政府在生产者责任延伸制中的承担责任研究

郜 翔

（东北财经大学 产业组织与企业组织研究中心，辽宁 大连116023）

政府在生产者责任延伸制中的承担责任研究

郜 翔

（东北财经大学 产业组织与企业组织研究中心，辽宁 大连116023）

生产者责任延伸制（EPR）是发展循环经济与实现可持续发展的重要制度保障。它通过将生产者的责任延伸到产品的整个生命周期来促进改善生产系统全部生命周期内的环境影响状况。EPR的主体主要是生产者、销售者、消费者以及政府。政府在EPR中的责任表现为：完善生产者责任延伸制度；实施政府绿色采购；倡导绿色消费。

生产者责任延伸；政府；政府绿色采购；绿色消费

经济的发展和新的科学技术的不断涌现促进了整个社会物质产品的极大丰富，这些产品满足了大众日益多样化的消费需求，但随之而来的大量废弃物的出现却不仅给环境带来了巨大的压力，同时也造成了资源的浪费。废弃物的循环利用与管理已成为重要的研究课题。20世纪90年代初，瑞典环境经济学家Thomas Lindhqvist提出了生产者责任延伸（Extended Producer Responsibility，以下简称EPR）的概念，认为应该把生产者的责任延伸到产品的整个生命周期内。EPR一经提出，便被许多国家引入到废弃物管理、环境保护的法规和政策中并产生了积极的效应，EPR成为发展循环经济与实现可持续发展的重要制度保障。

国外的实践经验表明，生产者责任延伸制的成功实施是各个利益群体共同履行责任、协同工作的效果。以前，产品的延伸责任部分或全部地转移到政府，政府成为主要的责任承担者，EPR的实施在很大程度上缓解了政府的责任，但这并不意味着政府此方面责任的完全消失，政府在EPR制度中依然要扮演重要的角色，发挥重要的作用。

一、生产者责任延伸制的概念

生产者责任延伸制代表了发达国家废弃物管理模式的变革趋势，它是指通过将生产者的责任延伸到产品的整个生命周期，特别是产品消费后的回收处理和再生阶段，促进改善生产系统全部生命周期内的环境影响状况的一种环境保护政策［1］。它所关注的是产品系统而并不仅仅是产品使用本身。就其内容来讲，主要包括五个方面：产品责任、经济责任、物质责任、信息责任和所有权责任［2］。这五个方面构成一个有机的整体。

生产者责任延伸制的出现迎合了世界各国对资源循环利用和环境保护的诉求。它填补了产品责任体系中消费后产品责任的空白，要求生产者关注产品在其整个生命周期内对环境造成的影响，这里所说的“整个生命周期”通常包括产品的设计、原材料的开采与使用、加工、包装、运输、消费、循环利用以及最终处理等一系列从无到有再到无的过程。EPR使得产品在使用结束被丢弃后的回收、处理、再循环利用的责任由地方政府、社会和个别第三方企业向上游产品生产者转移。这种转移进而会形成一种追溯效应，使得生产者在产品的研发设计阶段就要考虑资源的循环利用和环境保护，提倡绿色设计、面向回收的设计，尽量使用绿色技术工艺、环保性强的原材料以及包装材料，从而从根本上减少废弃物污染环境的可能性。这实际上就实现了环境保护政策从“末端处理”向“源头控制”的转变［3］。

二、生产者责任延伸制的主体

生产者责任延伸制的主体毫无疑问就是生产者，但事实上又并不仅仅限于生产者，也就是说，生产者并不是产品环境责任的唯一承担者。在产品的整个生命周期内，所有的利益相关方，包括制造商、销售商、消费者以及政府等都应该承担产品对环境影响的责任，即它们都可以被看做是EPR的主体。

EPR突出强调了生产者的责任，一方面是因为生产者的产品设计、材料选择、工艺使用直接决定了产品对环境影响的程度大小，对于“生产者责任”的重视可以使得生产者更加关注产品的环境影响，另一方面则在于生产者的费用分担责任，生产者可以支付废弃物回收、处理、循环利用等方面的部分费用从而使其在无法直接发挥作用或者不能很好发挥作用的环节承担起相应的环境影响责任。

销售商负责产品的流通，它是连接上游生产者与下游消费者的重要纽带。由于生产者不是直接面对终端用户，所以在废弃物的回收储存、费用的收取、押金的退还、信息的告知等方面无法直接发挥作用，而作为中间环节的销售商恰恰在这些方面具有优势。

消费者对产品的需求意愿刺激了追求利润的生产者生产该产品，那么该产品的环境影响责任自然需要消费者来承担一部分。每一个消费者面对的是单一的或数量极少（与生产者的产量相比）的产品，而且产品在使用后是被丢弃还是上缴给回收组织很大程度上取决于消费者的环保意识，因而消费者既有能力也有义务成为EPR的主体之一。

环境保护是现代政府的重要职能，是政府干预的主要领域［4］。在EPR的实施中，单纯地依靠市场机制并不能很好地发挥作用，因为很多时候环境保护与经济利益是相矛盾的（更多时候表现为远期利益与近期利益的矛盾），在这种情况下，政府这只“看得见的手”必须进行适时适度的引导和干预，从而保证其真正承担起改善环境质量的责任。

三、政府在生产者责任延伸制中的责任

政府作为生产者责任延伸制的制定者和重要推动者，其在EPR的实施中并不占据主导地位，其职能更多地是监督和管理EPR的实施和运行。具体的责任表现为政府应负责EPR制度的完善，杜绝EPR运行中的漏洞，建立有效的监督机制，同时，应培养公众和企业的环境责任意识，实施政府绿色采购，倡导绿色消费。

（一）完善生产者责任延伸制度

政府应该健全生产者责任延伸制及相关法律法规，明确EPR制度的各个环节的内容，建立相应监督机构与组织，切实有效地保障EPR制度的顺利实施。

1.选择EPR制度实施的对象

EPR制度实施的对象也就是EPR的客体。建立EPR制度，必须明确适用的对象，即应当对哪些产品实施EPR制度。目前，即使在西方发达国家，要对所有的产品实施EPR制度也是不现实的，因为实施EPR制度一方面会造成企业生产和运营成本增加，而这些增加的成本必须控制在企业可承受的范围内，否则就会削弱企业在市场中的竞争能力，降低企业的盈利水平，减少政府的财政收入，另一方面又会占用政府部分公共支出，这些都会在一定程度上制约整个国家经济的发展。EPR适用对象的选择总体上是以产品的回收价值和环境影响为标准的，是企业利益与环境质量均衡考量后的产物，它同时又是与经济实力与科技水平相适应的。随着经济实力的进一步增强和科技水平的飞速提高，EPR的适用对象的范围也会越来越广。目前，就各国的立法实践而言，包装物、汽车、办公室设备、家用电器、电池、电脑以及其他电器电子产品可列入EPR制度实施的对象目录。

EPR制度实施的对象大体可以分为两类，一类是可以自发地形成市场化回收再生体系，例如那些回收难度低、循环利用价值高、环境影响较小或者处理技术要求不高的产品。对这类产品实施EPR，企业获取的收益往往要大于为此而付出的成本。市场机制的引导使得这类产品不需要政府的强制要求，生产者、销售商和第三方回收企业等会自发地对这类产品实施EPR制度。

但是，还有一类产品的回收体系市场化是失灵的，这主要指的是那些环境影响较大、处理技术要求高、缺乏回收再生商业潜力的废弃产品。对于这类产品，无论是生产者、销售商，还是第三方回收处理企业都因为可能“入不敷出”而缺乏回收处理的动力。但由于这些产品在废弃后对环境造成的危害十分严重，因而对其回收处理尤为重要，这就需要政府这只“看得见的手”的干预，强制要求对这类产品实施EPR制度。

2.规范回收网络，实行废弃产品处理资格许可制度

目前我国废弃物的回收主要是以个体商贩的流动回收为主，辅以废品收购站、商场“以旧换新”、社区回收点、上门回收、电器维修部回收等形式。虽然目前我们已经基本建立起了多渠道的回收途径，但回收体系并不健全，回收网络并不规范，政府缺乏有效的监管。产品废弃物（尤其是电器电子产品）被回收之后，一部分经过简单修理后流向二手（旧货）市场、经济落后的农村和偏远地区，这部分产品尽管还可以使用，但并没有合格的质量认证，存在着严重的安全隐患；另一部分就被集中到废弃产品处理企业进行处理。

生产者责任延伸制要求废弃产品处理企业必须拥有较高的技术水平和相应的配套设施。在我国，存在着大量的小企业或小作坊从事着废弃物的回收处理，这些小企业或小作坊规模小、技术水平低、缺乏必要的机器设备，它们通常采用手工或简单工具对废弃产品进行拆解，或者使用危害环境的粗糙处理技术和工艺。这些小企业和小作坊没有充分发掘废弃产品的再循环利用的价值，而且给环境带来了再次污染。但由于成本低，经营手段灵活，这些企业反而承接了相当数量的废弃产品处理业务，而正规的废弃产品处理企业由于得不到充足的货源，难以实现规模效益，再加上本身的处理成本就高，不少企业就出现亏损甚至停工的尴尬局面。因此，政府必须对废弃产品处理企业实行资格许可制度，从生产规模、投资额度、技术水平、环境保护措施等方面作出硬性规定，禁止无资质单位从事废弃物的处理处置［5］。

3.设置有效的奖惩与监督机制

政府的政策引导和支持对于生产者责任延伸制的顺利实施非常重要。政府可以出台一系列的扶持政策来刺激鼓励企业重视并实施EPR制度，例如税收减免政策、资金补贴政策、优先投资政策等等。这些政策的出台和实施可以在很大程度上弥补企业实施EPR制度后的利益损失，缓解企业的成本上升压力，消除EPR实施的障碍。

此外，EPR制度的顺利实施还离不开政府有效的监督机制。我国目前已有较多的有关废弃物管理的法律法规、政策、办法、技术规范等，但明确涉及生产者责任延伸的还很少，而且多为原则性、指导性的规定，可操作性较差。生产者、销售者、第三方回收处理企业和消费者总是不可避免有意或无意地涉及一些违规操作，这自然影响了EPR制度正常实施的效果。因此，必须设置有效的监督机制，约束和规范EPR主体的行为。针对EPR制度实施的监督应该是一个内外结合的监督体系。在内部，行业内的企业相互监督，行业协会负责监督整个行业的EPR实施情况；在外部，公众的监督必不可少，但更为有效的是政府相应权力机关的介入。政府可以监督生产者是否真正实施了EPR制度，对于产品废弃物的回收和处理是否达到了预期的目标，废弃物处理企业是否具有资质，是否应用了有效的处理技术等。一旦发现有不合格或违规的情况，政府必须采取相应的惩罚措施，从严从重处罚，加大EPR主体的违规成本，遏制其投机思想。

（二）实施政府绿色采购

政府绿色采购就是在政府采购中着意选择那些符合国家环境认证标准的产品和服务。政府采购的绿色标准不仅要求末端产品符合环保技术标准，而且规定产品研制、开发、生产、包装、运输、使用、循环再利用废弃的全过程均需符合环保要求［6］。实施政府绿色采购，实质上是通过树立消费者的绿色需求来引导生产者的行为，这与生产者责任延伸的部分思想是相吻合的。

政府推行绿色采购制度，对于EPR的顺利实施具有极大地促进作用。这个作用的发挥离不开一个基本的前提，那就是政府采购规模越来越大的事实。欧盟政府采购额每年约1万亿欧元，超过其GDP的14%～16%；美国联邦政府每年花费5 000亿美元，州和地方政府每年花费4 000亿美元进行政府采购；日本政府每年采购额达到14万亿日元，占GDP的17.6%［7］。我国2003年实施《政府采购法》后，当年政府采购额达到1 659.4亿元。“十一五”期间，政府采购规模由2005年的2928亿元增加到2010年的8422亿元，年均增长23.5%［8］。同期，全国节能环保产品政府采购金额达2726亿元，约占同类所有产品政府采购金额的65%左右［9］。政府的巨额采购额具有很强的杠杆作用，为引导供货企业的行为提供了可能。

EPR要求生产者提高技术水平，使用环保性强的原材料，回收处理产品废弃物，这显著增加了生产者的生产和运营成本，降低了利润率。因此，生产者缺乏实施EPR制度的积极性。但政府推行绿色采购制度后，生产企业为了赢得政府这个市场上最大的客户，必须满足它的绿色采购需求。利益的驱使使得生产者会积极主动地提高技术水平，改进生产工艺，引进先进设备，使用无环境危害或环境危害小的原材料和包装物，大力推行清洁生产，提高环境管理水平。技术、设备、材料以及管理水平的改进在增强产品竞争力的同时，又降低了企业实施EPR的难度，从而保证了EPR的顺利实施。

目前，我国在实施政府绿色采购过程中还存在着很多问题，政府对此应该采取有效的措施。首先，制定政府绿色采购法律制度体系，促进绿色采购法制化，明确规定政府绿色采购的主体、责任、绿色采购标准的制定原则以及绿色采购清单发布时间。其次，建立绿色采购标准，发布绿色采购清单，使得政府绿色采购更规范，更具可操作性。例如，可以尝试将环境标志产品与政府绿色采购产品挂钩，根据目前的环境标志产品认证等制度，选择政府采购所涉及的优先领域［10］。再次，加强对绿色采购制度实施的监督，既要监督中标企业的生产过程和产品质量，又要监督下级政府的采购行为。

（三）倡导绿色消费

绿色消费的内涵非常丰富，在消费内容上，倡导消费未被污染或者于健康有益的绿色产品；在消费过程中，注重对产品废弃物的处置，尽量减少环境污染；在消费观念上，注重环保、节约能源和资源。绿色消费对生产者责任延伸的作用机理和前文提到的政府绿色采购对EPR的作用相类似。倡导绿色消费就是通过众多消费者的绿色消费行为在市场上形成强烈的环保消费趋势，进而引导企业实现清洁生产，以达到保护环境的目的。

绿色消费的倡导主体是多元化的，可以是环保人士，也可以是公益组织等非营利机构，还可以是行业协会，但它们自身的权威性、局部性往往使得倡导的效果不理想，因此，倡导绿色消费的最重要和有效的主体莫过于政府，政府在引导绿色消费中发挥着重要的作用。政府应该通过宣传让消费者全面地理解绿色消费的内涵，制定相应的政策大力扶持绿色消费的发展，完善绿色消费的相关法律法规，加强绿色消费的监督和管理。

四、结语

生产者责任延伸制的成功实施要求必须明确EPR各主体的分担责任。正确而全面地理解政府在EPR中的承担责任，对于政府相应职能的发挥至关重要，同时，也对可持续发展的实现提供了坚实的保障。

［1］Lindhqvist，T，R.Lifset.GettingtheGoalRight：EPRAndDfe［J］.Journal of Industrial Ecology，1998，2，（1）：6－8.

［2］Lindhqvist，T.ExtendedProducerResponsibilityinCleanerProduction［D］.Lund University，Sweden，Ph.D，Dissertation，2000：53－54.

［3］童昕.论电子废弃物管理中的延伸生产者责任原则［J］.中国环境管理，2003（1）：1－7.

［4］韩立琳，胡晓峰.我国电子废弃物立法的困局与出路［J］.环境保护，2005（5）：27－30.

［5］陈娴，傅江，程洁红等.我国电子废弃物的回收处理现状和管理对策［J］.再生资源与循环经济，2005（7）：34－38.

［6］盛辉.国外政府绿色采购的经验借鉴［J］.改革与战略，2010（3）：167－170.

［7］陈燕平.政府绿色采购制度的理论探讨与实践选择［J］.再生资源与循环经济，2010（6）：3－8.

［8］王坤.2010年全国政采规模达8422亿元［N］.中国政府采购报，2011－05－27（1）.

［9］赵家旺.“十一五”政府绿色采购占比约65%［N］.中国政府采购报，2011－05－27（1）.

［10］赵英民.建立政府绿色采购制度 促进循环经济发展［J］.环境保护，2005（8）：61－63.

［责任编辑 迪 尔］

Study on Governments’Responsibility in Extended Producer Responsibility

GAO Xiang
（Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116023，China）

Extended Producer Responsibility（EPR）provides important institutional guarantee for the development of circular economy and the achievement of sustainable development.It promotes environmental improvements of product systems by making the manufacturer of the product responsible for the entire life－cycle of the product.The main bodies of EPR include producers，sellers，consumers and governments.Governments’responsibility in EPR is to perfect EPR system，to implement government green procurement and to advocate green consumption.

Extended Producer Responsibility；government；government green procurement；green consumption

F124.5

A

1000－2359（2012）01－0107－04

郜翔（1978－），男，河南焦作人，河南师范大学经济与管理学院讲师，东北财经大学产业组织与企业组织研究中心博士研究生，主要从事产业组织理论与竞争政策、循环经济研究。

国家自然科学基金资助项目（G03603）；国家自然科学基金资助项目（10BGL063）

2011－08－19