基于PSR方法的水电移民工作中政府风险辨识与解读

郑瑞强，陈胜东

（江西农业大学 经济管理学院，江西 南昌 330045）

在水电移民搬迁安置过程中，涉及多方利益相关者，是一个社会、政治、经济、文化、资源、环境等多方面的系统性的工程，因此移民活动也是多主体、宽领域、多类型的活动，比如政府行为、移民行为、业主行为、社会组织行为等。移民风险源于工程建设，产生于行为之中，所以移民活动风险也应该表现为多种类型，这些风险共同构成了水电移民总体风险。但是目前的移民风险管理只是针对水电移民总体风险中的一个部分领域——移民活动对于移民群体带来的风险进行分析与管理，以单个的移民群体自身的风险进行分析，显然不能反映整个水电移民过程中风险的综合效应。为了更好的解决好移民问题，促进水电事业的可持续发展，有必要通过对于各利益相关者在移民安置过程中的行为分析，由此，本文基于政府的视角对于水电移民活动的政府风险进行探讨，尝试为水电移民风险拓展研究框架进行方向探索。

1 水电移民工作中政府风险产生的机理分析

水电移民工作中的政府风险是指在水电移民工作中，作为水电移民工作倡导者和主导者的政府在开展工作时所遇到的各种风险的总称。由于水电工程分布的区域特点，水电移民工作是一个规模庞大、结构复杂、参与部门众多的复杂系统，具有复杂性、开放性、动态性、艰巨性等特点。水电移民政府工作所面临的风险就是导致这一复杂巨系统失稳的可能性，或称不确定性，严重的风险比如遇到大规模突发性水电移民群体性事件还可能导致系统的崩溃。由系统的脆性理论可知系统的失稳、崩溃的根本诱因是其所处环境的输入超出系统自身的承受力所致 。因此，水电移民政府风险产生的根本诱因也应是其所处环境的输入大于其自身的承受力导致的。只有抓住了水电移民工作中政府风险产生的根本诱因，才能够进行科学的系统的水电移民工作中政府风险辨识和分析。

水电移民工作中，政府这一复杂系统要不断地和所处环境进行各种各样的作用与交流。系统的作用和交流过程有的是促使系统向有序发展所必需的，有的则不是促使系统向有序发展所必需的，甚至可能促使系统向无序、失稳的方向发展。当这种作用表现为促使系统向无序、失稳方向发展时，称其作用为环境对于系统的压力。利益相关者及其之间的关系对于环境的压力是有一定限度的，在其承受的限度之内，系统不会发生失稳或崩溃，而一旦超出其承受限度，系统就会发生失稳或崩溃。

2 PSR方法理解与要素界定

依据上述分析，水电移民工作中的政府风险主要表现为政府在环境压力和内部结构共同形成的作用力超出了其正常有序运行的承受度时所表现出的一种给水电移民各利益相关者及其之间相互作用的水电移民系统带来不利或损害的不确定性。因此，对于水电移民工作中的政府风险进行辨识，可以采用“压力-状态-响应”（PSR）方法，即在寻找包括自然环境、社会环境压力因素和政府内部结构性组成因素的基础上，采用能够进行描述、预测乃至解答的语言对于其面临的风险进行归纳解析。

“压力-状态-响应”（PSR）是联合国经济合作与发展组织（OECD）提出的环境与生态评价指标体系确定方法 。结合水电移民工作中政府风险的机理分析，这一方法可以应用于水电移民工作中政府风险分析。

压力：水电移民工作中政府所处的自然、社会经济外部环境对于其利益实现乃至整个系统产生的不利后果或作用，也包括系统内部对于其有序、稳定运行带来的压力。本文主要从政治环境、经济环境、社会环境和自然环境等四个方面对其进行分析。

状态：水电移民工作中政府的结构性组成因素构成的质量状态，主要包括政府的管理状况、能源状况、目标任务等。

响应：水电移民工作中政府在环境压力之下，其发生变化的趋势和领域范围，水电移民工作中的政府风险即是响应的一个组成部分。

3 政府系统环境压力分析

3.1 社会环境压力

政策体制压力。在水电移民过程中，有关政府及其职能部门在进行移民管理机构设置、工作人员责权利的安排时，都要依据和遵循上级政府关于水电移民管理体制的有关规定；政府及其工作人员在开展水电移民实物调查、安置规划、实施管理和后期扶持等工作时，也都必须在不违反上级政府或中央政府及有关部委关于水电移民的政策框架内进行。但是，作为国家宏观调控的主导者，既要协调好水电开发与国家建设的关系，又要注意调处水电开发引起的水电移民的搬迁、安置、恢复与发展问题。水电开发的阶段性、区域性与利益关系复杂性决定了水电移民问题的复杂性和多变性。基于水电移民的特征，国家及有关部门也要针对水电移民各个阶段工作的特点，根据国家和地方社会经济发展的大背景，因地、因时制宜地对水电移民的管理体制、运行机制及相关管理政策做出适当调整，由此也就对于下级地方政府在相应的工作领域和工作开展过程中带来了适应与改进的压力。同时，由于水电移民往往涉及多个区域的政府协同合作，府际之间关系和关系到水电移民工作效能的政策、体制的衔接也给水电移民区域政府带来一定的工作压力。

社会秩序压力。水电移民对于政府带来的社会秩序压力主要表现在以下方面：一是基于水电移民活动的开展，从管理理念、管理方式、管理手段以及管理人员综合素质等方面都可能对于政府及其工作人员提出要求。二是由于移民在安置区新的环境下，由于在安置过程中出现的可能的利益分配不均和补偿不足等问题，移民与非移民在磨合期的利益分配、分享等原因，可能由此而带来一系列诸如社会公平、贫富分化等的社会问题和社会冲突，使社会维稳工作出现困难。三是移民活动可能会带来和引发贫困，导致社会出现一些弱势群体、族群冲突、社会组织涣散和博弈等一系列危害社会稳定、经济恢复和发展的不良影响，从而妨碍安置区的稳定与发展 。四是由于移民安置活动是一个涉及面广、情况复杂、任务艰巨、政策性强的涉及政治、经济、社会等诸多领域的一项系统工程，这就要求安置区政府要具备统揽全局、重点突出的统筹安排的工作能力和水平，这就需要安置区政府要建立和健全一套行之有效的管理体制和运行机制，不断地提高管理人员的综合素质，制定和执行一系列行之有效的管理制度、社会政策和公共政策。

经济环境压力。主要表现在以下方面，一是维护正常的经济秩序和发展环境。水电移民涉及到迁出区和安置区两个原本处于相对均衡状态的经济系统的融合，但由于水电移民又是一种行政主导的活动，当在政府主导经济发展的大形势下，市场经济的正常发展遇到行政系统的强烈干扰时，经济系统经常会出现发展停滞、秩序失稳、金融体系松散、市场价格波动较大等不良反应，这些反应对于移民在新环境中的快速适应和恢复发展是极为不利的。为此，政府在开展移民活动时应该对于移民影响区域的经济发展秩序和发展质量进行监管，并运用经济、行政和法律等多种手段进行调节和治理，避免在系统融合过程中出现经济震荡、系统崩溃，为移民的经济恢复与发展提供良好的经济环境。二是利用公共财政，提供发展资源。虽然水电移民在搬迁安置过程中可以得到一定程度的损失补偿，并且这种补偿标准还在不断增加，但总体来看，多数水电移民在搬迁安置过程中都会受到一定程度的损失。为了实现满足移民在安置期间最低生活需要和保证其在安置后生产生活水平不降低并有所提高的目标，政府就要为移民的生存与发展提供必需的发展资源，比如政府在安置区进行的大量公共基础设施建设，为促进发展而为移民提供的后期扶持资金等。

3.2 自然环境压力

政府在水电移民过程中面临的自然环境压力主要表现在自然资源压力和环境保护压力两方面。

自然资源压力。在水电移民过程中，政府为了能够高质量地进行移民安置，总是尽可能地寻找具备使得移民能够快速发展的自然资源的地区，比如具备广袤肥沃的土地资源、充足的饮用水资源、易于开发利用的矿产资源等，但是，在交通不便、环境恶劣、山地面积比例较大的地区要为移民提供这样的安置场所，确实是件比较困难的事情。自然资源的有限性和稀缺性也为政府实施水电移民带来了一定的压力，因为水电移民问题的成败往往是水电资源开发决策成败的主要表现之一。

环境保护压力。《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》原则规定，水电移民安置区的选择和移民安置的实施要建立在对于安置区的资源环境承载力科学分析的基础之上，对于农村移民集中安置的农村居民点、城(集)镇、工矿、企业以及专项设施等基础设施的迁建或者复建选址，应当依法做好环境影响评价、水文地质与工程地质勘察、地质灾害防治和地质灾害危险性评估等。政府在水电移民安置过程中，一方面要对于迁出区的自然环境的恢复与保护做好规划、实施、监督和检查工作，另一方面还要注重对于移民安置区的自然环境保护，首先保证安置区环境不超载，其次通过环境治理、高新科技运用、人们环保意识提高等手段，逐步提高安置区自然环境的质量和容量，为水电移民提供适宜的人居环境。否则，就可能给水电移民影响区域带来环境恶化现象的发生，危及移民的生存与发展。

4 政府管理状态分析

4.1 工作人员状况

工作人员状况主要是指政府及其组成部门的工作人员的政治思想素质、专业技术水平等内容。水电移民政府工作人员的政治思想素质主要表现在能否正确理解、贯彻和遵守国家及有关部门制定和颁布的有关移民政策、法规与制度；能否坚持以移民为本位，时刻将维护好、实现好移民的合法权益为行为准则，拒腐防变，做到客观公正行事等。专业技术水平是指能否具备应对复杂的水电移民业务局面和处理繁杂的工作问题的能力和工作经验等，这是做好水电移民工作的前提和基础。

4.2 财务状况

此处的政府财务状况是指政府所掌握的能够用于移民补偿、搬迁安置和恢复发展等工作的财务管理和资金流转情况。它涵盖两个方面的内容，一是政府对于水电移民资金的管理情况，是否具有能够确保一般管理的管理制度体系和管理流程，是否具有能够有效防范财务风险发生的财务管理监控和应急管理制度等；二是政府作为水电移民的主要实施机构是否能够确保资金从项目业主到政府的流转，是否能够确保政府配套移民资金的及时、足额到位等。

4.3 机制制度

机制制度是政府能够高效完成移民相关事务的保证。它主要是指在上级政府及有关部门的指导下，在相关法规制度的规范下，根据所辖区域水电移民工作的实际要求在政府及其他移民工作部门内部所进行的相关机制设计和制度建设，旨在规范政府的移民工作方式，提高工作效能。

4.4 设施装备

必要的工作设施装备是政府开展水电移民工作的基础和前提，它关系到政府能否高效落实水电移民工作的有关规划、计划，能否及时处理在水电移民工作中出现的问题与矛盾，关系到政府水电移民工作目标的实现与达成。

5 政府风险解读

通过对于政府在水电移民工作中的环境压力分析和政府状态的组成因子分析，在此基础上可以通过政府风险辨识图对于水电移民工作中政府风险的响应领域进行确定，如图1所示。通过辨识和整合，可知在水电移民过程中，政府具有移民政策调整、府际关系恶化、政府能力遭到质疑、社会秩序失稳、经济发展停滞、政府调节经济失灵、水电开发决策失误、移民安置决策失误、移民影响区环境恶化以及道德等风险。

5.1 移民政策调整的风险

水电移民工作是一项工作任务较重、投资较大的工作，因此政府对于移民工作的筹备、实施是一个长期的过程。为了使得水电移民工作具有延续性、稳定性和系统性，政府一般在移民开始之际就花费大量人力、物力和财力对于一项工程的水电移民工作做出了长远规划和安排。如果在移民工作过程中出现移民政策变动，那么关于移民工作的整个计划就会因此而做出相应调整，同时部分工作的开展还有可能陷入被动，对于政府移民工作的开展造成损失。

5.2 府际关系恶化的风险

当水电移民工作涉及到两个或两个以上的乡镇及以上层级政府的时候，由于水电移民的搬迁安置涉及到资源的占用和调整，政府在区域发展经济人的角色定位，使其在移民工作开展和实施过程中一般会出于自身利益最大化的目标考虑移民方针、政策的制定与调整。如果当多个政府之间在统一移民项目上出现政策冲突现象而又缺乏有力的协调时，府际关系就有出现恶化的风险。

5.3 政府能力遭到质疑的风险

在水电移民工作中，政府作为移民工作的倡导者、组织实施者，移民对于政府的认识会出现将“项目活动的组织者”与“一般意义上为公众提供社会管理和公共服务等内容的政府”身份合二为一的现象，故而与西方市场化运作的非自愿移民相比，当前的水电移民对于政府有着全方位的期待和依赖。他们希望政府能够为他们包办一切，为他们提供较高标准的补偿、高标准提供安置区的公共基础设施，提供较多的就业岗位和发展机会等。然而，水电移民工作是一项涉及面广、艰巨复杂的系统性工作，面对规模巨大的移民及在移民工作过程中出现的繁杂多变的问题，当政府及其工作人员不能及时、有效地的进行处理时，尤其是当绝大多数的水电移民经过搬迁安置后，生产生活水平不但得不到发展而且与原来相比还有可能出现下降现象时，移民对于政府的承诺和管理措施就会出现不信任和不配合，引发政府管理能力信任危机。

5.4 社会秩序失稳的风险

图1 政府风险辨识图

在水电移民工作中，政府担负着协调各利益相关群体利益的职责。依据针对水电移民工作中各利益相关群体的冲突分析，各利益相关群体冲突形成的焦点是物质利益和价值观念。水电移民过程，本质即是始于水电资源开发的社会资源重新分配与利益调整的过程，在这个利益过程中，移民之间、移民与非移民之间、移民与政府之间、政府之间、政府与业主之间、涉及民族之间等各利益群体，或者在目前的政策框架内，或者通过相互间的博弈努力改变框架的方式，争取自身的利益实现最大化。基于各个利益群体所拥有的社会资源、物质资源等博弈基础和能力的不同，导致各利益群体在水电移民过程中所付成本、所得收益存在差异，出现两极分化最终导致社会阶层的变动与调整。如果某个得益阶层的获益行为不在社会价值认可的范围之内，其付出与所得比例超出社会所认可或者可以接受的尺度，那么就会引起其他利益群体的不满，引发社会问题、社会冲突，严重时还可能引发社会骚乱，影响社会稳定。政府负有协调社会资源、利益调整和分配使社会各利益相关群体和谐相处的责任，责任实现的途径主要是通过利益协调机制和社会排泄机制的构建，完善对于强势

群体的抑制和弱势群体的扶助等。所以，当政府对于水电移民工作中利益调节问题处理不当，则有可能引发社会的失业率上升、贫富悬殊、阶层分化以及利益群体之间对立现象严重等问题，同时由于社会认可价值观的破环与漠视，也可能引发社会价值混乱、道德水平下降等不良现象。再者，由于水电移民往往涉及多个民族，如果对于少数民族的关系处理不当，还有引发民族矛盾的可能性。因此，在水电移民工作中，政府面对着移民影响区域社会秩序失稳的风险。

5.5 经济发展停滞的风险

水电移民由于长期生产生活的地区交通不便、信息闭塞等原因，造成了多数移民在搬迁安置时具有文化水平低、技能培训欠缺、综合素质不高等特点，再加上移民迁出区和安置区发展资源的有限性，以及移民在安置区社会融合缓慢等原因，水电移民虽然在搬迁安置过程中得到部分安置补偿补助以及政府的发展扶持，但是从移民搬迁安置到移民生活水平的恢复和逐步发展还是需要相当长的阶段，同时移民的到来也会对于安置区正常的社会经济秩序带来正面和负面的影响，发展资源的紧缺、失业率的上升、物价的波动、商业信用的缺失、市场秩序失调等往往会对安置区的经济发展带来停滞的风险。

5.6 政府调节经济失灵的风险

市场经济是一种在竞争中发展的经济，优胜劣汰，资源向富者聚集，贫者愈贫。为了维护社会公平与公正，协调各相关群体的利益，尤其是保护移民等处于相对弱势地位的群体的利益，促进社会稳定与良性发展，政府一般会通过对于弱势群体发展扶持辅助，比如利用公共财政配套移民安置区建设与发展，建立健全移民社会保障等，对于移民的脱贫致富提供发展资源，以增进移民权益保障和社会自由发展的空间 。但是，当政府所掌握的国有资源和公共财政不足以满足安置移民需要的时候，比如政府手中可以用来安置移民生产生活的土地资源紧缺现象，往往会出现政府调节经济失灵的风险。

5.7 水电开发决策失误的风险

水电开发一般会引发水电移民问题，移民问题解决的好坏，在一定程度上决定着水电工程建设的成败。这可以从两个方面进行理解，一方面，水电移民是水电开发工程建设的一个重要组成部分，水电移民问题解决不好，则会影响整个水电工程建设大局，也从侧面反映了有关部门对于水电开发的决策方案的可行性研究不够；另一方面，水电移民工作出现问题，使得水电开发工程建设的社会形象受到影响，因此，如果地区性的水电移民普遍出现问题，则会对于水电资源开发决策产生不利影响。

5.8 移民安置决策失误的风险

安置区的自然资源是未来移民与安置区非移民所共同享有并共同利用的发展资源的重要组成部分，当政府在推荐安置区进行移民安置时，如果不科学分析安置区的自然资源环境容量，而运用行政手段强制选择移民安置区以对应区域发展规划或发展战略，由于自然资源的不足，则有可能导致移民发展乏力、安置区发展停滞等不良现象的发生，引发移民与非移民生活水平下降、移民返迁、社会问题频发等水电移民问题，偏离水电移民工作宗旨和目标。所以，在水电移民中政府还承担着移民安置决策失误的风险。

5.9 移民影响区环境恶化的风险

政府担负着为水电移民提供一个良好、适宜的生产、生活环境的责任，为此，政府在水电移民工作中，要加强对于移民影响区包括迁出区、安置区的环境保护，否则会引发环境恶化的风险。主要表现在两个方面，一是当移民在搬迁安置后，对于迁出区的生态环境不加保护，引发环境退化、土壤沙化以及地质灾害，降低环境安全度，使区域环境更加恶化；二是在移民安置区的选择上不以科学、合理的环境承载力分析为依据，导致移民安置规模超出环境容量，导致环境超载引起环境恶化。同时，在移民搬迁安置过程中，政府对于移民开垦自然资源、破坏环境的现象不加制止，也会加重移民影响区的环境恶化。同时，环境恶化风险还包括气象及气候变化、自然灾害、工程地质条件等不确定性因素，这些因素是每个水电移民项目都无法避免的，这种风险有可能影响到水电移民项目进展。

5.10 道德风险

道德风险在经济学上定义为如果面临的风险可以通过某种方式转移，就缺乏积极性去采取相应的行动来降低风险或减少成本 。笔者认为，政府在水电移民中的道德风险是指地方政府及其工作人员在水电移民中为了获取本地区或本人的最大利益，以牺牲国家整体利益或其它地区利益为代价，而采取的各种逃避或违犯国家制度和规范的方式总和，是一种地方本位主义和自私自利行为的突出表现。

6 结语

政府风险是水电移民风险的一个重要组成部分，正确分析政府风险产生的机理，、明确政府风险的内涵，有助于丰富水电移民风险管理内容、提高风险管理能力具有重要意义。探索水电移民工作中政府主体所遇到的环境压力、自身管理状态的特征，认为政府在水电移民活动中行为可能蕴含着移民政策调整、府际关系恶化、政府能力遭到质疑、社会秩序失稳、经济发展停滞、政府调节经济失灵、水电开发决策失误、移民安置决策失误、移民影响区环境恶化以及道德等风险，应在以后的移民活动中予以关注，并完善处置，以推进水电移民安置工作顺利开展。

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