构建服务型政府与弱势群体参与的思考

■鲁艳平

20世纪90年代末以来，服务型政府的概念在学术界出现并得到了广大学者的关注，近年来对服务型政府的深入研究越来越多，学术界在此领域也产生了大量的研究成果。而且，在近些年的重要会议文件和领导人讲话中，服务型政府的提法也频频出现。党的十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调，增强政府服务职能，首要的是深化行政审批制度改革，政府职能从“全能型”转向“服务型”，政府决策建设突出规范化，增强透明度和公众参与度。2004年2月，温家宝总理在《在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话》中，首次提出了服务型政府的概念。2005年3月，温家宝总理又在《政府工作报告》中再次强调，要“努力建设服务型政府”。党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出了全面部署，强调要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。这是我们党首次在党的文件中提出服务型政府建设的明确要求。党的十七大报告进一步明确提出了要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。伴随着理论上的研究深入和认识上的重视，从2001年开始，一些地方政府开始在实践中初步尝试，如成都、南京、重庆等地。这样，在理论与实践的双重作用之下，服务型政府的概念开始在我国流行起来。

一、对服务型政府和弱势群体的概念解读

自服务型政府的概念最早由刘熙瑞、张康之等学者提出后，我国众多学者都阐述了对服务型政府概念的理解，基于研究角度和认识上的不同，各自有不同的切入点和侧重点。

刘熙瑞认为，服务型政府是指一种在公民本位、社会本位和权利本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以全心全意为人民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府;[1]吴玉宗认为，所谓服务型政府就是指遵从民意的要求，在法治的框架下，用公共政府的工作目的、工作内容、工作程序和工作方法的方式，为公民、社会组织和社会提供公正、优质、廉价、高效、方便的公共产品和服务，达到为民兴利、促进社会稳定发展之目标的政府;[2]施雪华认为，服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或政府形态;[3]黄爱宝认为，“服务型政府”的内涵可简单地表述为具有为了公民或社会的利益而工作的理念，并将这种价值理念贯彻和渗透在政府制度安排和政府职能定位及其工作方式等公共权力运作的全部过程和环节之中，并最终能够维护和实现公民或社会的公共意志和公共利益的政府。[4]

以上对服务型政府的理解虽然存在差异，但各学者的观点中都体现了“公民本位”的思想，即构建服务型政府的目的是为了实现公民的利益，反过来，服务型政府的构建也需要广大公民的真正参与。而广大公民中自然也包括着社会中的弱势群体，这一群体对于服务型政府的建构具有重大意义。

社会学中将弱势群体界定为那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准，需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。根据弱势群体形成的原因，可以将弱势群体分为三种类型:一是生理性弱势群体，包括因残疾、疾病、年龄等原因造成的生活自理困难、需要社会救助的群体;二是自然性弱势群体，包括受自然灾害、土地流失等自然原因失去生产、生活资料的农民和城市居民;三是社会性弱势群体，主要包括以依靠土地生存贫困的农民、进城打工的农民工、失业人员为主体的贫困阶层以及就业困难的部分大学生等。本文所指的弱势群体界定为上述的第三种类型，即由于社会原因所致的弱势人群。由于社会发展、经济发展、体制改革等客观因素，造成了这部分人群在生活和政治方面的相对弱势，这种弱势是可以通过自身和政府的努力来摆脱的。

二、弱势群体参与对构建服务型政府的意义

弱势群体是改革开放和社会主义现代化建设过程中的必然产物，但是，这一群体的出现对民主政治化进程产生了不利的影响。建设服务型政府就必须做到广泛听取广大民众的意见，想群众之所想、急群众之所急，而我国弱势群体的相对政治意愿不强、政治参与的意识较差、利益诉求的方式较为极端，这就决定了调动弱势群体参与积极性将对服务型政府的构建产生极大的现实意义。

(一)弱势群体参与有利于发挥服务型政府的公共性

党中央领导集体明确提出了“立党为公、执政为民”的理念，这是对服务型政府应当具有公共性的最好解释，全体公民的利益是政府工作的出发点，全体公民的意志是政府公共决策的导向。弱势群体是社会大众——即“民”的重要组成部分，只有弱势群体能够通过合法途径参与到服务型政府的建设中去，才能充分地体现服务型政府的公共性。

(二)弱势群体参与有利于发挥服务型政府的公平性

服务型政府的构建要求政府公平地对待每一位公民，让每一个符合法定条件的公民都能享受到政府同等质量的公共服务。政府提供公共服务应偏重于向社会弱势群体倾斜，以缩小社会的贫富差距，实现本质上的公平。同时，在此基础上，对情况相同的公民提供同等质量的公共服务，实现形式上的公平。所以，只有弱势群体积极参与服务型政府的建设，才能充分地体现服务型政府的公平性。

(三)弱势群体参与有利于发挥服务型政府的有效性

有效性指的就是提高政府的办事效率、增强政府的办事效果。首先，弱势群体的参与可以争取到更多的社会资源为自身发展提供帮助，有利于改善他们的生活水平，增强政府的办事效果;其次，弱势群体是社会中的底层群体，他们要求政府提供的是人们生活保障的最基本方面，同时他们所提出的政治诉求也具有普遍性，因而针对他们的需求而制定的政策具有明确的针对性，这就增强了政策落实的效果，提高了政府的办事效率。

(四)弱势群体参与有利于发挥服务型政府的服务性

弱势群体的突出特点就是缺乏社会关系，基本没有来自外界的帮助。弱势群体想要得到政府在经济、生活上的帮助，就必须通过一定的途径表述他们的基本需要，以获得政府的服务性帮助。而实现这一目标的有效途径就是参与政治，利用自身的公民权利来表达诉求，增强政府对弱势群体的服务力度，改善弱势群体的生存环境。从这方面可以看出，弱势群体参与有利于完善政府的服务功能。

从以上分析可知，服务型政府的构建与弱势群体的参与是密不可分、相辅相成的。一方面，弱势群体的参与为服务型政府的构建提供广泛的群众基础。服务型政府的建立需要以人为本，为广大人民群众办事，而要实现为人民服务的目标，就需要有广泛群众的参与。随着改革开放的不断深入，弱势群体的客观存在是不可避免的，而且这一群体的数量在社会中一直居高不下，已经成为了社会主义建设过程中不可忽视的重要群体。木桶理论告诉我们，最短的那根木条决定着盛水的程度，提高弱势群体的生活水平才能从整体上提高全体人民的生活水平。另一方面，弱势群体参与服务型政府的构建，为提高弱势群体的整体生活水平提供了政府帮助。弱势群体之所以处在弱势地位，从表面上看是由于生活水平低、消费能力差、缺乏话语权，但是造成这种情况的根本原因，就是弱势群体的参政意识差，甚至没有参政意识和实际参与的行动。这些特征决定了这一群体的自身诉求难以表达，从而也就限制了政府对弱势群体施政的针对性，一些政策和法规很难在实践中对弱势群体起到积极作用以改善他们的生活。长此以往，这种情况就形成了恶性循环，即政府不知道弱势群体需要什么，不能对他们提供帮助，导致弱势群体的生存状况恶化，而弱势群体的生活水平下降就更加致使他们参政意识的淡化和参政能力的弱化。所以，从本质上来看，弱势群体参政有利于他们的意愿表达，为政府能更好地为他们服务提供了依据。由此可以说，服务型政府的构建与弱势群体的参与是耦合的，二者缺一不可。

三、鼓励弱势群体参与，健全利益表达机制

通过上述分析我们可以了解到，弱势群体的参与对服务型政府的构建有着重要的意义，那么，到底如何发挥弱势群体参与的作用呢?这就需要使弱势群体的利益能够得到顺畅地表达和实现，因此，我们应该积极地健全弱势群体的利益表达机制，具体可以从以下五个方面进行考虑。

(一)执政党要代表弱势群体的利益

中国共产党始终代表我国最广大人民群众的根本利益，这就要求在利益主体多元化的背景之下，执政党必须提高自身的利益整合与协调能力。在现实社会中，我国贫富差距比较严重，从而导致社会不和谐、不稳定因素的增加。由于弱势群体很少甚至不能享受到社会发展的成果，执政党应该采取积极有效的政策和措施，为社会弱势群体的发展创造制度条件、政策条件和环境条件，鼓励弱势群体积极参与政治。同时，针对弱势群体的形成原因，在政策上向弱势群体适度倾斜，成为弱势群体的代言人，坚持社会公正、促进社会公平。

(二)大力发挥其他政治组织机构对弱势群体的利益表达功能

在政治生活中，具有利益表达功能的政治组织除执政党之外，主要包括国家权力机关、行政机关、司法机关及参政党组织等等。在我国，政策的制定兼顾了各社会阶层的利益，其中也包括弱势群体在内，这就意味着弱势群体的利益不能充分表达的直接原因，不在于政策的制定，而在于政策的执行。而政策的执行主要依靠政府行政部门和司法机关等等，因此，必须强化行政及司法部门对弱势群体的利益代言职能。此外，我国的参政党组织也发挥着重要的利益表达和协调功能，很多民主党派、无党派人士致力于谋求弱势群体的正当权益，并且取得了较好的效果。

(三)弱势群体应积极组建自身的社团组织

弱势群体之所以在社会中处于弱势地位，主要是由于弱势群体内部缺乏组织性。如果弱势群体能够积极建立一些能代表自身利益的组织机构，并且通过联合增强影响力，势必能够改变自身所处的弱势地位。当然，由于弱势群体是一个松散的群体，不具备较强的同质性，因此提高其组织化程度的难度是较大的。基于这种情况，我们应该充分发挥一些与弱势群体有关联的民间团体的作用，比如工会、妇联、老年协会、残疾人联合会等，或者在相对较小的范围内成立旨在维护弱势群体合理、合法利益的社团组织。这些社团组织的建立将会有效地协调社会利益关系、缓和社会矛盾，进而有利于社会的稳定和发展。

(四)建立与完善基础性制度

直接借助制度内的表达渠道进行利益诉求，是弱势群体进行利益表达的最有效选择，而这首先需要具备完善的利益表达的基础性制度。具体而言，主要包括以下几方面:一是完善信访制度。信访制度是我国广大群众实现自身利益表达的一种有效机制，但信访制度有待于进一步完善。包括简化信访过程、提高信访的协调能力和解决问题的权限，还可以将信访与公众监督相结合，增加解决问题的方法和手段。二是完善基层群众自治制度。在城市，进一步优化社区组织的服务功能;在农村，进一步完善和深化村民自治制度。三是不断地推进制度创新，对涉及弱势群体的相关问题，要建立相关的制度，让广大群众监督、参与决策，真正保证弱势群体的利益不受侵害。

(五)增强新闻舆论的监督作用

当前，很多弱势群体借助于媒体表达利益诉求，把新闻舆论作为维权的重要手段，而新闻舆论也确实在弱势群体的利益表达方面起着越来越重要的作用。然而，这一作用的发挥必须建立在完备的法律制度基础之上，没有法律制度的保障，新闻舆论监督的作用就得不到发挥，公众通过这种形式的利益表达渠道就会受阻，弱势群体的利益就得不到维护。因此，充分发挥新闻舆论的作用，能够更好地保护弱势群体的利益。

总之，在服务型政府的构建过程中，弱势群体的参与起着重要的作用。基于这种作用，我们应该着力增强弱势群体参与的意识，健全弱势群体的利益表达机制，为服务型政府的构建提供有价值的路径选择。

[1]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002，(7).

[2]吴玉宗.服务型政府建设研究[M].北京：经济日报出版社，2007.

[3]施雪华.“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件[J].社会科学，2010，(2).

[4]黄爱宝.“服务型政府”的内涵定位[J].理论导刊，2007，(10).