伙伴关系治理:地方政府间合作的新范式

蔡英辉

(对外经济贸易大学组织部，北京100029)

每个政府都处于行政生态环境中，在职责范围内独立行使职权，根据情势不断调整行政行为。地方政府是国家的缩影，各个区域组成国家整体;每个地方都强盛国家实力必然不弱，区域差异悬殊则会影响总体发展，地方政府间跨区域合作意义凸显。中国当前府际争议屡有发生，地方政府间争夺资源、中央部委间职责不清、地方政府与中央部委合作困难，甚至有政出多门而彼此冲突现象发生，导致政府公信力和凝聚力下降。地方政府合作是国家繁荣的基础，但有地方违背契约却不受惩罚，使行政环境呈现失序状态，地区间陷入难以协调的困境。伙伴关系治理涵盖跨国合作和国内跨区域跨部门交流，尊重远郊区民意和减少区域发展的不均衡，契合城市化过程中的市区与乡村变动格局，促成地方政府间打破层级交流和整合资源以更好地服务民众。

一 伙伴关系治理的渊源

(一)源流探析

当前中国地方政府间并未建立伙伴关系治理机制，无益于冲突的弥合。单个地方政府不是自行其是的独立王国，尤其在接壤地区存在诸多交集;多元地方政府目标和利益并不一致，疆域大小和服务范围亦有别，政策执行方法也不同，政策冲突为诸多省际争议埋下隐患。1946年《宪法》第九章对中央与地方权限和地方制度进行了规定，而今地方政府定位不清，缺乏界定政府间关系的法律，阻滞了政府间伙伴关系的建构，实则区域大战、流域污染、环境恶化难以治理的根源即在此。府际关系协调法律匮乏，即便在长三角区域的行政协议都未规定协议履行中的纠纷解决机制，［1］违约成本很低，行政协议形同虚设，地方政府间互相猜忌和彼此牵制，合作缺乏基本条件而先天不足。现实情境要求尊重多方利益和平等协调，建构互信互助的政府间交流网络。

沿循地方政府间合作发展脉络，区域内合作较少、跨区域交流匮乏。从理论研究来说，仅有对口支援、城市伙伴关系和国税地税整合的寥寥数篇文章。实际操作层面，国地税在浙江、江苏等省广泛合作(《中国税务报》2009年7月8日，2012年3月21日);广东国地税签署合作意见，是中央部委的垂直管理部门与地方政府联手协作。但部分职能重新融合与全面合作无关，是有益尝试却难以影响全局。何况国税地税原本就同出一脉，分合应基于民众利益考虑和避免形成垄断，政府间合作呈现后天失调状态。回归区域层面，相邻地方本可互相倚靠，“同饮一江水”的同流域亦有合作便利，却由于法律不完善、宏观层面缺乏引导，区域间矛盾愈演愈烈，如黄河改道引发的苏鲁两省关于微山湖之争仍未平息;区域内部资源分配亦不平衡，省域内县市目标不一致，县域利益受到市制压抑，省直管县的呼声愈来愈强烈。理论缺失与实践缺位正是新理论的契机，可将地方政府置于平等地位，破除行政级别和促进跨地域交流，伙伴关系治理呼之欲出。

(二)理论意涵

伙伴关系治理是多元地方政府(含地方部门)与中央部委(含直属机构)之间平等合作，建立跨地域跨部门跨层级的动态交流网络。伙伴关系治理要完善法治环境和理顺由上而下的政府间关系，地方之间尊重独立地位、打破层级、超越区域和平等协商。政府间伙伴关系前提是地方政府定位明确，可在宪法层面界定中央与地方关系和明确地方定位，制定国土基本法划分城市和乡村功能分区，订立地方制度法以强化地方自治和营造合作氛围。具体做法是省直管县、赋予县市等地方政府同等权利，打破行政层级束缚和搭建平等对话平台，形成地方政府和中央部委的跨层级交流网络。

伙伴关系的精要是相互信任、平等对话、彼此影响、联手合作。伙伴关系促成多方资源共享、优势互补和信息交换，建构合法合理的对违约方的惩罚机制，确定伙伴数量、合作周期、加盟和退出机制，尊重合理诉求、平衡多元利益、实现多方共赢。剖析政府间未能建构伙伴关系的原因，不外乎中央干预少几许还是地方权限多一点，矫枉过正会导致地方政府和中央部委之间冲突不断，城乡隔阂日益加大。“对中央政府而言，地方政府最普遍的问题就是拒绝按照中央的意志行事”，［2］整合统一地方政府和中央的利益十分重要;地方目标和总体目标不可能完全一致，不放权反倒会遏制地方的积极性。伙伴关系治理在法治环境下寻找地方政府之间、地方政府与中央政府之间合作的兴趣点，网络治理主体相互依赖、持续互动，多元地方政府在博弈中实现价值。

(三)法治氛围

美国立法、司法、行政各司其职，联邦最高法院有解释宪法权，协调联邦与州之间关系和审判政府间争议，对促进美国繁荣功不可没。欧盟各国法律制定都要考虑与欧洲宪法的融合，法院也会执行欧盟法律，“英国法院已经承担了执行欧盟竞争法的职责”，［3］法治环境对于欧盟内沟通合作及区域外合作至关重要。相关法律的颁布是区域合作的铺垫，2000年修订的《区域计划法》第18条规定“直辖市、县市主管机关为推动区域计划之实施及区域公共设施之兴修，得邀同有关政府机关、民意机关、学术机构、人民团体、公私企业等组成区域建设推行委员会”，扫除了地方政府合作的障碍和推动了区域发展。大陆并无明确地方地位和地方之间关系的法律，地方政府间争议难以排解，如海域划界缺乏制度规范和宏观引导，沿海省份纠纷不止(《南方都市报》2012年7月13日)，海洋局束手无策，多方治理难觅踪影。伙伴关系治理在法治层面建构政府间顺畅沟通、平等合作的网络，是理论基础与具体实践的延伸，为有效协调区域矛盾创造条件。

法治环境并不健全，对行政环境造成不良影响，区域内地方政府以邻为壑，部门本位主义盛行，跨区域跨部门难以协调，城乡二元鸿沟加大。“法律的要求是阐释性判断，将回顾与展望的因素合在一起。”［4］反思过去，我国作为单一制国家，行政等级明确，却又产生一些负效应，受层级制束缚的地方政府和地方部门畏手畏脚，缺乏相应权限也必然难以承担相关责任;分属不同区域或不同部门的政府间关系陷入困境，难以按照“法约尔跳板”原理自行协商解决问题。当前中央与地方、地方与地方、部门之间关系并未厘清;区域大战层出不穷，尤其跨区域和江河湖海流域矛盾重重;部门间权限重叠冲突，引发部门争议比比皆是;跨区域跨部门合作难上加难，彼此争利益或互相推责任。着眼未来，伙伴关系治理致力于完善行政环境，在公正平等中寻求动态平衡，为多元政府间建构合作关系奠定基础。

(四)践行情况

从美国发展历程来看，各州的联合经历了面对共同危机和派出代表讨论的过程，譬如制宪会议的使命是“使联邦政府的宪法更为符合联邦的要求”，［5］联邦宪法奠定了各州合作的基础，州以下地方政府地位平等，对本区域的选民负责而不受其他约束，地方政府合作秩序有条不紊。在完善法治环境和开放禁令后，台北市与台北县(现新北市)冰释前嫌，于1995-1997年举行“县市合作共同解决问题幕僚会议”，成立工作小组联合治理淡水河;后又在2005年签署《北台区域发展推动委员会组织章程》，拉开北台区域八县市合作的帷幕(北台网站http://www.ntdc.org.tw/01_4_p1.htm)，迄今为止运行平稳。从大陆而言，亦应在法治情境下还自治权于地方和民众，在各种层面平等协商以化解矛盾和创造契机，地方政府间跨域合作、地方政府与中央部委跨层级协商，形成动态的合作网络，强化整体政府适应环境的能力。

从国际伙伴关系而言，跨国政府间合作和公共服务外包早有先例。摩纳哥、列支敦士登等微型国家的公共安全托付法国和瑞士提供服务，梵蒂冈的治安由瑞士卫队负责。政府间伙伴治理在发达国家和地区建构已较为成熟，但也有不合作的例子。如美国州际合作的典范田纳西流域管理局，就“拒不执行环保部门制定的空气质量控制标准”，［6］只能进入司法层面协调，司法体系是行政协调不成功的协调器和减压阀。从我国行政体系内部来讲，在国土疆域基本稳固的情况下，国内伙伴关系治理覆盖珠三角、长三角甚至海峡两岸，政府间若不能凝聚成合力，公营部门与私营部门的合作会受影响，国家与社会的根基也难以稳固，要研究伙伴治理机制并使之有用武之地。

二 地方政府间伙伴关系治理机制

(一)层级祛魅

金字塔式的层级管理是社会化分工的产物，造成地方政府间事实上的不平等。“信任或许是走向民主社会治理最重要的人文因素。”［7］等级森严情况下的信任关系难以建构，阻滞地方政府间的跨层级交流，跨省的山东胶州与浙江宁波交流较为困难;目前尚属上下级的地级市与县域不断争夺资源，山东强县滕州希望脱离枣庄管辖和谋求省直辖(《中国青年报》2007年11月14日);处于不平等地位的政府间互相排斥，有广域地区劫持狭域地区的民意，区域竞争环境日益恶化。然则行政层级不是从来就有，也并非政府服务于民众的要件;何况私营部门早已涉入公共服务体系之中，云服务时代的行政级别日益失去现实意义。伙伴关系治理重塑地方政府的独立性地位，打破层级窠臼和消除级别差异，注重协商民主和尊重多元利益以促成跨区域平等对话。

(二)条块超越

任何地方政府都无法规避冲突，美国“各个分立的州和联邦中央机构之间也存在持续不断的斗争”。［8］中国情境更为复杂，地方政府(及地方部门)和中央部委(及直属机构)之间在条块分割中难以顺畅沟通，流域污染、省际纠纷、跨部委矛盾在上报下行程序中日益繁琐，区域内的协同治理成为奢望。如环保部和水利部关于水电火电污染之争，牵涉的怒江水电站建设不仅是部委间的博弈，还关乎云南省及相关州市利益;若固守省与省、县与县的对等联系，多方利益纠缠不清难以处理。伙伴关系治理以超然的姿态摆脱条块束缚，建构开放包容的动态体系，鼓励相关各方形成圆桌会议格局，倡议多元地方政府间和中央部委间订立平等协议，吸纳多元地方政府、中央部委、私营部门和个人参与治理，在听取民意中达成共识和形成平等价值观，以此促进跨区域跨部门的政府间协作。

(三)公共协商

从美国经验来讲，立国之初的“各州政府缺乏相互保证是联邦计划的一个重大缺点”。［9］联邦宪法和法院填补了这一缺陷，议会在交通、贸易和通讯等方面立法，设立协调关系的各种州际委员会，为联邦内部合作创造条件。台湾地区的地方政府间合作趋势愈来愈多，南台湾有高高屏永续发展委员会，中台湾有中部六县市首长会报，地方政府伙伴关系覆盖全台。台北市与北台其他县市的合作也经历从怀疑到逐步信任的阶段，地方制度法明确直辖市、县(市)和乡(镇、市)的自治地位，主要城市通过承担更多责任和主动分享信息，增强彼此的信任关系和消除其他县市疑虑，在平等协商中承担起区域中心的网络联结者角色。伙伴关系治理经历局部到整体的扩张过程，香港、澳门在“一国两制”框架下运行良好，法律和行政体系能够实现兼容并蓄，海峡两岸亦可通过法治体系的融合实现更广阔的政府间合作，前景在于法律兼容、共同协商和互惠互利，遵从民众意愿和建构理解信任机制，创造更多合作契机和实现共同繁荣。

(四)多元参与

公共政策制定和执行“依靠其他机关或民间单位的配合，否则难以进行”。［10］当前公私部门合作愈来愈广泛，民营化和服务外包成为潮流。信息时代让政府合作面临机遇与挑战，伙伴关系治理意识到整体合力的作用，尽力促成地方政府之间、公私部门之间合作，鼓励其他公共部门及私营部门乃至个人广泛参与。“网络空间是政策建议和合法性获得的重要途径。”［11］吸纳公民参与决策，促进公私部门的信任融合。实际上，政府与其他公益机构乃至私营企业有广阔的合作空间，山东省政府与中远集团、浙江省政府与中咨公司、昆明市政府与苏州大学、武汉市政府与西门子、延吉市政府与中国农科院都根据实际需要建立起合作伙伴关系。我国政府间伙伴关系仍需在法律体系兼容和多方平等信任方面下功夫，唯此才能有广阔的合作前景，地方政府间合作才会水到渠成。

三 伙伴关系治理的愿景

(一)重塑地方合作地位，保障基层民众权益

伙伴关系治理尊重地方主体地位。追溯地方自治源流，古代地方政府依附于中央政权而缺乏独立地位，地方自治进程始于清末预备立宪;民初制定系列自治法和组织法明确地方政府地位和明晰政府职能，可深入商榷研究和延续发展。当前地方政府及地方部门独立性不强，话语权受到质疑甚至阻碍，如农业部干涉乌鲁木齐和安丘教育部门禁用转基因油的决定(《南方周末》2012年6月30日)，未尊重地方教育机构的意志，忽视了民间人士的看法，不利于合作关系的维系。伙伴关系治理尊重地方权利，为地方行政行为寻求法理保障，如加拿大政府间合作秩序有法律规定，“地方政府在省政府所规定的规则下组建”，［12］通过合约等形式决定提供消防及其它服务，在无级别束缚的情况下实现地方政府间合作，这正是伙伴关系治理的魅力所在。

伙伴关系治理保障普通民众权益。“美国一半以上的州，将制宪权扩展到了地方社区，允许它们制定自己的地方自治宪章。”［13］授予社区自治权限并未威胁联邦的国统，倒是激发了基层动力和赢得了民众的赞誉。公共产品的质量检验政府间合作成效，保障公民基本权益也就顺理成章。在信息化时代，伙伴关系治理寻找地方政府间合作的契合点，基于普通民众角度考虑问题，为公民个人提供个性化服务。香港政府与小贩建立伙伴合作关系(《南方都市报》2012年7月20日)，成立各方参与的委员会，通过司法参与保障公正和保护弱势群体，缓解了阶层冲突和赢得了普遍赞誉，伙伴关系治理的公民参与，或可破解城市管理难题。

(二)重视乡民利益诉求，消弭城乡二元鸿沟

伙伴关系治理同等对待区域内的城市和乡村权益。当前优先发展城市的策略，让县域和乡村处于弱势而难以决定发展方向，矛盾在城市化过程中日益严重。域内以乡村部分居多的县域，可能会被动地变成区级建制，譬如济南长清区即由此而来;乡村区域人员分散，乡民权益难以受到重视，成为“鸡肋”，城乡矛盾的解决之路任重而道远。权衡利弊，西部某大型市的农村人口占多数，重视库区人口安置、考虑农民诉求就成为重要行政目标;城乡交界处或远郊地区的民众利益亦不能忽视，在保护弱势群体权益中实现利益均衡。伙伴关系治理从功能分区角度对城市与农村分类管理，改变当前城市管辖农村的不合理状态，协调“国土问题中农村问题和区域发展不均衡”，［14］让城市免于干涉农村事务而回归服务城区居民本位，引导农村摆脱束缚而专心为乡民服务，尊重乡村居民利益诉求和实现多方和平共处。

伙伴关系治理矢志于消除城乡差异。公平公正是法律与行政的基本要求，不能忽略地方、乡村和不发达地区的权益，不宜以广域公共利益的幌子压制狭域民众诉求，否则对未来无益。实际上，城市与农村发展目标并不一致，大城市与中小城市也并不相同，但由于计划经济及户籍制度等原因，乡村利益被捆绑在城市利益之下，中小城市不得不依从大城市利益。城乡差异无法满足获益者的胃口，亦难以平抑乡村区域和农村居民的愤懑，征地拆迁纠纷频发即为例证。伙伴关系治理倡导“中央的归中央，地方的归地方”，主张法律干预而非强权干涉;明晰城市区域发展目标，注重乡村区域发展，“降低区域共同事物和职能重叠的协商成本”，［15］听取本区域民众意见和及时反馈追踪，形成定位清晰、职责明确的政府间合作关系，城市与乡村各方皆大欢喜。

(三)确保公平分配资源，推进区域均衡发展

伙伴关系治理致力于破除垄断和维护公平。顾此失彼和有失公允对社会发展不利，地方政府间应群策群力和减少内耗，在公正平等的环境中有序竞争。分配公平对区域内部合作至关重要，《地方制度法》第21条规定“地方自治事项涉及跨直辖市、县市和乡镇区域时，由各地方协商办理;必要时由共同上级协调各方办理或指定其中一地方限期办理”，这破除了权威干涉，为相关各方跨县市交流搭建了平台。《地方制度法》第24条“直辖市、县市、乡镇与其他直辖市、县市、乡镇合办之事业，经有关议会、乡镇代表会通过后，得设组织经营之”，是尊重民意和消除歧异的体现，应进一步完善监督制度和制定纾缓策略。地方政府间伙伴关系治理，要有完善的法治环境和负责任的政府，要加强行政协议的违约监管和有效惩戒;在平等信任基础上，各地方政府共享收益和共同担责，制定共同目标和维护公共利益，从源头上消除不公平的发生。

我国区域发展尚不均衡，地方政府间仍需不断协调和形成合力。当前区域协调并不尽人意，改革最前沿的珠三角较少辐射广西和江西等省区，环渤海区域的北京与周边数百公里呈现强烈反差，甚至相隔不远即冰火两重天。国家面对现实困境并非无所作为，而试图通过对口支援扶持西部或受灾地区，一定程度上“平衡了区域间的基本公共服务供给”，［16］但这并非长久之计，毕竟发达地区没有无偿支持欠发达地区的义务。公正平等是硬道理，内源性增长才是可持续发展之路，重庆在构筑第四增长极方面的经验值得借鉴。培育多方合作共赢的共同增长点是正道，地方政府间伙伴关系治理的效用显而易见。

(四)公私部门合作服务，促进国家协同治理

伙伴关系治理搭建公私部门合作的平台，开发地方政府合作的驱动力。行政组织有其自身疆界和职能范围，缺乏主动沟通的动力。政府往往打着企业家政府的幌子服务于大顾客而忽视小共同体利益，然则民众并非顾客，何况大顾客容易以公共利益为名谋取私人利益和侵犯他人权益。以社会保障举例，人保部并不适合提供应由保险公司或基金会提供的服务，否则会降低服务质量和对公信力造成影响。“公共部门从私营部门立场考量并征求民间意愿”，［17］必须在恰当领域适当授权和果断退出，实现多元发展和共同治理，避免抽象公意被劫持，这才是共同协作之举、合作共赢之路。伙伴关系治理则将公共服务外包予以延续，鼓励私营部门多元参与和实现利益均沾，尊重每个公民的不同需求，在平等协商基础上达成共识和提供优质服务。

伙伴关系治理覆盖全域，无论大陆与港澳台关系，抑或区域与整体关系，还是城市与乡村关系都涵盖其中，伙伴关系治理使政府间关系整合成为可能。解决局部问题便是为整体排忧解难，尊重地方话语权亦即尊重国家利益。伙伴关系治理促成地方政府间的有效合作，吸纳城市居民和乡村民众的意愿以促进交流，实现区域间的均衡发展，消弭城乡间的收入鸿沟，为国家层面的总体协调奠定基础。伙伴关系治理可促进两岸关系协调，2011年底国务院批准《平潭综合实验区总体发展规划》，两岸共同“规划、开发、经营、管理和受益”推进平潭建设(《光明日报》2012年1月6日)，为双方政府间合作提供了新的契机。“随着政治合作的不断成功，信任和信心便不断增强”，［18］两岸不断达成共识和实现理念认同，合作前景日益广阔。

四 小结

国家作为一个整体而存在，无论是城乡关系还是区域合作中，都应尊重弱势方权益以实现均衡发展。伙伴关系治理的建构契机是:消除区域间实际存在的各种壁垒，打破行政层级束缚，实现地方政府间平等交流，基于公平减少区域间收入差别，消弭海峡法律歧异和降低人际隔阂;搭建公共云服务平台，整合地方政府资源，促成地方政府间订立平等协议和实现区域均衡发展，满足不同群体、不同个人的个性化需求，提升综合国力和服务于国计民生。

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