建立我国巨灾保险制度，构建具有湖湘特色的自然灾害防御体系

杨柳明

(湖南大众传媒职业技术学院 传媒管理系，湖南 长沙 410100)

一、湖南重大自然灾害现状及应对措施

自然灾害是指自然界的矛盾运动及其所依存的条件和环境造成严重危害的非常事件和现象，一般包括水火灾害、气象灾害、地质灾害、海洋灾害、森林及动植物对人类影响的灾害，等等。由于湖南省属于我国中部地区，地理气候条件复杂，灾害种类繁多，如洪灾、旱灾、冰灾、农业生物灾害和火灾等自然灾害在近几年时有发生，影响较大，具体表现在如下几个方面：

一是洪灾。2010年6月，强降雨造成湖南部分地区受灾严重，部分溪河山洪暴发、山体滑坡，交通通讯、水利等基础设施被毁，部分乡镇被淹，房屋倒塌，共有6市45县380人受灾，直接经济损失13.2亿元人民币。2012年5月，湖南连续遭受强对流天气袭击，湖南369个乡镇连降暴雨，湘中西部出现暴雨洪涝，吉首、娄底等地出现冰雹，逾120万人受灾，直接经济损失8.63亿元人民币。

二是旱灾。2008年7月，湖南省10个市州61个县(市、区)620个乡镇的农作物受旱面积达348万亩，因旱造成32万人9万头大牲畜出现临时饮水困难，280座水库、7.9万处山塘干枯，480条溪河断流。2011年8月，湖南经受持续干旱严重影响到农业生产、城乡居民饮水以及航运、发电等方面，湖南有三分之二的县市区遭受旱灾，有64万人45万头大牲畜因旱饮水困难。

三是冰灾。2008年初，湖南全省大部分地区遭遇50年一遇的冰冻天气，交通、通信、水电等受阻，给人们的生产和生活带来严重影响，特别是许多地区输变电设施严重覆冰，电网安全面临重大威胁。截至2008年1月27日统计，湖南全省14个市州112个县市区2522万人不同程度受灾，因冰灾造成直接经济损失近65亿元人民币。

四是农业生物灾害和火灾。据湖南日报2008年11月21日报道，2008年我省农业生物灾害发生面积达5亿亩次，造成的粮食损失超100万吨，经济损失近100亿元。从火灾情况来看，仅2012年2月13日，湖南怀化通道县独坡乡新丰村、骆团村发生严重火灾，据初步统计，火灾共烧毁房屋70余栋，直接受灾群众500余人。

目前，我国对巨灾造成的损失补偿基本靠中央政府、地方政府财政拨款以及社会各界捐助。党中央国务院颁布各种应对自然灾害的法律法规和政策文件，中央财政每年根据上年度实际支出安排特大自然灾害救济款。总之，无论从湖南省还是从全国范围来说，应对重大自然灾害的措施，还应补充市场经济的一些运作模式，如巨灾保险制度等，以解决国家和地方财政资金的压力和困难。目前，虽然我国保险公司也参与了抗灾救灾工作，但作用微乎其微，如2008年，冰灾保险赔付比例仅为直接经济损失的7%，汶川大地震保险赔付为直接经济损失的1%，而国外巨灾损失中，保险赔付平均超过直接经济损失的30%。所以，保险的职能和作用在我国没有得到充分的发挥和体现。

二、国外巨灾保险的发展模式

(一)美国模式。巨灾保险中，美国实行的是以政府为主导的非盈利性模式。由于其自然灾害主要是洪水泛滥，所以美国是最早将洪水保险列为洪水风险管理系统并实施全国性洪水保险计划的国家，制定了《全国洪水保险法》、《国家洪水保险计划》、《洪水灾害防御法》，实施洪水强制性保险，建立了国家洪水保险基金，组建了联邦保险管理局。私人保险公司销售和赔付洪水保险，但其赔款和费用支出超过其保费收入时，联邦政府对保费收入和实际支出进行补贴，且不向保险公司收取分保费。针对洪水风险对农业造成的损失，美国农业保险也是非常成功的，有农业保险的立法保障。

(二)日本模式。巨灾保险中，日本实行的是由政府和商业保险机构共同经营的制度模式。日本是地震多发国家之一，建立巨灾保险制度比较早，并以相关法律作为基础。日本自然灾害保险所收到保险费全部用来作为地震造成损失的赔款准备。日本的地震保险是国家扶持的公益性保险，商业保险公司不得从地震保险中获取利益。

(三)法国模式。巨灾保险中，法国实行的是商业保险公司经营、政府资助制度模式。法国很早就通过了“自然灾害保险补偿制度”，保险标的范围比较大，如企业财产、家庭财产、农业、交通车辆等等，商业保险公司承保巨灾保险后与法国中央再保险公司签订再保险合同，而巨灾再保险合同由政府提供担保，所以在法国巨灾保险制度中，中央再保险公司的作用是非常重要的。

(四)新西兰模式。新西兰实行的是巨灾保险限额以内的由政府独立经营、限额以上的则由商业保险公司按合同规定赔偿的模式。其巨灾保险制度的核心是分散机制的建立，包括地震委员会、保险公司和保险协会，分属政府机构、商业机构和社会机构，一旦巨灾发生，先由地震委员会负责法定赔偿，再由保险公司负责超额赔偿，而保险协会也将采取应急计划。三种机构权责明确分工，在救援、查勘、定损、理赔、重建等环节上精诚合作，共同承担巨灾风险。

综上所述，巨灾保险制度成功国家典型做法就是：法律和政府的支持是巨灾保险制度得以开展并顺利进行的前提；机构的严密组织是取得巨灾保险制度的有效发展的条件；巨灾保险基金的建立是巨灾保险制度得以实现的经济保障。

三、我国巨灾保险制度体系建设的思考

从国外的经验来看，我国要建立一个有效的巨灾保险制度，必须以商业保险公司机制运作为基础、以政府的主导和多部门协调为后盾、健全法律体系、设立风险投融资体系以及防灾防损及配套设施建设来进行。

(一)以商业保险公司机制运作为基础

与一般自然灾害保险一样，巨灾保险制度中需要商业保险公司确定保险标的、保险责任、保险费率、保险金额等内容，以中国再保险公司作为最重要的责任人来运作和经营。

1. 保险标的。保险标的的确定因自然灾害巨灾保险险种的不同而有所差别，保险标的范围依次应包括：房屋及其附属建筑在内的不动产；大部分企业财产和家庭财产；其他保障包括防灾防损费用等。

2. 保险责任。我国在涉及自然灾害巨灾保险制度时，在初始阶段应先选定某一个或几个危害较大的巨灾，探索和积累经验，以此为基础逐步拓宽保险责任范围。

3. 保险费率。一是根据风险等级制定差别费率；二是费率的补贴问题，在自然灾害巨灾保险项目创建初期，政府进行一定的补贴是必不可少的，应允许巨灾保险金在税前提取，从而享受免税待遇。三是加强数据管理服务产品定价，特别是风险图的分析，处于不同的地区，其面临的地震风险也大相庭径，洪水保险亦是如此。

4. 保险金额。为了体现保险的补偿功能，自然灾害巨灾保险制度设计时，可以选择以重置价值进行承保，保险金额也可以从较低的起点出发，根据基金积累和赔付情况逐步进行调整。确定保险金额的主要目的就是帮助企业和居民从自然灾害损失中恢复经济，重建家园，同时也不可能通过巨灾保险制度获得超过本身价值的额外收益。

(二)以政府为主导，多部门协调为后盾

1. 政府与市场相结合，突出政府的作用。我国巨灾保险制度初期更应突出政府的存在。巨灾风险的特点，一是具有很强的关联性，巨灾风险常常使整个地区的风险单位同时遭受严重损失，使之无法运用大数法则予以分散；二是损失无法精确测定，由于巨灾风险所造成的损失不仅数额特别巨大，而且难以准确度量。商业性保险公司出于盈利性考虑，缺乏主动承保的动力，而且也无力独立承担损失保障责任。因此，建立巨灾保险制度，必须依靠政策支持与政府推动，充分发挥政府的职能作用，应将巨灾保险制度纳入国家综合灾害防范体系，政府在立法保障、组织推动、防灾减灾等方面给予支持。

2. 协调巨灾保险制度建设，政府提供必要的经济支持。政府应设立专门的巨灾保险管理机构，协调巨灾保险的发展。主要做法：一是通过财政支持设立巨灾保险基金。巨灾风险造成的经济损失往往十分巨大，国外经验表明，只有建立巨灾保险基金，通过保险和再保险运作机制，才能有效保障巨灾保险制度的稳定运行。国际上巨灾保险基金主要有两种模式：一种是专项风险基金，另一种是共同风险基金。但不论建立哪种形式的巨灾保险基金，都需要国家财政投入一定的启动资金。二是实行相关财政补贴政策，财政应对承保巨灾风险的保险公司给予一定比例的费用补贴，对投保人给予一定比例的保费补贴，以鼓励保险双方积极参与。三是对巨灾保险业务实行税收减免的优惠。

3. 成立以巨灾保险为重点内容的政策性保险机构。政策性保险一般具有非盈利性、政府提供补贴与免税以及立法保护等特征。在我国目前政策性保险主要包括出口信用保险和部分农业保险等，至于巨灾保险还没有完全启动，所以建议我国应尽早成立以巨灾保险为重点内容的政策性保险机构。就当前我国的实际情况来看，建议由保监会成立专门的巨灾风险管理委员会，统一管理与协调巨灾保险制度建设方面的工作。该机构的职责主要包括：推动巨灾风险意识普及和防灾减灾教育；推动相关制度建设与完善；负责巨灾风险基金的建立和管理；对经营巨灾保险的保险公司进行专项监督和提供巨灾风险分散渠道；建立多层次巨灾风险应对机制等。目前可以只设巨灾风险管理总部，不设分支机构，其业务的开展可由商业保险公司代理进行。

(三)组织风险保障机制，建立健全法律制度

立法先行是世界上许多国家建立巨灾保险制度的普遍做法。各国的主要巨灾风险不尽相同。例如，美国设立了《联邦洪水保险法》，并据此法建立了联邦洪水保险制度，设立了国家洪水保险基金，实施了国家洪水保险计划；挪威制定了《巨灾保险法》；日本制定了《地震保险法》，等等。我国政府应借鉴国外成功经验，尽快制定相应的法律法规，明确巨灾保险的政策性保险地位；明确巨灾保险的运作模式、实施方式、资金筹集渠道以及风险分担机制；明确巨灾保险的保障责任范围、经营原则、基本条款以及承保、理赔程序等，为巨灾保险制度建设提供必要的法律环境。

(四)构建风险投融资体系，推行巨灾保险证券化

由于承保的巨灾风险一般损失金额较大，使得商业性保险公司的有效承保能力严重不足，主要表现为承保的资本金不足，一旦赔付必将损失巨大，因此而倒闭和破产是完全有可能的，传统再保险也不能奏效。因此，为提高保险人的承保能力，降低承保风险，保险人、再保险人和投资银行应把目光转向有着巨大资本容量的资本市场，联合开发诸如保险期权、巨灾债券、气候期货与期权等新型金融产品。例如，美国纽约交易所成立了巨灾风险交易所，既从资本市场上获得了大量资金，又通过将保险市场风险分散到资本市场上的方式，有效地提高了保险业的承保能力和抗风险的能力。巨灾保险证券化的另一个直接结果就是可以吸引大量资本流向保险市场，为投资者提供新的投资渠道，所以巨灾保险证券化是一个双赢的结局。

要使巨灾保险证券化能在我国顺利推行，必须要有如下条件：一是证券化的风险必须是能够定价的，而且是通过公正的第三者进行巨灾风险的定价；二是证券发行的金额大小须适当，要适当计算成本的开支情况，要有市场需要；三是发行内容的设计要准确，不但要考虑承保的广度和保险公司理赔机制的需要，更要考虑风险转移者和投资者的需求；四是要考虑证券化交易的信用风险，要确保交易的安全和投资者的利益。

四、构建具有湖湘特色的自然灾害防御体系

(一)构建湖南重大自然灾害防御体系的运行模式

着眼于湖南省情和客观实际情况,立足现有的财政金融资源,我们提出湖南重大自然灾害防御体系应采用 “政府指导,各部门防范,财政和巨灾保险作为经济后盾”的运行模式进行。

1. 政府指导，建立完善的自然灾害应急机制。2011年，国务院办公厅颁发了“关于印发国家综合防灾减灾规划(2011～2015年)”的通知；2004年，湖南省人民政府颁发了“湖南省人民政府突发公共事件总体应急预案”；2009年，湖南省人民政府颁发了“湖南省农业自然灾害应急预案”；等等。政府牵头，建立灾害救援综合体系，将防灾、减灾和救灾演化成全社会立体化的活动为重点内容。首先要求全社会各个部门建立自然灾害防御设计规范，即各类基础设施在设计前期，都要进行自然灾害防御风险评估，并有国家标准和终身负责制要求。其次建立自然灾害防御教育体系，并从幼儿和学校抓起，定期进行防灾演练，提高国民防御自然灾害的能力。最后提高自然灾害防御中自救和他救的能力，利用网络、电视、报纸等各种媒体进行宣传和普及。

2. 各部门防范，提高各种防御自然灾害的能力。长沙市应急管理办公室成立的时间比较早，各职能部门均有专人负责，而且设备技术先进。郴州市是2008年冰雪灾害的重灾区，经过4年的发展取得一些进步，不断完善灾害应急预案、设备技术更新、加大资金投入、气象监测更准、气象灾害预报成功率提高，电力部门应急体系也不断完善。湘潭市政府对气象部门投资几百万，正在建全自动化语音报警系统，能自动监测灾害性天气并直接向居民报警，提高了气象部门的预报成功率。

3. 财政和巨灾保险为经济后盾，共建自然灾害防御体系。对于巨灾保险，如何提高全民参保意识和参保率？是强制保险还是自愿保险？湖南是农业大省，结合湖南省情特点，自然灾害首当其冲的就是农业，商业性保险公司如何承担巨灾保险的风险损失？所以政策性保险与商业性保险有机结合就显得尤为重要，两者如何相辅相成是我们应研究的课题。

(二)保护生态环境，提高洞庭湖流域防洪防灾能力

1. 加强防洪体系建设，保护湘、资、沅、澧上中下游生态环境。在湖区下游，应对长江干堤、湖区重点堤垸、一般堤垸和城镇堤防进行全面加高加固，根据洞庭湖区新的设计洪水位提高防洪标准。同时进行蓄洪工程的建设，使水库在洪旱时能起到调蓄作用。在湖区中上游，要加强水土流失防治力度，通过重建中上游植被与调整丘岗区土地利用结构，拦蓄暴雨径流和泥沙，把防治水土流失、加强生态建设和保护放在首位，集雨蓄水，恢复植被。

2. 提高水文预报的精确度，对全省进行水资源分区管理。目前全省水情信息采集和传输系统基本完成，在水文预报方面实现了计算机联机作业预报，但是水情报汛站网密度不够，有些水库还没有洪水预报方案，所以水文预报的精度有待进一步提高。另外，湖南省水资源时空分布不均匀，有必要对全省统一进行水资源分区，实行科学用水，合理用水。

3. 将洞庭湖防洪计划纳入长江整体规划。洞庭湖是长江防洪体系中的重要组成部分，纳入整体规划，有利于统筹管理，从而让洞庭湖的防洪减灾效益得到经济最大化要求，可以更好地服务于长江流域的防洪大局。

(三)增强应急管理能力评价应用，抵御重大自然灾害袭击

1. 应对重大自然灾害要进行科学的应急管理评价。美国是世界上第一个进行政府应急管理能力评价的国家，其突发事件应急管理能力评价体系分三层，指标评分等级为六级，同层指标的权重做等权处理，每个属性的得分为下一层指标得分的平均值。2008年冰灾发生后，我国颁发了突发公共事件总体应急预案、湖南省总体应急预案以及冰雪灾害专项应急预案。但是对应急管理好坏的衡量，应该制定一个统一的标准来规范，否则就不能做到有的放矢。为此，我们根据政府主导、部门联动和社会参与的原则，总结了重大自然灾害应急管理评价指标体系，按照重要程度排列，我们可以设定一级能力指标层，二级能力指标层和三级能力指标层。将任务落实到每一个部门和每一个环节，这样通过指标体系来进行考核和规范，更科学有序。应急管理评价的方法主要有：评价偏好矩阵构建、基于熵权法确定指标权重、基于专家群体决策确定指标权重、确定评价指标综合权重、顶层评价指标权重集结、各地区自然灾害应急管理能力综合排序，等等。

2. 增强抵御重大自然灾害袭击措施管理能力。政府部门应做好应急预案、组织专家组、普法宣传、制定基础设施建设标准、成立指挥救援机构、资源整合、协调联动、及时进行防灾救灾信息发布、维护市场秩序等工作；气象、地震、水文部门应做好预报监测工作，如信息的发布、灾害的等级识别、预报的及时性和成功率等；加强居民防灾意识普及程度、自救互救能力、社会各界救援能力；电力部门设置处置电网大面积停电事件应急预案、督查电网分布结构、电线承压能力、供电设备设施抗暴融冰能力、电力调度能力、专业抢险救援装备能力；运输部门督查物资供应能力、恢复通车能力、疏散滞留人员能力；民政部门应督查救助受灾群众能力、救灾物资供应能力、监督资金运用能力；通信部门保障有卫星通信应急保障设备、移动应急通信车、通信专业应急救援队伍等；卫生部门保障有应急救护车、应急医生、应急病床等；公安武警部门应有维护社会治安能力、保障道路交通安全能力、防洪防旱防火和防其他灾害救援能力；媒体部门要有及时报道灾情、充分报道救灾现场的能力；财政部门要有紧急资金调配能力、保险部门要有及时查勘理赔能力，等等。

(四)RS与GIS结合利用，为防灾、减灾、救灾提供可靠高效的服务

空间信息技术，特别是遥感技术(RS)、地理信息系统(GIS)、全球定位技术等在自然灾害的监测、管理、预测、预报和预警中可以发挥巨大的作用，成为防灾减灾、支持社会可持续发展所不可或缺的高新技术手段。

1. 遥感技术(RS)。装载遥感传感器的运载工具主要有：地面平台、航空平台和航天平台。其具有观测范围广、信息获取量大、获取速度快、实时性好和动态性强等特点。

2. 地理信息系统(GIS)。其在自然灾害监测评估中的作用有：对自然灾害进行预报预警、动态监测、灾害发生成因与规律分析、动态模拟、灾害损失调查、灾情评估等，为制定减灾预案和指导灾后重建提供依据。

3. RS与GIS相结合。遥感技术(RS)在信息获取方面的优势与地理信息系统(GIS)在空间分析方面的优势结合，可以实现：在灾害发生前，能事先圈定危险区，并对危险程度作出评价，指导防灾活动；在灾害发生过程中，能对灾情实况监测，指导抗灾活动；在成灾后，能对灾害损失作出快速评价，指导救灾活动，从而对减灾作出贡献。

RS是前台，负责搜集、获取原材料的海量信息；GIS是后台，负责对原材料进行加工处理并得出结论，指导防灾减灾工作。二者相互联系，共同构成防灾、减灾、救灾中三个不可缺少的环节。空间信息技术的利用，对我省产业结构调整，特别对洞庭湖区农业发展、水资源开发利用、生态环境保护、土地利用与规划布局，有着重要的现实意义，对我省各级地方政府及相关部门编制环境、社会和经济发展规划，制定相关政策与措施，也提供了科学依据。