理念、问题与路径——新中国社会保险法制建设的回顾与展望

朱海龙，王 朝，谭文翰

理念、问题与路径
——新中国社会保险法制建设的回顾与展望

朱海龙，王 朝，谭文翰

作为错综复杂的社会建设探索历程的一部分，中国社会保险法制化经历了“国家-单位保障制”；社会保险为国有企业改革配套；社会保险作为市场经济体系的支柱之一；社会保险作为公民的基本权利，实现统一立法等阶段。2010年我国颁布《社会保险法》，正式标志着我国社会保险事业迈入了一个新台阶。每个阶段都有着丰富的时代背景，蕴含深刻的时代理念，同时留下一些问题，需要寻求新的路径。

社会保险；法制建设；理念；问题；路径

社会保险对于如今的社会来说已经不是一个新的话题。每个人都会遇到诸如年老、疾病和失业等问题，而这些问题日益需要一种普遍的社会性的救助制度，以分担不可期遇的社会风险。社会保险正是在这种状况下首先在资本主义国家逐步建立起来，并在社会运动、政党制度与民主选举制度等的推动下，逐步的社会化、法制化。但在不同的时代、不同的国家的具体制度又有着明显的差异，这些差异的出现根源就在于蕴藏其中的理念的不同。理念贯穿各种具体的社会保险法律制度之中，是各种社会保险法律制度的精神和内在本质，决定了各种社会法律保险制度是否出现及其出现的形式，也进一步决定了它的功能、问题及其未来的变化发展。

新中国从建国伊始，就开始了社会保险的摸索和探求，至2010年社会保险实现了全国统一立法，我国的社会保险上升到一个新的发展阶段，既有明显的成绩，也有深刻的教训。在学术界，对我国社会保险法制建设过程的研究也不少，但大多停留于对建设过程中法律、法规、规章以及规范性文件的探讨，而没有细细琢磨指导这些法律文件背后的理念，而正是这些理念，决定着社会保险法律文件的出台以及他们的“成功”与“失败”，所以，本文拟以显性的法律文件①为基础，力图深挖法律文件背后的价值理念以及它们指导的法律文件存在着什么样的问题和他们的进一步演化发展的路径。

一、国家—单位保障制（1949～1978）

建国后，我国在宪法颁布之前，就于1951年由政务院发布了《劳动保险条例》，这被称为新中国第一部社会保险法规。该条例规定各级工会组织是劳动保险的执行机关，各级政府劳动行政机关为劳动保险的监督机关。企业职工享有广泛的权利，包括因对工负伤、残疾、疾病、养老、生育等待遇。1954年《宪法》在第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险……”

但是，我国是新兴的社会主义国家，除了对社会主义方向的坚定不移和唯一确定，对社会主义的基本制度以及实现方式都处于不断地探索当中，特别是具体社会生活当中的社会保险法，没有前例可以借鉴，因此第一部社会保险法规和宪法规范的实现和执行也不会那么简单而水到渠成。

具体来说，在这个阶段，又可分为两个小步骤。第一步是社会主义改造之前，这时我国处于从民主主义社会向社会主义社会转变的过程当中，新中国废除了国民党的六法全书，在新中国这片大地上开始建设社会主义的法制，尽管处于社会转型时期，但由于《劳动保险条例》的出台，社会保险还是取得了比较大的成绩。据相关统计资料，到1956年时，企业职工执行社会保险条例的有1600万人，享受社会保险的职工占职工总数的94%［1］。第二步是社会主义改造完成至1978年，在这个阶段，我国大陆总体已进入社会主义社会，人民当家作主，成为国家主人，社会主义各项经济建设和法制建设也如火如荼地进行。在社会保险方面，在强调国家—单位—个人利益高度一致的原则下，国家和单位相互依存，承担共同责任。在城市，居民依托于各级机关、事业单位和企业单位；在农村，农民则加入人民公社和生产大队或小队等集体组织，人民与所在单位构成不可分割的关系，无偿地享受着相关社会保障待遇，从而是一种典型的国家—单位保障制模式［2］。

从以上的叙述中我们可以得知，“人人享有社会保险，甚至高层次的社会保险”是当时社会保险法制化的基本理念。因此在倡导国家—单位保障制模式的情况下，社会保险的覆盖率之高前所未有，也令许多高福利国家难以望其项背。在当时，人民沉浸在推翻三座大山的欣喜之中，沉浸在翻身做主人的愉悦之中，主人为一家之主，中华人民共和国公民是新中国的主人，主人理所当然地享有社会保障，这没有任何逻辑错误。当时国家领导人和全体国民一致认为，我国已进入社会主义社会，因此我们就要享受先进的社会主义制度带给我们的优越性。这种优越性体现在社会保险方面，就是人人享有社会保险，人人都能依靠集体、单位和国家解决疾病、灾害等问题。当然，在这种认识的指导下失业是不会发生的，1957年，我国政府宣布消灭了失业［3］（217）——这也被认为是社会主义和资本主义的主要区别之一。

毫无疑问，人人享有社会保险，甚至高层次的社会保险，是现代文明社会孜孜以求的重要目标之一。中国当时的国家—单位保障制，调动了亿万人民投身社会主义建设的积极性，有利于维护建国初期社会稳定，恢复被战乱破坏的国家经济。但这一模式下，社会保险的负担全由国家及企业（单位）承担，个人依赖思想严重等各种缺陷突出，过分强调公有化、平均化而忽视生产效率。从根本上来说，这毕竟违背了马克思和恩格斯关于生产关系必须适应生产力的发展要求的定律。违背了客观规律，必定会失败和受到摒弃。中国当时的社会生产力比较低下，社会物质比较匮乏，要达到和适应社会主义高级阶段的全民性高度社会保险，显然是不可持续的。因此，随着对社会主义社会认识的扭转和农村经济改革的渐进，理想的乌托邦式的国家—单位保障制被遗留在历史的道路上。

二、社会保险为国有企业改革配套（1979～1990）

实行改革开放后，我国经济体制开始进行全方位的改革，而在当时高度集中的单一的计划经济体制下，经济体制改革（特别是在城市）基本相当于国有企业的改革。为适应这一体制改革，1986年前后，国务院发布了《国营企业实行劳动合同暂行规定》、《国有企业职工待业保险暂行规定》、《关于公费医疗保险的通知》，分别确立了劳动合同制工人的养老保险制度、中国的失业保险制度、公费医疗制度等。

改革开放的巨大成就，尤其是80年代初期对社会主义市场经济的探索以及之后确立以社会主义市场经济体制为经济体制改革的目标，其历史影响和功绩是不可估量的。作为为经济体制改革配套的社会保险制度，其意义不言而喻。国有企业“尾大不掉”，所以实行养老保险制度；效率优先，优胜劣汰的市场经济原则与国有企业“大锅饭”、“平均主义”的交锋，于是建立失业保险制度，让工人有危机感；国有企业自办医院，单位包干引起社会弊病，于是开始对公费医疗进行改革。这种比较全面深刻的变革，改变了职工对单位、国家的完全依赖思想，社会保障的覆盖范围扩大，社会保障层次趋向多元化，社会保障管理体制趋向统一和完善，社会保障的法制建设也取得了较大的进展。

作为为国有企业改革配套的举措之一，社会保险的意义不仅为国有企业改革的保驾护航做出了突出贡献，也为我国现代社会保险制度的构建奠定了基础和框架。然而，作为一项社会制度的改革措施，难免引起不断的阵痛——新旧利益关系的不断博弈，如何把握实现企业的效率和收益的同时，维护好下岗待业工人和其他受损职工权利之间的平衡，既实现社会经济制度的根本转型，又不影响社会的稳定和维持工人生活水平。并且，要建立社会主义市场体制，很显然，社会保险光是围绕国有企业改革，而忽视了社会主义市场经济中其他主体——私营企业、个体工商户以及现代公司的存在，注定会随着国有企业改革这个时代主题的消逝而沉沦。

在当时的特殊条件下，“为特殊群体保险”是中国社会保险法制化的基本理念。这个特殊群体的主体实际上就是指因国企改革而沦为弱势群体的一部分工人。相对于改革开放前的“人人享有保险”从表面逻辑上来看似乎是有所倒退了。但它正是“人人享有社会保险”这种超越生产力发展的理念模式不可持续的一种反应，它重新平衡了社会保险的公平与效率这一永恒的矛盾，突出了效率，为事实上的公平创造了条件。因此“为特殊群体保险”是当时社会时势发展变化的一种必然选择，在这种理念模式下制定的各种社会保险法律制度成为许多工人接受变革的底线，减轻了社会变革所带来的震荡，维护了社会的稳定，使得改革进一步向纵深发展成为可能，也为其自身在新的阶段的变化和发展创造了条件。

但是这种理念模式的历史局限性也是显而易见的。这种“为特殊群体保险”不符合现代社会人人平等的基本原则，也违背了现代市场经济发展的规律。它使得参与社会保险的人数和水平都保持在较低的水平，忽略了其他市场主体，同时这种理念模式下出台的社会保险法律制度具有权宜性的工具操作之嫌，并不是从“以人为本”出发。很明显，尽管当时大的改革方向已定，但具体制度建设还在摸索之中，诸多的社会保险都是反应式法制化，是被动地走向历史的舞台，因此当时的各种社会保险法律制度显得相对零散琐碎。

三、社会保险作为市场经济体系的支柱之一（1990～2003）

20世纪90年代以来，我国确立了社会主义市场经济体制的经济制度和依法治国、建设社会主义法治国家的政治制度，相应的社会保险制度也开始向市场化和法治化方向发展。1992年召开的十四大，明确了中国特色的社会主义市场经济体制，这无疑已确定了中国经济日后的发展途径和方向。全国人大1994年对此作出回应，把《社会保险法》列入当届人大必须制定的法律之一。在随后出台的《中华人民共和国劳动法》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》中，明确了劳动者社会保险和福利、失业保险和工伤保险权利。至此，我国社会保险领域的基本制度和框架基本上得到确立，包括养老保险、医疗保险、生育保险、工伤保险和失业保险。

社会保险领域基本制度的确立，为市场经济体制的建立提供了强有力的后盾和保障。劳动法的出台，明确了用人单位和职工在社会保险方面的权利和义务，为职工享受社会保险提供了法律依据；《失业保险条例》的颁布，为进一步深化国企改革和其他企业精简人员、提高效率解决了后顾之忧，失业工人也得到有效救助；《工伤保险条例》有力地保障了劳动者在工作中遭受事故伤害和患职业病后获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。到这一阶段，社会保障制度从经济体制改革的辅助性措施，转变为市场经济体系建设的一个相对独立的支柱。

相对于前一阶段，即为国有企业改革配套来说，社会保险这一阶段的立法理念和指导思想有了重大突破和发展，“为市场主体保险”成为其基本理念。这一理念突破了为国有企业服务的禁锢和限制，明确了社会保险为社会主义市场体系的重要支柱之一。它比起原来的“为特殊群体保险”无疑具有进步性，将更多的社会主体纳入到社会保险过程中，同时它也进一步平衡了公平与效率的张力关系，确立了社会保险制度的基本框架。但它实际上还是没有把更广大的国民纳入到社会保险体系中来，它只是作为发展市场经济的应有之义。因此它还只是目的论和工具论（弥补市场经济的弱点和缺陷）的发展，而没有从根本上揭示和透析社会保险的本质和目的，社会保险有自己固有的价值追求和存在的意义。社会保险不光是具有“经济减震器”的功能，还有“社会安全阀”、“政治凝聚剂”、“法治优化剂”等众多功能，社会保险为市场经济效力是其作用之一，但很显然体现不了社会保险全部的意义。

四、社会保险作为公民的基本权力，实现统一立法（2004～2010）

中国加入WTO后，在世界上的经济和政治地位越来越高，作用和影响越来越大，中国必须与世界潮流接轨。联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第9条规定：“本公约缔约各国承认人人享有社会保障，包括社会保险”。中国作为联合国的常任理事国和世界上的大国之一，发展社会保险也是题中之义。2004年3月，全国人大将“国家尊重和保障人权”和“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”载入宪法。该宪法修正案从根本大法的高度规定了社会保障。“国家尊重和保障人权”和“国家建立健全同经济发展水平相适应的制度”，把包括社会保险权在内的人权入宪，确立了社会保险法的立法依据，社会保障制度的条款使得我国的社会保险立法有了宪法原则依据以及宪法规范依据，对我国社会保险法的出台和社会保险事业的发展具有重要意义。2010年，我国颁布《社会保险法》，标志着我国社会保险法制化历程走到一个全新的阶段。

这个阶段，“为公民保险”成为社会保险法制化的基本理念。它既是前期“为特殊群体保险”和“为市场主体保险”理念发展变化的逻辑结果，也是新的社会条件下，对早期的“人人享有社会保险”的一种高级别的回归。至此，“为公民保险”改变了以往我国社会保险局限于特殊主体的状况，从根本大法的层面上，肯定了社会保险权是公民的一项基本权利，深刻揭露了社会保险的本质和应有之义，摆脱了为国有企业改革配套和为市场经济服务的历史局限，体现了先进的科学的“以人为本”的立法宗旨。而《社会保险法》的颁布正是这种先进理念的具体体现，它结束了中国社会保险以往低层级的碎片化的立法局面，是我国社会保险法治化建设的里程碑。

但是，新的理念仍然存在公平与效率的张力，尤其是在西方福利国家普遍所面临的福利困境同样也会在当代中国社会保险制度建构过程中出现，因此怎样通过法律贯彻和落实新的社会保险法的理念是摆在人们面前的一个新的问题。同时社会保险作为公民的一项权利，为社会认同还需要一个过程，其获得和实施也还需要很长的路要走。“中国社会保险制度的问题太多，你不可能期望一部法律解决所有的问题。”首都经济贸易大学劳动经济学院劳动与社会保障系主任吕学静表示，“很多问题只能一步一步来”［4］。《社会保险法》还不能从根本上解决社会保险所面临的困境和问题，如不同行业之间标准不一，城乡分割、区域分割，统筹层次过低，征收和管理机制混乱等。实现社会保险的本质任务和根本目标还任重而道远。

五、结论与展望

“法的基地一般说来是精神的东西。”［5］（189）良好的社会保险法律，起源于科学的立法理念，这种理念，就是这个精神的东西。新中国社会保险法制建设的过程中种种理念的变化，让我们见证了我国社会保障制度建设所经受的磨难和挫折。中国的社会保险制度的建立和改革，同中国许多其他制度一样，都是“摸着石头过河”，边探索边建立边改革。在我国，社会保险理念的逻辑起点经历了从政治到经济，再到社会的回归和变化，还原了社会保险的本质之义。每个阶段的社会保险立法理念都蕴含着丰富的时代涵义，是对当时社会问题的回应。这种回应又由于受到时代的局限，使得各种社会保险法律制度留下了不足与缺憾。即使到了当代，现代社会保险立法理念的确立，使得我国的社会保险制度，在许多方面有了重大突破，但也并不是一了百了。在一个较长的时间里，我国将处于一个不断进行变革的阶段，相应的社会保险法律也将进行修订以与之相适应，科学而明晰的立法理念，将伴随这整个过程。既追求理想、坚持原则，也坦承现实，实事求是，在理想与现实的交错中追求二者的动态统一，这正是社会保险法制所应有的态度［6］。

党的十六届六中全会明确提出，2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。这是落实科学发展观的必然要求，是维护社会公平正义、建设和谐社会的重要内容，是维护人民群众根本利益的内在要求。社会保险的基本功能就是维护广大人民群众的切身利益，是以人为本的科学发展观的内在要求和必然趋势。以人为本，尤以权利为本。因此，树立社会保险权是人民的一项基本权利意识，并将社会保险权落到实处。因此在树立“为公民保险”理念的过程中，仍应坚持共享、正义与公平：在这三个理念当中，共享应当是第一位的，没有共享，公平和正义根本无从谈起，共享的程度和水平，也代表了公平和正义的程度和水平。共享，单从字面上去解释，即共同享有。人人享有社会保险，这是国际社会的共识，也是一国社会保险发展最基础的原则和最重要的理念。公平，就是要强调承担的社会保险义务和分配的社会保险权益之间的平衡。公平问题，主要存在于社会保险权益之分配上，我国社会保险领域存在着诸多问题，其中很大一部分都是由保险制度不公平引起的。正义，是一种与社会理想相符，足以保证人们的利益和愿望的制度。人人享有社会保障，不仅是社会发展的目标，是宪法赋予每个社会成员的基本权利，也是社会主义社会的本质的内在要求［7］。

但在当前我国社会保险法的发展已经上升到一个新的阶段，但即使是在新的发展阶段，也还面临着不少问题。不同行业区别对待，社会保险覆盖的范围窄，保障水平有限，是接下来我们要面对的重要议题。我们也要警惕西方社会保险发展过度，即所谓的福利社会，日益成为社会发展和政府的巨大负担，以致为社会持续稳定发展的社会保险制度竟为社会发展所诟病。如何摆脱我们当下的社会保险困境，又避免西方福利社会的弊端，需要我们以智慧的眼光剖析社会保险制度，既坚持公平、正义、共享的社会理想，又坦对社会主义初级阶段社会转型时期复杂的现实，坚持统一性、持续性和适度性的原则，制定可操作、行得通的社会保险制度［8］。

注 释：

① 当然，受笔者知识阅历所限，本文不可能也没有必要穷尽列举所有有关社会保险的立法文件，只是挑出一些主要的笔者认为比较重要的并且能够体现当时立法背景和时代背景的具有代表性的立法文件予以举例。

［1］杨鹏飞.社会保险立法的演进与挑战［J］.社会观察，2008，（3）：11-15.

［2］郑功成.从国家—单位保障制走向国家—社会保障制［J］.社会保障研究，2008，（2）：1-21.

［3］贾俊玲.劳动法学［M］.北京：北京大学出版社，2009.

［4］兰方.《社会保险法》回避关键仅细节微调［J］.新世纪，2010，（11）：2.

［5］［德］黑格尔.法哲学原理（范 扬译）［M］.北京：商务印书馆，1961.

［6］邓少岭，夏晓龙.社会保险法：在理想与现实之间［N］.文汇报，2009-03-10（10）.

［7］赵 凯，余 诚.组织公正感研究综述［J］.湖南师范大学教育科学学报，2011，（1）：60-65.

［8］刘 毅.自然权利和自然正义的历史冲突与理论互构［J］.湖南师范大学教育科学学报，2010，（3）：43-46.

Philosophy，Problems and Solutions——The Retrospect and Prospect of Constructing Legislation of Social Insurance in New China

ZHU Hai-long，WANG Chao，TAN Wen-han

As a part of the long way to quest for perplexing social construction，China’s legal system of social security went through the stage called State-local Security System，the stage as a security measure for the reform of state-owned enterprises，the stage as a key role of the market economic system，and the stage as the fundamental rights of citizens，achieving uniform legislation.In 2010，the Law of Social Insurance was promulgated in China，which officially marked remarkable achievements gained in social insurance and a new stage of it.Each stage has a rich background and a profound philosophy of its time.However，they also left some perplexing problems that need us to seek after new solutions.

social insurance；legal system Construction；philosophy；problems；solutions

朱海龙，湖南师范大学教师，编辑，博士（湖南 长沙 410081）王 朝，湖南师范大学法学院硕士研究生（湖南 长沙 410081）谭文翰，湖南师范大学公共管理学院硕士研究生（湖南 长沙 410081）

（责任编校：文 泉）

国家社会科学基金项目“利益协调与社会主义和谐劳动关系研究”（11BKS032）；湖南省哲学社会科学基金项目“网络社会中政治参与集体行动的动员和生成研究”（2010YBA166）；湖南省哲学社会科学成果评审委员会课题“网络社会中政治参与集体行动的动员和生成”（1011238B）；湖南省教育厅青年项目“网络社会中政治参与集体行动的生成和动员研究”（10B063）