课程政策规避的症结及其消解

张 娟

（毕节学院 教育科学学院，贵州 毕节 551700）

课程政策规避的症结及其消解

张 娟

（毕节学院 教育科学学院，贵州 毕节 551700）

由于利益博弈、认知障碍、政策环境、政策方案及政策的复杂性等原因，新课改进程中出现了选择性、形式化、异质化等政策规避行为。课程政策规避的消解对策为：首先，提升执行者的政策执行力，倡导“自下而上”的课程变革；其次，建立与健全学校课程制度，规范学校课程变革的运转；最后，配套与完善课程政策，促进课程政策执行的制度化。

课程政策；规避；课程

新课改出现了乱象丛生、穿新鞋走老路等问题。实际上，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”［1］对此，笔者认为，众多问题的产生是源自于各级各类政策执行者或故意或无意地进行课程政策规避。所谓课程政策规避是指政策执行者在复杂的政策执行场域中，或积极主动或消极被动采取了缺损、附加或敷衍、软拖，甚至偏离、硬抗政策内容或课程政策对政策问题的解决及处理，进而导致了政策执行的偏差、失真、走样、停滞，诱发了政策执行过程中失序、失范，政策目标遭以置换并难以实现。可以说，课程政策规避正是对政策执行不力的一切表征、一切执行行为的理论概括和抽象总称［2］。它已经成为政策目标难以实现的一种功能性障碍以及政策执行屡遭质疑的“阿基里斯之踵”。故鉴于此，笔者试从政策学视角，分析新课改政策实施进程中所出现的课程政策规避的表征及其形式，透析规避行为产生的原因，并试图寻求消解规避行为的对策与建议。

一、课程政策规避：表征及其形式

1.损缺或附加：政策规避的选择性取向

这种规避取向的政策执行者在贯彻、执行过程中，对课程政策的旨趣、实质内容故意或无意的曲解、误解甚至过度诠释，进行断章取义、损缺、附加的选择性执行，进而将完整的课程政策层层递减、割裂，致使政策内容残缺不全，难以有效、全面地贯彻落实；或是附加不恰当的“为己所用”的内容，所执行的政策完全超过原课程政策的要求和规定，例如，调查发现不少中小学都存在“阴阳课表”［3］的现象。然而，“国家课程改革方案中规定，国家课程一、二年级5～6门，三 ～ 六年级 8～9 门，初中 9～12门，此外再加上一定比例的地方课程和校本课程。而各地的实际情况却是：一、二年级8～9门，三～六年级10～11门，初中11～12门。两者比较可看出，在小学阶段实际开设的课程门类明显多于国家规定，存在随意增加现象。课题组调查中还发现，一方面各校课程门类偏多，一方面却又存在国家规定课程开不全的现象，尤其在初中阶段，艺术、体育、综合实践活动以及校本课程常处于被遗忘的境地。”［4］

2.象征或敷衍：政策规避的形式化取向

这种规避取向的执行者并未完全领会政策的所指与实质，未能结合本地实际情况灵活执行，采取消极被动、低效虚假的执行策略，仅做表面文章、简单照搬、敷衍了事的象征性点滴执行。例如，相关课程改革实验区的报告就显示：课堂教学中存在着将“对话”变成“问答”，把对话庸俗化为问答；把“自主”变成“自流”，将自流自主理解为学生自己看书，没有指导，课堂上学生忙的不亦乐乎，教室里乱糟糟，有活动却没有反思没有体验等等［5］。此外，就综合实践活动课而言，大多中小学在低年级都开设了一定课时，然而过多停留在过去劳技课、信息课、手工课等基础上，课程实施过程中“传递—接受”的教学方式仍大行其道，综合实践活动课似乎成为了隶属于各个学科课程之外的另一门“学科课程”。另外，由于高年级应试的需要便将综合实践活动课完全篡改为知识拓展课、应试复习课、自习深化课等等。这不单单是形式上的课时难以保障，就连这一课程本身也正面临着濒临遗弃的边缘。

3.软拖或硬抗：政策规避的异质化取向

这种政策规避取向的政策执行表现为两个层面：一方面是不应为而为之，即在执行过程中所执行的政策行为明显与原政策相违背、相对立，造成了政策执行的南辕北辙和政策目标的本末倒置；另一方面是应为而不为，即所执行的并非是原政策所要求的，而是自行其是地否定或误用原政策，彻彻底底地偷梁换柱进而形成了为我所用的“土政策”。这种取向的规避行为成为了规避程度最高和最具政策破坏力的规避行为，严重损害了课程政策本身以及政策执行的权威性和严肃性。例如，当前新课改实践中就存在着操素质教育之言而彻头彻尾实行应试教育之实的政策规避行为，这种行为已经远远不止单纯形式化的问题，而是超越了形似神不似的边界，而异化成一场明显包装、表演的“游戏”，在改革宣传轰轰烈烈之名下，却是真真切切地行杜撰、违抗甚至抵制改革之实。前段时间央视媒体所曝光的河北省衡水中学便是一例！对此我国著名课程论专家张华教授就评论到：“新课程改革以后，许多学校，尤其是高中，往往把素质教育及新课程理念巧妙地嫁接在传统应试教育体系之中，传统应试教育的观念和做法非但没有丝毫改变，反而因为素质教育和新课程理念的伪装而变得更加牢固、彻底，甚至肆无忌惮。传统应试学校由于产生了抵制素质教育和新课改的‘抗体’，任凭如何倡导改革，它们的应试教育做法岿然不动。”［6］

二、课程政策规避：原因及其剖析

1.利益博弈：规避行为产生的内在动因

“任何一项政策说到底都是关于权利的分配或再分配，不管是在地区间、民族间或阶层间，政策实施的结果总是反映了不同人、不同集团、不同社会力量的利益。”［7］因此，课程改革也难以逃避涉及众多利益资源配置格局的重组与调整。这里的利益既涉及到政治权利、经济利益等实体性利益，还包括名誉、奖励、地位以及升迁机会等潜在虚拟利益。例如，微观层面必然涉及到政策执行者尤其广大教师付出的努力、增添额外的时间成本以应对改革所带来的各方面的变化。然而，“在政策执行过程中各相关参与者就政策目标进行博弈，每一参与者都遵循力求得到最大利益，并把损失减少到最低限度的原则。”［7］因此，众多执行者便在这利益博弈中主动规避或是由于客观利益共同体的迫使，无奈地步入了利益博弈的纽带和链条中，从而不知不觉地成为了课程政策的规避行为。

2.认知障碍：规避行为发生的主体因素

政策认知是指政策执行主体对于政策的认识、判断、理解及其评价。导致执行者的认知障碍，一方面涉及到政策主体自身的学识结构、专业素养、能力素质、思想觉悟、道德品质、心理因素以及对改革热情与信仰等等。同时，政策信息或政策文本在自上而下层层政策主体间传递、交流过程中始终处于一种不平衡、不均衡、不对称的状态，而层层的政策主体同样分担了委托人和代理人的行为角色，这便诱发了信息梗塞、理解偏差、过度诠释、意义障碍的预期及其风险。另一方面，还涉及到政策执行者自身经验的惯习规约，教师日常生活、教学经验中所建构而成的教学习性，成为了教学生活与实践趋向稳定守成而非自觉变革的前见或缄默知识。这种潜在的行为倾向系统使得执行者的行为、思想不自觉地滑移到先有的行为模式，进而诱发了政策认知障碍的潜在因素。

3.政策环境：引发规避行为的客观诱因

政策环境囊括了影响政策执行过程中的社会环境以及配套政策执行的相关资源。它涉及到政策执行的经济、政治、社会文化以及支持改革的人口基础等社会外在层面，还涉及到影响政策执行的资源类因素，包括人力、物力、财力等资源。对此，有关调研也表明：“四次课改评估都涉及改革实验中遇到的主要困难的统计,排在前三位的主要困难分别是缺少课程资源、时间紧和缺乏指导。缺少课程资源是教师实施新课程遇到的最突出问题,又以农村地区表现最为突出。”［9］

4.政策方案：规避行为导致的自身原因

政策方案的出台和颁布是针对政策问题及其解决的，所遵守的是完美理性的设计和应然的理想诉求，而政策执行者却是有限理性的行为个体，所践行的是实践逻辑。不难发现，政策方案过多注重理论的原则建构以及操作理念，而相对缺乏操作的具体指导以及方法，进而诱发了政策方案约束力、指导力下降以及存在着理性逻辑僭越实践逻辑的倾向或嫌疑。此外，政策方案本身缺乏协调性。其实任一课程政策在其所执行的时空场域范围内，必须要有配套的政策方案相互支撑、支持，而不至于课程政策执行力缺乏整合，即若干分力执行的同时不自觉地再分解、消解政策执行力。钟启泉教授就认为高考制度滞后、教育立法滞后以及教师研究滞后3个瓶颈导致了当前课程改革的种种困惑［10］。

5.政策问题的复杂性：规避行为诱发的根本缘由

课程政策问题是指政策颁布所针对并亟待解决的客观课程问题和政策目标问题。政策执行的顺利抑或坎坷、成功抑或失败，与政策所要亟待解决的问题的复杂性密切相关。本次基础教育新课程改革主要是针对基础教育中过于注重客观知识的灌输，而较为轻视个人体悟、创新精神和实践能力。然而这一政策问题涉及的因素纷繁复杂，所谓牵一发而动全身。它不仅涉及到我国南北、东中西部经济、文化差异进而牵扯到教育公平与教育均衡发展的社会问题，而且还涉及到教育管理体制、人事制度、教育评价制度、学校教育制度等制度的同步改革，以及社会心理相互裹挟的教育文化和社会文化的转型。

三、课程政策规避：消解及其对策

1.提升执行者的政策执行力，倡导“自下而上”的课程变革

首先，提高执行者的政策执行相关素质。通过职前与职后培训、学校教师流动轮换以及师徒制的校内互助、自我研修等方式，加强课程执行者的课程意识、课程知识以及课程研究能力，激发对课程变革的个人愿景，唤起其改革的心理需求，从而提高其政策自觉以防范执行主体的行为近视、思维滞后以及执行僵化。其次，加强执行者间的沟通与交流。为消解因政策执行过程中信息代理而在纵向、横向沟通传达中所产生的分歧、误会，还需打破科层行政级别的限制，加强各个行政级别执行者（充当的是一种咨询角色而非行政角色）的交流。再次，还需改变高度一元化、单通道、垂直型的政策传导科层体制，加强政策制定者与各级各类政策执行者的互动，甚至走到执行者政策实践场域之中，进而建构起信息、利益相互动的利益共同体、学习共同体以及改革共同体。最后，倡导以教师的课程研究为主要形式的自下而上的课程变革路径。教师参与学校的课程研究，并结合着教学案例库、教学反思后记以及生活史素材进行有效的知识管理，进行创造性地改造传统教学顽固的习性，从而实现自我救赎。这期间，教师的课程研究也就成为了课程变革的一部分甚至全部，“它以个人行动作为起点，使行动可以看做是对问题的一种反应，是在各种可供选择的方案之间进行选择。”［11］至此，基于学校层面的教师成为了课程变革的主体，与行政推动的自上而下的改革路径遥相呼应。这样课程变革本身便在自上而下与自下而上的相互协商与调适中发生静悄悄的革命，进而成为了“课程共有：一种新的课程政策价值观”［12］。

2.建立与健全学校课程制度，规范学校课程变革的运转

学校课程制度是学校时空范围内制定与形成整个学校课程发展所共同遵守的规范体系。因此，完善、健全学校的课程制度有助于教师参与课程变革、教师的课程政策执行力以及学校本位课程运转的有序开展。首先，建立健全学校课程审议机制。这一审议机制的审议小组或称为学校课程委员会由“课程专家、教师、学生、管理者共同组成，使课程研究走向原生态”［13］。基本程序包括：构建审议委员会、确定审议原则与基本规范、实施审议并记录审议结论以及向课程负责人反馈审议结果。这一审议机制以全面负责学校课程的开发、实施、评定等各个方面的审议与评价，并提供具体可行的参考框架和思路。其次，建立学校与课程专家有效互动的合作机制。国内外成功的课程变革都可以看到课程专家在其中的作用以及功能显现，凡有专家参与并合作展开的学校课程变革都比较顺畅并产生了较好的影响。由此，如果破解课程政策规避的相关缘由，有必要发挥课程专家在整个学校课程变革中的作用，这需要建立一个学校课程变革与课程专家相互互动的合作机制。这期间包括：学校成立专门联系本地区或相关地区课程专家数据库的课程委员会，以主动寻找课程专家群体的咨询、帮助以及合作研究，并为专家的到校展开合作研究提供适当的条件以及平台。同时，教育行政管理部门要努力创造或创建大学等高等教育科研机构与中学之间的合作条件或平台，确保课程改革的针对性和有效性。

3.配套与完善课程政策，促进课程政策执行的制度化

首先，配置必要的政策资源尤其应特别关注中西部地区、少数民族地区基础教育课程改革专项基金的多渠道落实，并在人力、物质资源方面能给予适当的倾斜。此外，为确保政策资源管理的科学严格，还需从政策执行资源利用的角度，运用现代管理学的新近理念与技术（如运筹学的相关模型），加强资源的科学利用。其次，健全课程政策的实施策略。我国课程改革其涉及的范围之广，内容之多，结构之多元，问题之繁杂都实属世界课程改革之罕见。由于东中西部以及城乡、区县之间在经济社会支撑能力方面的差异或失衡，各地中小学师资、办学条件、教育资源以及学生背景、地区社会文化心理差距显著，因此为适应各地课程改革的实际，必须实现课程改革与当地社会实际适应能力的协同发展与均衡发展。在整个中国范围内以中、东、西3个区域，或这3大区域内，根据农村与城市等分类，采取区域化、分类推行同步推进的策略，进而在不违背政策原则和保持政策方向的前提下，对课程政策方案进行调整。并且，为提高课程政策的实验力、实施力，政策设计者还须对政策实施过程进行研究与反思，对政策目标与内容的难易度、清晰度、明确性、时效性、协调性以及政策执行进程中所出现的问题，作出及时调整并进一步完善课程政策方案。最后，加强政策执行过程的制度化建设。建立独立于政策制定部门和政策执行机构的政策评估与监控机构，进而科学、客观、全面深入监控、监促各个执行者，降低因执行主体因素而诱发的规避行为。其中有必要强化课程政策问责制度，以改变我国教育政策体系中重决策而轻执行，重考核而轻问责的这一弊端。要保证政策能够沿着正确的方向得以实施推进，需建立课程政策问责制度，进而强化政策执行主体履行课程政策的责任，对相关机构或部门政策执行的失职、渎职等政策规避行为予以责任追究，使其有章可循，有章必依。

［1］［美］詹姆斯·安德森.公共决策［M］.唐 亮，译.北京：华夏出版社，1990.

［2］王国红.政策规避与政策创新：地方政府政策执行中的问题与对策［M］.北京：中共中央党校出版社，2011.

［3］沈章明.“阴阳课表”考验校长的课程领导力［N］.中国教育报，2011-05-10（09）.

［4］翟 帆.国家课程方案为何在执行中走样［N］.中国教育报，2005-12-04（03）.

［5］余文森.国家级课程改革实验区教学改革调研报告［J］.教育研究，2003，（11）：39-43.

［6］张 华.论“第二代”应试教育及其超越［J］.基础教育课程，2011，（9）：20-26.

［7］胡东芳.论课程共有——对中国特色课程政策模式的探索［J］.教育研究，2002，（8）：78-80.

［8］陈振明.公共政策分析［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.

［9］马云鹏.基础教育课程改革：实施进程、特征分析与推进策略［J］.课程·教材·教法，2009，（4）：3-9.

［10］钟启泉.中国课程改革：挑战与反思［J］.比较教育研究，2005，（12）：18-24.

［11］［英］米切尔·黑尧.现代国家的政策过程［M］.赵成根，译.北京：中国青年出版社，2004.

［12］胡东芳.课程共有：一种新的课程政策价值观［J］.当代教育论坛，2004，（4）：31.

［13］任亚琼.校本课程开发中教育政策失真的原因及对策［J］.当代教育论坛，2008，（9）：31.

On the Sticking Points and Resolution of the Curriculum Policy Escape

ZHANG Juan

（School of Educational Science，Bijie University，BiJie，Guizhou 551700，China）

As a result of the interest game，cognitive impairment，policy environment，policy program as well as the complexity of the policy problem and other reasons，the process of curriculum reform appeared the act of the selective，formal，heterogeneous of escape orientation.This paper presents countermeasures for curriculum policy escape：firstly，to enhance the implement ability of the executor to advocate the“bottom-up”of the curriculum reform，sencendly，to establish and perfect the curriculum system to standardize the school curriculum reform，thirdly，to perfect the supporting policies and standard of curriculum policy to promote the internalization of curriculum policy implementation.

curriculum policy；escape；curriculum

G423.06

A

1671-6124（2012）04-0061-04

2012-04-15

张 娟（1979-），女，河南驻马店人，毕节学院教育科学学院讲师。