提高基层一线党代会代表比例研究

■韩 强

党章规定:“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。”党的各级代表大会之所以能够成为同级党的最高领导机关，是因为以代表的先进性和广泛代表性体现了广大党员的意愿，并通过民主集中的方式在党的决策中得到充分体现，正因为如此，我们的党才是一个民主的先进的马克思主义政党。要永葆无产阶级先进政党的本色，永远保持和人民群众的血肉联系，就必须在各级党代会的代表中，确保来自各条战线一线代表的人数和比例，使我们党永远代表最广大人民群众的根本利益，使党作出的重大决策充分体现劳动人民的真实诉求。党的十八大尤为强调在党的代表大会中提高工人、农民代表比例问题，在十八大当选代表中，生产和基层第一线党员有692名，占30.5%，比十七大时提高了2.1个百分点。基层一线党代会代表比例的增加具有重大意义，它进一步彰显了党的阶级属性，体现了党的民主性，继承了党密切联系群众的优良传统，增强了党的阶级基础，是新时期加强党的建设的固本之举，值得全党认真学习、领会和贯彻。

一、提高基层一线党代会代表比例的意义

党的十八大提出提高工人、农民代表比例，是对无产阶级政党注重阶级性、民主性、先进性作出的新的理解和诠释，它的提出不是偶然的，是对无产阶级政党性质、党的建设的历史经验、优良传统和实践探索的深刻思考和科学总结，也指出了党的建设未来发展的一个重要方向。

第一，有利于进一步实现党的民主。一个政党民主性的高低取决于这个政党在民主的最关键环节——党的各级大会尤其是党的全国代表大会中党内民主的实现程度，也就是全国代表大会代表的权利实现程度。我们知道，迄今为止，人类民主制度演进大致分为三个阶段。第一阶段是古希腊时期的城邦民主制，那是一种直接民主，由城邦中有选举权的成年男性对城邦事务行使决策权，这种民主看似非常民主，有的人甚至称之为理想的民主范式，但是由于当时城邦规模有限，加之把妇女排除在外，造成拥有选举权的人并不多，这种直接民主只能是一种有限民主。随着城邦消失，完整意义上的国家普遍建立起来，直接民主变得日益不可能，于是英国政治思想家密尔创立了代议制理论，并经过后来思想家的充实而进一步完善，这一理论的本质即人民通过推选自己的代表来代替自己行使管理国家的权利。从此，人类进入了民主发展的第二个阶段——代议制民主时代。代议制民主的典型形式就是人民代表大会制度或议会制度，随着它们成为国家最高权力机关及各级代议制的建立，代议制得到了广泛实现。从20世纪50年代起，人类民主政治进入了现代民主阶段，其特点是在代议制仍占主流的情况下，各国陆续引入了其他民主形式，如行为民主、协商民主、程序民主、网络民主等，它们和代议制民主相结合，使民主更加丰富多样、精彩纷呈。无产阶级政党从人类民主政治的发展规律出发，充分认识到民主制度的优越性，因此从成立之初就宣称实现无产阶级的阶级民主是自己的奋斗目标，而民主集中制则是根本原则，我们党更是作出了“党内民主是党的生命”这样的论断。这样，在代议制的框架下注重党代表的作用就成为实现党的民主性质的必由之路。而扩大一线党员比例，无疑能够使党代表更多更广泛地了解和代表广大党员群众，避免由于高高在上、不了解下情而导致的脱离实际、脱离群众、决策失误的危险，使党能够更好地集中全党的智慧和力量，带领全党全国各族人民朝着党提出的奋斗目标前进。

第二，有利于扩大党的阶级基础。每一个政党都有自己特定的依靠对象，中国共产党是无产阶级政党，因此必然把无产阶级作为自己的阶级基础所在，而无产阶级在不同时期虽然有内涵上的细小差别，但总体上说，主要是指工人阶级、农民阶级，当然知识分子、解放军战士等都是其重要组成部分。我们说“适当增加生产和工作第一线代表名额”，其中的一线代表主要指的就是工业生产一线的工人、农业生产一线的农民、教学一线的教师、科研一线的研究人员、部队一线的军人等。他们内部虽然还有职业上的区分、岗位上的不同，甚至还在分化产生着许多新的社会阶层，但总体上都是属于工人阶级和农民阶级的范畴，是党的事业的骨干，是党的依靠力量，党的阶级基础的巩固、执政地位的加强都离不开他们的支持。全心全意依靠工人阶级和农民阶级是我们党发展壮大的根本所在，也是党的力量之源，党只有反映好代表好他们的利益和意愿，党的事业才能不断发展，因此，通过增加他们中的代表提高他们在党内的话语权、决策权，无疑可以增强政党的无产阶级先锋队性质，使党永远扎根于人民群众，永不脱离人民群众。

第三，有利于发展人民民主。无产阶级政党是无产阶级实现自身利益的工具，中国共产党在现阶段的奋斗目标是建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家，民主法治是其中的重要组成部分。如何实现社会主义民主，我们的一条重要经验是用党内民主促进人民民主，因为党内民主对人民民主具有示范带动作用，这种作用越是在广阔的基层，其影响越大，作用越突出。群众正是从党内民主的具体实践中领会到党推进民主的决心，了解到党制定的民主政策，学习到参与民主的方法。党内民主搞好了，人民民主也就有了更明确的方向、更蓬勃的动力。当然，人民民主的发展也会对党内民主起到很好的保证作用，使党内民主面临更好的环境，取得事半功倍的效果。相应地，党代会提出增加生产和工作第一线代表名额，人民代表大会也会遵循这一导向，在扩大代表的广泛性上取得新进展。

二、基层一线党代会代表比例与作用的历史演化

注重保证一线党代会代表的比例、发挥一线党代会代表的作用是无产阶级政党性质的必然要求，马克思、恩格斯、列宁在指导无产阶级政党建立、领导无产阶级政党活动中都强调要坚持民主集中制的根本原则。把党的全国代表大会作为党的最高权力机关，发挥党代会代表的作用，在条件许可的情况下尽量每年召开一次全国代表大会，以实现党内的充分民主。这些思想被中国共产党继承和发展下来，在党的建设中得到了充分体现。

总结党的建设中对基层一线党代会代表作用的认识发展过程，虽然其中有过曲折和失误，但可以清晰地看到对其比例的重视和对政党性质的坚守。

在新民主主义革命时期，虽然党在自己的幼年时期犯过过分重视党员队伍及党代表成分的错误，使党因排斥其他阶级阶层而使自己的发展难以迅速发展壮大，并造成重大损失，但是随着对马克思主义理论、对党的性质、对革命规律的认识的深化，党越来越认识到扩大阶级基础的重要性，因此把党员队伍逐渐扩大到农民阶级、知识分子、小资产阶级，并通过加强党的思想建设，使他们从思想上接受和信仰马克思主义，使党的阶级代表性日益扩大，实现了先进性和广泛代表性的统一。在这一时期，党总共召开了七次全国代表大会，由于党没有取得全国政权，没有建立全国性的领导体系，因此可以说党代会的代表绝大多数都是来自军事斗争、政治斗争的第一线，还没有产生基层一线代表和领导干部代表的比例问题。他们不管来自哪个解放区，来自哪条战线，都很好地反映了最广大人民群众的根本利益和意愿，为党领导的新民主主义革命事业取得最后胜利作出了突出贡献。

在社会主义革命和建设时期，由于党执掌了全国政权，建立起自上而下的健全有力的领导体系，各级各类干部也多了起来，从而逐渐产生并强化了一线和非一线、领导干部和普通党员群众的区分。尽管我们党始终注意从生产一线选举一定比例的党代表参加党的全国代表大会，由于党内制度建设上的不足，我们并没有形成必须严格遵循的比例上的规定，致使这一问题日益显现出来。在这一时期，我们党召开了四次全国代表大会，1958年的八大、1969年的九大、1973年的十大和1977年的十一大分别与前一次党代会相隔了12年、11年、4年、4年，表明党的全国代表大会处于一个不是非常规范、正常的状态，党代表的选举和作用发挥也受到诸多限制。与此同时，与党政机关干部人数的增长相适应，一线党代会代表的比例出现了下降的趋势，这一现象造成了不良后果，其中之一就是党的最高领导层难以通过全国人民代表大会的代表来很好地倾听基层群众的意见，掌握他们的诉求，从而作出正确的决策，因此导致了错误的蔓延和加剧，并最终酿成了十年“文化大革命”那样的灾难。当然，这一重大历史错误的产生还有许多这样那样的原因，但党代会代表难以把人民群众的意见反映上去、党的最高领导集体难以正确把握民意无疑是其中的重要方面。

进入改革开放新时期以后，我们党深刻分析历史教训，进行了拨乱反正、正本清源，开始重新确立了加强完善党的全国代表大会制度这一基本思路，很快收到了良好的效果。这主要表现为以下几个方面:一是每五年召开一次党的全国代表大会，实现了党代会召开的正常化;二是党的全国代表大会的地位作用得到加强，每次党的全国代表大会都成为党的事业发展的阶段性标志而载入史册;三是党代会的民主风气有了根本好转，从党代会代表选举到党代会代表的充分讨论，从党代会中央委员差额选举到党的最高领导层的民主平稳交替，党的全国代表大会日益受到全党全国人民的期待，也成为中国政治生活中的大事。当然，与之相适应的是党的地方和基层代表大会也日益民主、规范、有序，很好地起到了组织本地方本单位进行重大领导决策的作用。在这个过程中，由于社会利益问题日益凸显，为了避免党的路线方针政策受到干扰，发挥一线代表作用逐渐受到重视，一线代表比例问题也逐步受到重视并开始明确。比如，中共中央1990年6月27日印发的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》提出:“代表名额的分配根据党员人数和代表具有广泛性的原则确定。”中共中央1994年1月26日印发的《中国共产党地方组织选举工作条例》第11条也明确规定:“党的地方各级代表大会代表中应有各级领导干部、各类专业技术人员、各条战线先进模范人物、解放军、武警部队等各方面的代表。代表构成的指导性比例由召开代表大会的党的委员会根据实际情况确定。妇女代表和少数民族代表所占比例一般不少于本地区妇女、少数民族党员占党员总数的比例。党的省、自治区、直辖市代表大会代表中各类专业技术人员和各条战线的先进模范人物占代表总数的比例一般不少于25%。”在此基础上，中共中央在印发《关于党的十八大代表选举工作的通知》，对党的十八大代表选举工作作出全面部署时明确提出，党的十八大代表应是共产党员中的优秀分子，在坚持先进性的同时应具有广泛的代表性。要有经济、科技、国防、政法、教育、宣传、文化、卫生、体育和社会管理等各方面的代表。代表中，既要有各级党员领导干部，又要有生产和工作第一线的党员。适当增加生产和工作第一线代表名额，注意推荐工人党员、农民党员和专业技术人员党员中的先进模范人物作为代表人选;女党员代表所占比例应有所提高，少数民族党员代表应占一定比例。[1]最终来自生产和基层第一线的党员比例达到30.5%，比十七大时提高了2.1个百分点。实际上这是一个一般比例，具体到某一个代表团往往会更高一些。比如，山东省出席党的十八大的73名代表中，党员领导干部47名，占65.1%，生产和工作第一线的党员26名，占34.9%。

当然，党代会一线代表比例的提高仅仅是发扬党内民主的一个重要途径，它本身并不是目的，而且仅仅靠提高比例并不能实现党内民主的目标，必须要和提高党代会代表的参政议政能力、改革改进党代会的议程、完善党代会相关制度等措施结合起来，才能使这一政策发挥最佳效能。

三、新时期充分发挥基层一线党代会代表作用的思考

进一步发挥好基层一线党代会代表的作用，这是我们逐步提高基层一线党代会代表比例的着眼点，对此我们要更加全方位地思考问题，寻找对策。

第一，进一步扩大比例。对于中央、地方和基层的党代会代表中一线比例应该占多少为宜，这恐怕难以设定一个最终的比例数字，但是党员群众的反映、党员干部比例、党代会的成效等都可以作为参照，只要我们牢牢把握有利于实现党内民主和促进科学决策这样一个基本目标，那么就可以较好地认清和解决这一问题。在目前情况下，我认为还是应该继续进一步扩大比例，十八大的一线代表还占不到代表总数的三分之一，至少要争取逐步扩大到二分之一的比例，然后再视情况作出调整。而越往下，基层一线党代表的比例应该更高一些，这样才能更加体现出我们党注重基层、注重实际、注重民生、注重理论联系实际的先进政党形象。

第二，进一步提高基层一线代表的素质和能力。虽然基层一线党代表的比例提高、人数增加，但总体而言，他们的参政议政能力还不够高，制约了他们作用的发挥，也影响了中央这一民主政策的实效。比如，有的代表由于理论水平低、写作能力差而难以提出议案，有的代表习惯于服从而不能充分表达自己的观点，还有的代表由于和党员群众接触较少而难以全面了解代表对象的诉求等，这些都极大地制约了一线代表作用的发挥，对此应该高度重视，并采取措施加以解决。可以考虑在代表选举中设定一些能力素质的附加条件，也可对选举后产生的代表有针对性地开展培训，还可以组织代表多和本单位本选区的党员群众广泛交流，以了解实际情况，还可以设立专门的代表联系机构组织开展学习教育活动。凡此种种，都有利于提高代表能力，为履行代表职责打下基础。

第三，建立一线党代表管理与工作的相关制度。党代表的作用发挥有赖于多项制度的保证，没有完善的制度，一线党代会代表也难为无米之炊。比如，一线党代会代表应该被赋予哪些权力，以保证他们能够了解所在党组织及选区其他党组织的决策情况;应该给他们创造什么样的便利条件让他们可以深入普通党员群众之中，开展调查研究;他们是否应该拥有一定程度的不受所在单位党组织追究的话语权等权利;他们在党代会闭会期间如何开展工作，等等。这些都应该用制度的方式固定下来，使他们能明确遵循。而且这些制度要符合实际，具有可操作性，有的还要在人力、物力、财力上作出制度上的配套安排，以确保制度能够落到实处。

第四，进一步改进一线党代会代表的选举办法。目前一线党代会代表同普通党代会代表选举一样，仍是沿用过去的老办法，缺乏创新，人选往往体现上级意志较多，普通党员在选举时的可选择性不多，这些都不利于一线党代会代表发挥作用。有鉴于此，我们应该针对一线党代会代表的特点进行一定的创新，比如，可以增加一线党代会代表和普通党员群众的互动及竞选程序，可以多采用海选的方法确定候选人，也可以留出一定名额让党外社会人士推选，还可以加强公示环节，增加社会监督等。通过这些方式，一线代表的质量和代表性可以得到更好的保证。

第五，努力探索党代会闭会期间发挥一线代表作用的方法。党代会的会期是有限的、短暂的，因此还要着眼于闭会期间如何发挥其作用来加以思考。目前各地探索的代表任期制等做法有可取性，但笔者认为，还要探索一些更有效的方法。要鼓励各地根据自己的实际进行新的探索;要采取措施打消一线代表的各种顾虑，解除他们的后顾之忧;要给他们留出专门的时间在保证待遇、条件的情况下鼓励他们和党员群众联络，帮助他们了解情况;要给他们开辟专门的渠道向上级党组织及时有效地反映问题;要发挥他们在党员群众中的影响力，让他们多做一些领导干部不愿做、不好做、也做不好的事情和工作。只要立足实际、勤于思考、勇于探索，一线党代会代表比例的提高和作用的发挥一定可以结合得更好。

[1]中共中央发出通知部署党的十八大代表选举工作[EB/OL].新华网，2011-11-01.

[2]十八大山东代表抵京生产和工作第一线的党员26人[N].齐鲁晚报，2012-11-08.