第二产业而言更加严重，尤以餐饮、家政、养老服务等行业为甚。

(五)产业结构调整导致劳动力就业形势发生新变化

产业结构通过影响社会经济秩序与人们之间的经济关系，来影响和调整新生代劳动力群体特别是新生代农民工的思维方式和价值观念。新生代农民工一般指20世纪80年代之后出生、成长并外出务工的农村劳动力。与其父辈相比，他们的社会背景和行为特征均有显著差异。就所处背景而言，老一代农民工处在劳动力无限供给、只能被动接受市场上形成的薪酬水平的时代背景下，而新生代农民工已处在劳动力有限过剩、薪酬需要适时提高的时代。就行为特征而言，区别于其父辈“生存型、节约型、单身型”的生活方式，新生代农民工更倾向于“发展型、消费型和家庭型”的生活方式，他们受教育程度和职业期望值更高、融入城市并转变为城市新一代市民身份的意愿更强、消费观念更为现代且对权益维护更为注重。他们在用工时间、用工方式和劳动契约等方面更愿意进行灵活安排，自主灵活地选择工作时间、工作方式以及劳动契约，合理、有效地配置自己的人力资本。目前，人力资源市场上新生代农民工比重占整体农民工比重近70%，他们对职业发展、收入等有了更高的要求，对劳动报酬、劳动条件、公共服务等方面有新诉求，这些加剧了“用工荒”现象的形成。

三、推动产业多样化转型，破解用工短缺难题

用工短缺问题，在延迟产业转型升级的同时也在加速倒逼企业转型升级，也为我国实现区域均衡发展提供了新机遇。在短期内，应加速将产业向原材料和资源丰富的中西部地区转移;而从长期来看，企业加快结构升级，加快技术改造的步伐，用技术创新型来取代纯资本投入型的发展方式，用技术来代替劳动力，将产业从低端向中高端发展攀升是大势所趋。

(一)加速推进沿海地区劳动密集型产业转移

1．加强产业转移的规划引导。一是国家要制定全局性的产业转移发展战略，通过全国性的产业布局、发展规划，确定发展的目标、措施和实施路径，引导各地在产业安排、布局整体上的思考，优化各地之间的产业承接、转移;二是从全国各地的区域地理位置、自然禀赋的角度考虑产业集聚和产业链的相关性，通过产业转移规划，使产业转出地和转入地以及区域之间形成分工、协作关系，促进各地、各重点产业形成特色鲜明、配套完善的产业链，消除区域之间的产业重复投资、建设及劳动力资源的同质竞争。

2．提高转出地政府在产业转移方面的积极性。在产业转移过程中注重设计保障产业转移转出地权益回馈的机制，对政府主导的区域间产业转移、转出地与承接地之间的权益分割，形成相对合理的制度化安排，从而提高转出地政府推动劳动密集型企业转移的主动性和积极性。

3．引导各类社会资本参与产业转移。通过制度创新引导各领域资本参与到产业进程之中。在劳动密集型产业转移中，让转出地发挥其产业管理方面的经验，为需要转移的劳动密集型产业资本寻找出路，实现资本的有效转移后，仍可使这些资本依然与转出地现存产业经济上存在连接。这不仅可以促进产业转移的顺畅进行，也有益于承接地配套产业升级。对于社会资本来说，产业转移也令其获得了新的增值空间。这方面可以借鉴江浙经验，它们在海外建立多个产业园，比如浙江绍兴在非洲建立纺织工业园，既利用了外部的自然资源、人力资源，又有效实现了原有管理经验、金融经济链条的低成本转移。

(二)加快中西部地区承接产业结构调整

1．基于中西部地区目前的经济发展和人力资源跨区域转移就业的现状，我国应继续注重发展劳动密集型产业。目前中西部地区仍处于就业压力较大、经济及产业基础相对薄弱的欠发达阶段，劳动力价格低、省域经济发展无法吸纳全部就业需求，劳动密集型产业仍然是这类区域的重点发展领域，一是产业转移升级上要注重发展的现实可能，二也有利于稳定和吸纳现有的存量劳动力资源。

2．在稳定发展好劳动密集型产业的同时，有预见性地出台差别化产业扶持政策，扶持本区域与周边区域的差异化主导产业，同时注重基础产业的发展。江西省在光伏产业的发展方面，采取了区别于其他类型产业的发展思路，超常规地将相关产业及周边产业发展到了国内同类产业的先进水平，并成为江西第一个在海外上市的企业，虽然在目前国际光伏寒流的形势下，此类产业遭遇极大的政策和市场困境，但在技术积累、人力资源的转型、周边产业的拉动上无疑是有非常积极的意义的。在选好产业突破点的前提下，我们可以跨越式地对本区域内产业结构进行优化与调整。

(三)优化产业结构，实现与就业的良性互动

1．超常规发展第三产业，拓宽就业渠道。从劳动力就业弹性系统和比较劳动生产率来看，第三产业在能源消耗、经济附加值、吸纳就业等方面，较第一、二产业而言，都具有极其明显的优势，也符合国家提出的可持续发展的总体思路。第三产业的发展重点，应放在金融、交通运输、科技、商务、工程咨询、人力资源服务和节能环保服务等生产性服务行业，以及商贸、家庭服务、法律服务、体育、房地产服务等生活性服务行业，完善服务标准，提高服务质量。

2．优化农业内部结构，加快城市化进程。从农业产业和非农产业的产值比例以及比较劳动生产率方面分析，两者的收益差距进一步扩大，就业结构严重滞后于农业产业化向非农化的转移的产业调整要求。一方面，我国需要解决城乡劳动力流动的各种障碍;另一方面，要结合国情，调整农业内部结构，选择符合人均资源稀缺状况的农业生产结构，加快城市化的进程，发展小城镇产业体系，实现就近就地转移就业，引导农业劳动力就业结构的调整。

(四)提高劳动者素质，为企业结构调整提供智力支撑

1．通过技能培训来调整劳动力资源的整体素质结构。职业技能培训是缓解企业对技能人才需求的有效措施，是促进产业结构调整、加快经济发展方式转变的现实要求。一是国家在实施各类人才建设、人力资源技能培训规划上要注重与产业规划和产业结构调整的同步并进、互相配合。二是各级政府应根据当地产业布局和产业发展对用工的需求，合理安排职业学校、技工学校布局，有针对性地优化专业设置，突出办学特色，满足当地企业的用工需要。将办学、实习、见习和用工结合起来，建立企业用工和技能培训紧密结合、无缝对接的联动机制。三是通过政府购买培训成果的方式，动员和鼓励社会办学力量开展职业技能培训。积极探索利用高等院校办学力量开展职业培训的机制，鼓励和支持企业与职业培训机构之间建立合作关系，采取定向式培训、订单式培训等形式开展培训。

2．加快产业转出地和承接地人力资源开发机制建设。产业转出地要根据产业转移的情况和结构的变化，及时调整劳动力资源储备计划。[7]产业承接地相关部门要对本地主导产业进行明确规划，实施劳动力转移和转岗培训或吸引职业技术学院与培训机构就地培训，鼓励企业与培训机构、劳动者达成互惠安排。[8]

(五)完善企业劳动关系和收入分配制度

政府在产业结构调整和提高劳动者技能素质的同时，应更加注重和谐劳动关系的创建，让劳动者分享产业发展的经济增加值。[9]在我国就业市场供需隐性失衡的背景下，以效率优先、兼顾公平原则指导下的市场竞争和企业竞争，导致劳动者与企业之间的博弈处于弱势地位，相应参与分配的议价能力不强，出现了劳动报酬在初次分配中比重逐步下降的态势。进入21世纪后的当前阶段，我国的劳动报酬占国民收入的比重相对资本的报酬更是明显偏小，和发达市场经济国家的水平有较大差距。政府在完善企业劳动关系和收入分配制度上，应加强对强势方的制衡来引导和保护劳动者的利益，通过有效政策措施来增加工资为主体的劳动报酬在我国国民收入初次分配中的比重。

注释:

①资料来源于2012年人力资源社会保障七省专项统计调查报告之《农民工跨省流动就业现状及趋势分析》。

②资料来源于2012年人力资源社会保障七省专项统计调查报告之《关于企业用工调查统计情况及对策建议》。

[1]赖德胜，包宁．中国不同区域动态就业弹性的比较——基于面板数据的实证研究[J]．中国人口科学，2011，(6)．

[2]贾先文，黄正泉．制度倒逼下产业结构升级与农村劳动力转移困境[J]．现代经济探讨，2008，(8)．

[3]张丽宾．“刘易斯拐点”尚未到来——对我国现阶段就业形势的认识问题(中)[N]．中国发展观察，2011－02－05．

[4]张亚斌，吴小波，曾铮．工资变动影响中国制造业出口部门就业的机理分析[J]．中国人口科学，2006，(5)．

[5]蒲艳萍，蒲勇健．三次产业与中国就业:增长趋势及国际比较[J]．生产力研究，2005，(6)．

[6]赵杨，刘延平．我国产业结构与就业结构的关联性分析[J]．经济学动态，2010，(12)．

[7]胡豹．返乡农民工创业政策研究 [J]．企业经济，2011，(11)．

[8]李丽莎．基于产业结构调整的扩大就业政策[J]．企业经济，2011，(3)．

[9]曾思康，尹依灵．我国农村劳动力转移的演进及启示[J]．经济纵横，2012，(12)．