加快黑龙江省气候资源探测和保护立法的建议

李伟，叶硕峰

（1.黑龙江省第十一届人大常委会，黑龙江哈尔滨 150001；2.黑龙江省防雷中心，黑龙江哈尔滨 150030）

加快黑龙江省气候资源探测和保护立法的建议

李伟1，叶硕峰2

（1.黑龙江省第十一届人大常委会，黑龙江哈尔滨 150001；2.黑龙江省防雷中心，黑龙江哈尔滨 150030）

气候资源探测和保护，是气象工作的重要组成部分，是各级政府、气象主管机构的主要职能之一。当前，随着全球气候变暖，气候资源探测和保护引起了全社会的关注，特别是当气候资源成为一种清洁可再生能源被开发利用时，吸引了越来越多的经济社会组织和利益集团参与介入，给气候资源探测和保护工作带来了许多新的问题和困难，其中一些急难问题亟需地方人大常委会从实际出发，通过立法加以法律规范，为依法探测和保护气候资源提供依据和保障。为此，本文根据上位法规定，对加快黑龙江省气候资源探测和保护立法工作，提出以下几点建议：

一、提高气候资源探测和保护立法重要性、必要性的认识。黑龙江省属寒温带季风气候，气候资源丰富多样，近年来，气象突发灾害事件多有发生，对保障国家粮食安全生产和人民生命财产安全影响极大，依法加强气候变化的监测、预估、影响和对策研究，具有重要的基础性作用。黑龙江省风能、太阳能、农业与生态气候资源、空中云水等资源开发潜力巨大，近些年，开发、利用工作规模不断扩大，效益明显。同时，也出现了一些地方气候资源利用秩序混乱、气候资源探测资料外传、外泄的现象和问题。针对上述问题，通过地方立法，有针对性地做出补充规定是十分必要的。1999年全国人大制定了气象法，对气候资源探测和保护作出规定，指出要为经济建设、国防建设、社会发展和人民生活提供服务。国务院2006年关于加快气象事业发展的若干意见中，对科学合理开发利用气候资源提出了具体要求，强调加快气候资源开发法规建设，完善配套规章；坚持依法行政，加强执法监督，依法管理和规范气候资源开发活动。黑龙江省应当依据上位法和国家要求，结合本省实际，有针对性地制定具体实施办法，强化上位法的执行力度。当前，加强气候资源探测和保护的有效措施是依法行政。通过地方立法，强化行政执法措施，提供可操作性的工作程序和法律依据，有利于加强气候资源探测和保护，有利于规范气候资源开发利用，有利于气候资源探测和保护的依法管理和依法行政。

二、明确气候资源探测和保护的权责关系。立法中，将涉及气候资源探测和保护与可再生能源开发利用相关职能部门之间的权责关系。目前，有这样几个法律关系已经基本界定清楚：一是在气象法和可再生能源法及国务院有关规定和要求中，对气候资源、可再生能源的法律用语、法律适用范围、开发利用和保护原则、实施主体及职责、法律责任等，已有明确规定，其中包括对风能、太阳能等能源的开发利用和保护，政府、主管部门和有关部门之间的协调配合关系，规定的都比较清楚。气象法、可再生能源法作为国家法律，二者的法律效力是协调、一致的。二是气候资源属于国家所有，其探测和保护与可再生能源开发利用，两者像土地、森林、地矿等资源开发利用和保护一样，涉及多领域、多产业、多部门，各有其专业性、特殊性和附属性，二者内容虽互有交叉，但又各有侧重，不能混同于一体。特别是在经济、商业开发利用气氛比较浓重，可再生能源开发利用处于强势、利益冲突比较明显的情况下，更不能淡化气候资源探测和保护的特殊地位和作用。三是气候资源探测和保护、可再生能源开发利用体现在部门管理职责上，上位法规定是明确的。如按照气象法规定，气象主管机构负责气候资源的综合调查、区划工作，组织进行气候监测、分析、评价，同时，按照国务院关于加快气象事业发展的若干意见的要求，气象主管机构要负责组建太阳辐射、风力强度监测网，开展风能、太阳能资源的多层次普查和可利用资源的评估，为制订和修订风能、太阳能资源开发利用规划提供科学依据，为大型风电场和太阳能电站勘察、选址提供技术支持，为风电场、太阳能电站的建设、运行、调度提供实时气象监测和预报服务。同样，可再生能源法规定，地方政府管理能源工作的部门负责本行政区域内可再生能源开发利用的管理工作，有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作。这里，地方政府能源管理部门行使的能源开发利用管理职责，气象主管机构在政府统一规划下，行使的是气候资源探测和保护的管理职责。两个部门和机构可以在政府统一领导和协调下，根据工作需要，互为主从，各尽其职，各负其责。四是鉴于上述分析，气候资源探测和保护立法中，应当依据上位法规定，针对探测和保护工作中遇到的实际问题和困难，进一步细化、规范有关工作职责权限和协调关系，既不能回避、退让上位法赋予的权利义务，也不能超越职权。五是为了进一步明确气候资源探测和保护的权责关系，立法时，应当对气候资源、气候资源探测和保护的法律用语做出清晰、准确的界定。

三、规范气候资源规划、区划和可行性管理工作。应当明确如下关系：（1）气候资源区划、规划，是国民经济社会发展规划、城市总体规划、区域经济发展规划、国家级重大建设工程、大型水利工程、重大基础设施和公共工程建设项目规划的重要组成部分，必须受到高度重视。（2）气象法授权各级政府应当根据本地区气候资源的特点，对气候资源开发利用的方向和保护的重点作出规划；各级气象主管部门应当根据本级政府的规划，向本级政府和同级有关部门提出利用、保护气候资源和推广应用气候资源区划等成果的建议；各级气象主管部门应当组织对城市规划、国家重点建设工程、重大区域性经济开发项目和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目进行气候可行性论证。法律中的这些“应当”，是有法定强制性的，必须依法做好。（3）气候资源规划工作同可再生能源法规定的“编制可再生能源开发利用规划”，内容不重复，其中气候资源区划是由气象主管机构直接负责编制的。（4）气候资源规划、区划工作，应当通过地方立法进一步细化、强化各级政府、气象主管机构及有关部门的工作要求，适应工作需要。（4）关于气候可行性论证制度，上位法规定内容是具有强制性的，违反资料使用提供、审查规定，丢失或毁坏探测资料应当追究法律责任，地方立法可以进一步做出细化、补充的具体规定。

四、强化气候资源探测许可制度。气候资源探测，是气候资源开发利用和保护的重要基础，是加强科学有序管理的关键环节，可以依法实行审查审批、备案、许可等准入制度。根据目前黑龙江省气候资源探测工作进展情况和管理现状，通过地方立法授权实行许可制度是十分必要的。首先，立法依据充分，符合国家行政许可法关于直接涉及生态环境保护、有限自然资源开发利用、提供特殊条件或者特殊技能等资格、资质等事项可设定许可的规定范围，符合地方立法设定许可的权限。其次，省内气象主管机构具有管理公共事务职能，地方立法可以授权其在法定职权范围内，以自己的名义独立行使行政许可相关职能。第三，实行气候资源探测许可制度，专业性、技术性和可操作性较强，事关气候资源开发利用和保护的全局。目前，可再生能源法中已规定“建设可再生能源并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案”。考虑到国家和省关于减少行政许可事项的要求和全省各地建设可再生能源并网发电项目的实际需要，地方立法可根据行政许可法规定，确定一个部门受理行政许可申请。但是，要注意突出气候资源探测和保护的权威性、专业性和特殊性，强调政府的统一领导、协调组织作用，明确许可条件，审查、审批环节、监督检查制度，理清主管部门、机构同有关部门、机构之间统一办理，或者联合办理、集中办理的协调配合法定关系。第四，做好气候资源探测行政许可立法听证、论证工作。

五、完善气候资源探测资料汇交制度。气候资源探测资料同其他自然资源探测资料一样，有着较强的专属性、专业性、共享性和严格的机密性。实行气候资源探测资料汇交制度，有利于坚持气候资源资料共享、共用的原则，有利于国家加强气候资源开发利用和保护的统一管理，有利于气象主管机构发挥为社会公众、政府决策和经济发展服务的职能。关于实行气候资源探测资料汇交制度，上位法作出了限制性的实体规定，即从事气候资源探测活动的组织和个人必须依法向有关气象主管机构汇交气候资源探测资料，违反者应当承担相应的法律责任。然而，近些年，随着社会中各类探测组织和个人探测活动的频繁增多，出现了探测资料不依法汇交、擅自使用、不科学、不共享、弄虚作假，随意公开、外泄等现象，严重违反了国家法律规定，扰乱了探测资料汇交秩序。因此，地方立法有必要依据上位法和有关法律规定，对全省实行必要的气候资源探测资料汇交制度，作出更加明确的补充规定。即：从事风能、太阳能等气候资源探测活动的单位，应当执行国家、行业有关技术标准和规范；应当按照国家规定定期向省气象主管机构指定的技术审查单位汇交探测资料，技术审查单位应当对汇交资料进行复核；接受、保管及评审汇交资料的单位和个人不得将资料泄漏和转交他人；与国家安全有关的探测及相关资料的使用，应当经由省气象主管机构会同有关部门共同审批，执行国家保密法的有关规定；违反上述规定，应当依法受到查处等。

六、落实气候资源探测和保护执法责任。针对气候资源探测和保护立法中一些重要的实体性规定，在法律责任中设定一些惩罚性行政、民事处罚条款是十分必要的。包括：（1）对违反探测许可制度的处罚；（2）对违反探测仪器使用规定的处罚；（3）对违反气候可行性论证审查规定的处罚；（4）对违反探测资料提供、汇交制度的处罚；（5）对行政执法人员的处罚。为了确保行政执法人员行使执法权限，立法中可依据上位法和行政处罚法的规定，赋予行政执法人员适当的监督检查权利，如被检查的单位和个人应当配合行政执法人员的检查工作，主动提供有关情况和资料，不得隐匿有关情况、资料，不得拒绝或阻碍执法人员依法履行职责；对可能转移、隐匿、销毁的与违法行为有关的文件、记录、资料、仪器和设备，可以先行登记保存等。

1002－252X（2012）01－0005－02

2011－12－6

李伟（1947-），男，黑龙江省齐齐哈尔市人，黑龙江省农垦党校，本科生.