西方国家对人民币汇率的指控及我国的法律对策

董 艳

(郑州大学法学院，河南 郑州450000)

西方国家对人民币汇率的指控及我国的法律对策

董 艳

(郑州大学法学院，河南 郑州450000)

随着我国国际贸易出现巨大的顺差以及外汇储备的增加，西方把目光集中到我国人民币汇率问题上，对人民币汇率安排提出了多项法律指控。近年来，为了突破先前指控的法律困境，以美国为代表的一些西方国家对人民币汇率的指控出现了一些新变化。面对这些新变化，我国应找出维护我国合法权益和保障我国主动、可控和渐进地推进人民币汇率改革的法律方案与对策。

人民币汇率;指控;对策

进入本世纪以来，西方对我国人民币汇率提出了多项法律指控，特别是这场金融危机企稳后，西方对人民币汇率的指控急剧升温。值得注意的是，以美国为代表的一些西方国家为了突破先前指控的法律困境，对人民币汇率的指控出现了一些新的发展态势，值得我们关注和研究。

一、西方对人民币汇率的指控

纵观西方对人民币汇率的主要指控，大致可分为国际货币法的指控和国际贸易法的指控，前者主要有汇率严重偏差和人民币汇率操控，后者主要是人民币汇率为我国的出口产品造成了出口倾销或提供了出口补贴。但是两者具有密切的联系，具体来说，国际货币法的指控构成国际贸易法的指控的基础。〔1〕

(一)国际货币法的指控

西方对人民币汇率安排的国际货币法的指控主要有汇率操纵和汇率严重偏差。

1.汇率操纵。

西方国家指控我国操纵汇率，主要根据1978年生效的经第二次修改的《国际货币基金协定》(以下简称《IMF协定》)第4条。该条第1节第3项规定，IMF各成员国都应避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或取得对其他会员国不公平的竞争优势。另外，国际货币基金组织(以下简称IMF)执行董事会通过的《对会员国政策双边监督的决议》(以下简称《新决议》)的附件，对汇率操纵进行了明确规定，指出汇率操纵是IMF会员国通过实施旨在影响且实际影响了汇率水平的政策造成汇率低估的严重偏差，以扩大净出口。

西方国家认为中国操纵人民币汇率，这使中国获得了不公平的竞争优势，并对他国货物和服务的出口造成了歧视，因此，违反了《IMF协定》的上述规定。例如:2005年4月6日美国提出的《2005年中国货币法案》，指控中国操纵了人民币汇率，构成对中国出口的补贴，损害了美国的制造业。

2.汇率严重偏差。

西方指控人民币汇率严重偏差的法律依据，并不像汇率操纵那样确定和明确，《IMF协定》和IMF执行董事会于1977年通过了《汇率政策监督的决议》(以下简称《1977年决议》)对汇率偏差并没有明确的规定。如果非要从《1977年决议》中寻找相关规定的话，充其量只能够在该决议第三部分中寻找。一国出现“在外汇市场进行持续、大规模的单向干预”，可能意味着如果没有这种干预，一国的汇率就无法持续，表明该国的汇率是通过干预极力维持的结果，是偏离正常均衡水平的。《1977年决议》并非是直接的规定，而2007年的《新决议》却明确规定了，汇率严重偏差是指实际有效汇率偏离均衡水平，而均衡水平是指符合经济基本面的经常账户所对应的汇率水平。需要指出的是，尽管《新决议》明确规定了汇率严重偏差，但这不能成为西方国家指控中国人民币汇率严重偏差的依据，因为2007年的《新决议》只具有指导的意义，通常并不具有法律约束力。

汇率操纵与汇率严重偏差的不同之处，就在于汇率操纵的成立需要具备的目的要素，即需要有为妨碍国际收支有效调整或取得对其他会员国不公平竞争优势的目的才能构成汇率操纵，而汇率严重偏差则不需要有此目的，只需要客观效果。因此，与汇率操纵相比，汇率偏差的指控更易成立。

(二)国际贸易法的指控

西方国家对国际贸易法的指控，是在对国际货币法的指控的基础上提出的。西方国家认为，受到操纵或存在严重偏差的人民币汇率为我国的出口产品提供了出口补贴或造成我国出口产品的倾销。这一指控的法律依据是WTO的《反补贴协定》和《反倾销协定》。根据此两项协定，WTO各成员方可以对补贴或倾销这些不公平贸易行为实施反补贴和反倾销措施。

西方指控人民币汇率构成对中国产品的出口补贴或造成中国出口产品的倾销，主要体现在2007年美国国会有关人民币的三大法案中。这三大法案具有以下四个共同特征:(1)这些法案都指控人民币汇率操纵或者严重偏差违背了WTO有关协定的规定，构成对中国出口产品的补贴或造成中国出口产品的倾销。同时赋予美国行政当局可以采取单边的或多边贸易措施，通过国际或国内的渠道尤其是以反补贴或反倾销的办法解决人民币汇率问题的权利。(2)这些法案在确定人民币是否构成汇率操纵时，都删除了构成汇率操纵的目的要素。①根据《国际货币基金协定》第4条第3项的规定，构成汇率操纵需要有目的因素，即要么是为了妨碍国际收支有效的调整，要么是为了取得对其他会员国不公平的竞争优势。(3)这些法案都指示财政部在IMF采取更有利的措施。(4)这些法案都拟定了采取行动的最后期限，最长的是360天。蒂姆·莱恩和邓肯·亨特提出的《2007年公平贸易货币改革法案》，该法案可谓为对付所谓人民币币值的严重偏差提供了全面的解决方法。〔2〕

二、西方对人民币汇率指控的变化——以美国为代表

2007年以来，因美国政府和美国国会在施压人民币升值的途径和方式上存在的分歧，尤其是美国国会对美国财政部频频拒绝认定人民币汇率存在操纵的不满，所以美国国会对人民币汇率指控出现了新的变化。这些变化概括起来主要有两方面:一是从汇率操纵到汇率偏差的转变;从关注汇率的货币法到关注汇率的贸易效果的转变，这集中体现在2007年美国国会有关人民币的三大法案和以《2009年公平贸易货币改革法案》为代表的新法案中。

(一)从汇率操纵转向汇率偏差

《2007年货币汇率监督改革法案》使用汇率偏差取代汇率操纵，其重要用意是删除构成汇率操纵的难以认定的目的要素。该法案将外国汇率可能出现的偏差分成两类:一类是一般性偏差;另一类则是由于相关政府采取明显政策举措，导致汇率出现的严重偏差。根据法案，汇率的严重偏差只要出现所规定的四种情况之一，相关国家就可以采取“优先行动”的政策或者措施。2011年2月10日，《2011年公平贸易货币改革法案》在《2009年公平贸易货币改革法案》的基础上稍作修改之后提交到美国参议院，该法案同样是以人民币汇率严重偏差为依据。

(二)将关注汇率的货币法转向汇率的贸易效果

美国从关注汇率的货币法转向关注汇率的贸易效果的自然结果就是要将汇率操纵或汇率严重偏差作为贸易上的补贴或倾销，从而根据WTO的相关规定，对出口国进行反补贴或反倾销的制裁。

就补贴而言，《2011年公平贸易货币改革法案》和《2009年公平贸易货币改革法案》都规定了，由于外国汇率的严重偏差，使美国产业受到损害，相关政府可以以符合美国在WTO义务的方式对因货币估价而获得竞争优势的国家采取反补贴措施，对相关产品征收反补贴税。值得注意的是，在中国铜版纸产品的反补贴中，美国政府已调整了长期以来的政策，首次提出将反补贴税适用于非市场经济国家，尤其是中国。

就倾销而言，《2007年货币汇率监督改革法案》则是采取反倾销措施的代表。该法案不仅规定了货币低估视为倾销，要求动用反倾销手段，对出口国进行制裁，还规定了反倾销“三步走”的做法。根据该法案，美国财政部必须对全球主要货币市场的状况做出评估，并且每半年向国会提交一次报告。如果该报告将一国界定为“货币偏差国”，财政部必须立即采取优先行动，包括与该国家进行磋商，并进一步评估是否承认该国的市场经济地位。如果磋商不成功，美国财政部将在180天内采取第二步行动，就是对其倾销状况进行评估——评估货币低估对于该国出口商品的影响，从而计算出货币汇率偏差的范围。如果第一步和第二步行动都无效，那么美国行政部门必须在360天内采取第三步行动，美国贸易代表启动WTO争端解决机制。〔3〕

三、西方国家拟采取的行动

西方国家的指控意在采取行动，因此，其必然带有准备采取行动的图谋。综而观之，西方国家特别是美国拟对人民币汇率采取行动主要有国内渠道和国际渠道两种方式。

(一)国内行动渠道

国内行动渠道是指试图单方面通过国内法解决人民币汇率的问题。以美国的舒默法案为例，2003年9月，美国参议院舒默等参议员提出了针对人民币汇率的舒默法案。舒默法案指控中国长期压低人民币汇率，违背了中国在WTO和IMF项下不得对出口进行补贴或操纵汇率的义务，要求美国商务部确定是否存在货币操纵。如果存在，对中国出口产品进行制裁。舒默法案要求一旦确定中国违背上述义务，美国即对中国的出口产品征收27%的反补贴税。根据舒默法案，美国可以单方面对中国出口到美国的产品通过征收反补贴税的办法，抵消所谓中国操纵人民币汇率而给中国产品提供的出口补贴。该法案几度推迟表决，2006年秋由于美国行政当局的劝说等原因，舒默等撤销了该法案。

(二)国际行动渠道

国际行动渠道主要是依据有关国际义务的规定，试图借助多边机制所提供的救济途径解决人民币汇率问题。格拉斯利－鲍克斯法案是这一解决渠道的代表。2006年3月29日，美国议员格拉斯利－鲍克斯提出了格拉斯利－鲍克斯法案，又称2006年《美国贸易加强法》。该法案要求美国财政部确定有关国家的货币是否存在损害美国经济利益的汇率严重偏差问题。如果美国财政部认定人民币汇率存在严重偏差，并且这种状况在损害美国经济，那么给予中国180天的时间解决分歧，否则将面临一系列制裁措施。其中包括:美国将向IMF的总裁提出中国没有解决其货币严重失衡的申诉，要求IMF总裁就中国是否遵守了《IMF协定》第4条的问题与中国磋商，包括特别磋商，并将磋商结果在180天内报告IMF执行董事会。又如，2006年11月17日，“美中经济与安全评估委员会”发布年度报告，声称中国通过操纵人民币汇率获取国际贸易的优势，对海外贸易给予大量的补贴，导致中国对美国的贸易顺差不断创出新高。报告建议美国国会对白宫施压，就中国操纵汇率问题向WTO和IMF提出申诉。以上例证表明，美国拟采取的国际行动主要是将人民币汇率问题交IMF或WTO来解决，但无论交付任何一家机构解决，都是国际多边解决模式，而不是单边主义的做法。

无论是国内渠道，还是国际渠道的行动，主要依据是国际法，而指控的重心和意图在于通过指责人民币汇率受到操纵被低估从而为中国的出口提供了补贴，试图用WTO争端解决机制来取代IMF解决人民币汇率问题，同时欲借助IMF协定的有关规定使IMF做出不利于中国的认定结论，最终由WTO裁决。西方舍IMF而取WTO争端解决机制，原因就在于IMF执行措施的力度远没有WTO的争端解决机制强硬。IMF从成立伊始就采取尽量减少使用救济措施的政策。虽然IMF依其协定，可以强制性地要求不遵守IMF规则的成员退出IMF，但IMF从来没有驱逐过任何一个成员。因此，依靠IMF来对人民币汇率施压收效甚微。

四、我国对西方的指控拟采取行动的法律对策

根据第二次世界大战结束前后对战后国际经济秩序的规划和后来形成的国际经济秩序，IMF依据《IMF协定》负责国际货币事务，主要是汇率安排和经常项下的多边支付，《IMF协定》构成战后国际货币法的主干和主要内容。我国是IMF的会员国，应根据《IMF协定》考察人民币汇率安排及其义务。同时，面对西方对我国人民币汇率的指控和拟采取的行动，我国必须找出维护我国合法权益和保障我国主动、可控和渐进地推进人民币汇率改革的法律方案与对策，主要是:力阻IMF做出人民币汇率构成汇率操纵或汇率严重偏差的结论，力避WTO做出人民币汇率补贴或汇率倾销的裁定，力挫美国通过国内法的办法解决人民币汇率问题的企图，利用相关的国际法规则维护我国的合法利益。〔4〕

(一)阻止IMF做出不利于我国的结论

由于认定汇率操纵或汇率严重偏差属于IMF的职权，我国要据理力争，力阻IMF做出人民币汇率构成汇率操纵或汇率严重偏差的结论。从IMF自由汇率制来看，根据自身情况选择适合自己的汇率安排，是我国作为IMF会员国应享有的权利，当然一国行使汇率的权利并不违背汇率义务;从汇率义务来看，构成汇率操纵不仅需要具有操纵行为，而且必须具有规定的目的，即妨碍国际收支有效的调整或者取得对其他会员国不公平的竞争优势，而人民币汇率安排则为了保持中国经济较快和平稳增长等;从汇率监督来看，IMF历年与我国进行常规磋商，也没有给出人民币汇率操纵的结论。另外，人民币汇率是否存在严重偏差无法认定，汇率水平衡量的标准问题IMF也没有有效解决。因此，我国没有违背IMF协定规定的义务，不存在人民币汇率操纵或者严重偏差，IMF应该支持我国的观点。如果IMF做出了人民币汇率不构成汇率操纵或汇率严重偏差的结论，那么，美国将人民币汇率操纵或汇率严重偏差等同于中国出口补贴或汇率倾销的指控，也就失去了前提和依据。

(二)避免WTO做出人民币汇率补贴和倾销的裁决

由于美国有关人民币汇率补贴或倾销的指控与WTO的规则严重不符，所以，对于美国一些法案主张由WTO做出人民币汇率补贴和汇率倾销的裁定，我们应极力避免。我国可资利用的主要对策有:

1.西方国家在人民币汇率问题上的重要用意是用WTO争端解决机制来取代 IMF，同时欲借助《IMF协定》的有关规定由IMF作出不利于中国的结论，最终由 WTO裁决。因此我国应严格控制WTO在汇率问题上的管辖权，制止WTO越界管辖。

2.根据上述分析，人民币汇率既不构成WTO《反补贴协定》第1条1款(a)项规定的财政资助，也不符合《反补贴协定》示例性清单的例举，人民币汇率构成对中国出口产品的补贴或倾销的指控并不成立。因此，西方国家提出的人民币汇率补贴和汇率倾销的指控不符合WTO的规定，WTO也不应当予以支持。对此我们既要充满信心，也要做好积极应对的准备。

3.我国应跟踪深入研究西方国家立法动向及其所主张的解决途径和法律依据，尤其是美国，这样才能做到有备无患，不为其咄咄逼人的气焰所蒙蔽，同时也为平息国际间就人民币汇率问题的纷争提供强有力的支持和依据。值得注意的是:美国签署法案中的一些主张已经实现，可见，我国做好相应的充分准备十分重要。

(三)拒绝通过一国国内法途径解决人民币汇率问题

《2009年公平贸易货币改革法案》的出台，表明美国试图借助单边主义的渠道解决人民币汇率问题，但这一法案在IMF和WTO都难以找到支撑，我们应力挫美国通过国内法的办法解决人民币汇率问题的企图，利用相关的国际法规则维护我国的合法利益。

众所周知，目前的国际经济秩序是第二次世界大战结束前夕国际社会有意识地建构的结果，并延续至今，IMF与WTO彼此间有明确的国际分工。货币包括汇率问题由IMF负责，贸易问题由GATT和当今的WTO负责，除多重汇率等情形引起的补贴和倾销可以为WTO提供插手货币汇率事项的有限机会外，货币汇率问题受 IMF及其规则支配。《2009年公平贸易货币改革法案》试图分离出所谓汇率的贸易效果，标榜要采取与WTO相一致的国内贸易规则来解决人民币汇率问题，实际上是舍弃汇率的国际货币法规则，违背了汇率问题在IMF与WTO之间的管辖归属和衡量依据。因此，《2009年公平贸易货币改革法案》既违背了IMF和WTO在现有国际经济格局下的分工，同时也与美国承担的国际义务相抵触。我们应当坚持，在存在有效国际法律制度的情况下，美国通过与国际法律制度不一致的国内法解决人民币汇率问题是非法无效的。

另外，《2009年公平贸易货币改革法案》虽已在美国众议院获得通过，但其最终生效还须获得参议院批准，并经美国总统签署。我们还可以利用美国政府与美国国会在施压人民币汇率升值方法和方式上的矛盾，阻止针对人民币汇率的这一法案最终成为美国的法律。若美国一意孤行，强行通过《2009年公平贸易货币改革法案》，我国应通过WTO争端解决机制寻求解决，从而挫败美国对人民币汇率采取的所谓与WTO规则相一致的行动。总之，对于美国反汇率操纵立法，我国应采取积极行动，使全球所有的国家面对同样的规则和公开的操作，通过有效的国际法解决问题而非一国的国内法，才能相对地摆脱某个大国的独控，这是我国最现实和成本最小的应对之策。

〔1〕韩龙.论人民币汇率义务的管辖归属和衡量依据〔J〕.法学家，2006，(2).

〔2〕韩龙.人民币汇率构成中国出口产品的财政资助吗〔J〕.河北法学，2008，(9).

〔3〕韩龙.国际金融法前沿问题〔M〕.北京:清华大学出版社，2010.

〔4〕韩龙.美国对人民币汇率的指控漏洞百出〔J〕.世界知识，2010，(21).

Abstract:As international trade of China appear huge surplus and increase of foreign exchange reserves，the west has focused on China’s RMB exchange rate issue，and they brought forward a number of legal charges to the RMB exchange rate arrangement.In recent years，in order to break through the previously accused legal difficulties，represented by the United States，some western countries appeared some new changes on the RMB exchange rate charges.To face these new changes，our country should find out legal solution and countermeasures that can protect our legitimate rights and interests and ensure the reform of our initiative，controllability and gradual advance at RMB exchange rate.

Key words:RMB exchange rate;charges;countermeasures

(责任编辑 葛现琴)

Western Countries Charges on RMB Exchange Rate and China Legal Measures

DONG Yan
(Law School，Zhengzhou University，Zhengzhou，Henan 450000)

DF96

A

1672-2663(2012)03-0089-04

2012-05-07

董艳(1986-)，女，河南焦作人，郑州大学法学院国际法专业研究生。