吴晓军
(西北工业大学 人文与经法学院,西安 710129)
随着我国城市化进程的加快,城市规划作为一项公共政策逐渐受到了社会更为广泛的关注。城市规划决策关系到整个规划的全过程,是规划方案执行和评估的基础和前提。同时,由于公众参与机制的引入,公众参与对城市规划决策模式的影响更成为了人们研究和讨论的问题。
随着城市规划中公众参与机制的引入,影响和改变着政府过去单一的政策制定模式,并且逐步地将“自上而下”的精神贯彻与“自下而上”的民意输送相结合,真正形成“体察民意、听取公民意见,集中民智、珍惜民力”的民主决策模式[1],使整个规划的过程趋于科学化、制度化和规范化。但是由于我国公众参与能力较弱,一方面公众自身的角色缺乏合理定位,另一方面在参与的过程中政府对公众参与的态度也受到其参与能力制约,使公众参与不仅没有成为政府角色和职能转变的推动力,甚至变成了阻力,对规划决策模式的影响力甚微。因此,公众参与能力、政府态度决定着公众与政府在城市规划决策中的角色,而双方的角色定位反映着相应的决策模式,如图1所示。
从图1中可以看出,公众参与能力和政府态度对城市规划决策模式的作用和影响。由于公众和政府的角色反映着规划决策模式的转变,因此,对城市规划决策模式的分析应建立在公众参与能力和政府态度的基础上,通过对公众与政府角色的定位以更加清晰的视角探讨具体决策模式的演化。
图1 城市规划决策模式的影响因素运行图
公众参与城市规划的角色由公众自身的参与能力和政府态度决定。一方面公众参与能力的强弱制约着公众的角色;另一方面,政府对公众参与所持有的态度也使公众在不同的情境下扮演着不同的角色。总之,在两者的共同作用下,公众参与城市规划的主要角色呈现以下几种状态,如表1所示。
表1 公众参与城市规划的主要角色
(1)决策者。由表1可知,当公众有着很强的参与能力,同时政府对公众参与也足够信任,在这种状态下公众扮演决策者的角色,即公众参与决策的制定,并且对决策的形成有着自身的影响力。
(2)参与者。当公众具有足够的参与能力,但是政府依然对公众参与持怀疑的态度,那么此时公众扮演着参与者的角色。
(3)建议者。公众参与能力较弱,对城市规划决策缺乏影响力,不能直接参与决策的制定,但政府对公众持有信任的态度,因此,公众只是就决策的某些问题可以提出自己的意见和建议,以供政策制定者参考。
(4)接受者。由于公众自身参与能力弱,同时政府对公众参与也不信任,那么公众面对城市规划决策只能是一个被动接受者。
通过对公众参与城市规划的角色分析,可以看出政府的角色在公众参与能力和自身所持态度的作用下,表现为以下4种情况:
表2 城市规划决策中政府的主要角色
由表2可知,政府在不同的状态下分别扮演着协作型决策者、主导型决策者、宏观调控者和一元化决策者等4种角色。政府在这个过程中,始终是以决策者的身份进行参与,不同的是随着公众参与能力的提高,自身对公众或公众参与态度发生了转变,即信任程度的不同。这可能是政府出于对城市规划决策的可接受程度的关注,或者政府为了规划决策得到更好的执行,同时也为了保证决策的科学化和规范化,才会在一定程度上引入公众参与或加大公众参与城市规划决策,进而使自身的角色也相应发生转变。因此,政府的角色定位受到公众参与能力和自身态度影响,而政府态度的转变又是以自身利益和道德责任为前提的,因为政府与公众之间的信任关系是嵌入在政治文化中,对政府来讲信任既是一种理性活动,也是一种道德责任[2]。
城市规划的决策模式受到各种因素的共同影响和作用,其中公众参与能力和政府对公众的态度是两个重要的因素。通常,公共决策模式被认定为有3种形式:自上而下的决策模式、自下而上的决策模式以及两者的结合。城市规划的决策模式也在上述三者的范围,但是因规划决策具体的影响因素不同又使其具有自身的特点,进而形成反映自身特色的决策模式。
治理理论强调以政府与公民合作的方式共同管理公共事务,主张决策主体由一元向多元转变,包括社会各阶层在内的多元主体共同参与社会管理,政府不再是公共决策的中心掌舵者。但这种多元合作是建立在强大公民社会的前提之下,而我国公民社会还有待进一步发展。作为参与主体的公众受到公民社会影响,公众和政府在互动合作过程中的力量差别过大,公众在参与中所扮演的角色或参与决策的方式直接受到公众参与能力的制约和限制。同时,目前我国公众参与都是在政府主导下进行,由于各方面的制约和限制,使政府成为公众参与的强大助推力,那么政府对公众或公众参与所持有的态度就至关重要,直接影响甚至决定着政府在决策中的角色定位,而公众参与决策的广度、深度以及决策主体向多元化的转变等也取决于政府。因此,作为一种公共政策,城市规划如何在不同价值判断基础上达成共识、如何容纳异质竞争状态,这都成为城市规划中需研究的问题[3]。城市规划决策模式就是建立在政府与公民关系的基础上,以治理理论为视角,围绕公众参与能力和政府信任程度的不断变化,探究公众和政府的角色对城市规划的决策状态和决策环境的影响,进而对构建不同的决策模式进行分析,总结我国城市规划决策模式的发展道路。
如图2所示,城市规划决策模式在公众参与能力与政府信任度的作用下,当圆心从第一象限开始逐步经过第二象限、第三象限移动到第四象限时,相应地形成了4种主要的决策模式:共同协作型决策模式、政府倾斜型决策模式、单一独断型决策模式和公众参与型决策模式。具体分析如下:
图2 城市规划决策模式示意图
2.2.1 共同协作型决策模式
如图3所示,由于公众参与能力的增强和政府信任度的提高,一方面公众可以运用自身所具有的参与资本,以理性的思维参与到城市规划决策中,此时公众与政府一道共同进行决策的制定,是城市规划的决策主体之一;另一方面政府也愿意通过授权使公众成为决策的主体,进而参与到城市规划决策中以保证决策的科学性与合理性,有利于决策的执行。该模式对公众而言,公众自身成为了决策的制定者之一,可以使公众的利益或者公众所关心的社会公共利益在政策制定中得到体现和落实;同时对政府而言,由于公众参与能力的提高,公众具备了参与决策的理论和技术等可行性,公众的责任意识、理性思维都为决策提供了有力的支持和保证,在追求政策质量的同时也增强了政策的可接受度。
图3 共同协作型决策模式
2.2.2 政府倾斜型决策模式
如图4所示,该模式是建立在公众参与能力弱而政府对公众依然信任的基础上。由于公众参与能力弱,一方面缺乏参与意识和责任意识;另一方面参与决策所必备的相关基础理论和专业技能也较低,因此公众本身参与城市规划决策的可能性降低。但是由于政府对公众的信任,政府本身也愿意接受公众的意见和建议。政府从主观上要求决策须体现公众的利益诉求,但鉴于公众参与能力的限制,公众无法参与决策过程,那么政府就承担起了本应由公众所扮演的角色和发挥的作用。该模式更加彰显了政府决策者的双重身份——公务员与公民,在城市规划的决策中政府既要保证决策的质量,扮好政府自身的角色;同时又要站在公众的角度考虑政策的可接受程度,进而维护和体现公共利益的价值。因此,这种决策模式是政府积极主动地使政策价值向公众倾斜,考虑和满足公众的利益要求,这对政府决策者来讲有着更高的素质要求。
图4 政府倾斜型的决策模式
2.2.3 单一独断型决策模式
如图5所示,4种模式中最缺乏民主的就是单一独断型决策模式。公众参与能力的不足使公众丧失了参与的资本,同时政府对公众参与又持怀疑和不信任的态度,公众被排除在城市规划决策体制之外,整个决策过程是由政府独自完成的。因此可以看出该决策环境具有极强的封闭性和排他性。在这种决策模式下,政府是决策过程的中心,是政策的唯一制定者,而公众只能是政策被动接受者,更多的成为了利益的受损者。权力的滥用、以权谋私、损害公共利益等成为该模式的主要特征。该模式既没有公众参与对决策过程的监督,也没有政府对弱势公众的政策利益倾斜,加之政府对公众的不信任和政府本身的自利性,使得城市规划决策的公共价值取向受到巨大的挑战。
图5 单一独断型决策模式
2.2.4 公众参与型决策模式
如图6所示,公众掌握了参与的相关理论和技术,同时也具备了参与的资本,而政府对公众却表现出不信任,这在一定程度上说明了政府的不自信,或者体现了政府能力的有限。政府在面对公众参与能力的提升和参与资本的积累显得力不从心,担心公众参与决策会影响到自身的权威。该决策模式中,由于公众参与诉求的提升,政府不得不在决策中引入公众参与机制,但是政府对公众参与决策设限,将公众参与限定在对已形成决策方案的意见或建议征求上,公众仅仅是参与决策方案的讨论,其所提出的意见或建议是否会对决策产生影响,最终的决策权依然掌握在政府手中。公众仅仅是决策的参与者和意见的征求者,而不是决策者,因此,将此种模式称为公众参与型决策模式。
就目前我国公众参与城市规划决策的现状而言,结合4种主要的决策模式,我国城市规划决策模式将是沿着单一独断型决策模式——政府倾斜型决策模式——政府倾斜型与公众参与型决策模式的结合——共同协作型决策模式的路径进行发展。但是由于我国各地区经济发展水平不同,公众参与城市规划的能力也有强弱之分,因此我国城市规划决策模式主要处于政府倾斜型决策模式、政府倾斜型与公众参与型决策模式的结合这两个阶段。
图6 公众参与型决策模式
通过对以上4种决策模式的分析可以看出,有效的城市规划决策模式必须是建立在政府与公众互动的基础之上,即城市规划决策须有公众的有效参与。因此,构建有效的城市规划决策模式需要政府与公众的互动合作,需要相关机制和制度的保障等。
3.1.1 公众参与角色的科学定位
城市规划中,公众首先要对自身的角色进行科学的定位,才能积极有效地参与相关决策方案的制定。根据公众参与能力和政府信任程度,公众在城市规划发展的不同阶段扮演着不同角色和发挥着相应的作用。公众要对自身的参与能力有较为充分的认识和了解,在接受者、建议者、参与者和决策者4种角色中科学合理地定位自身所对应的主要角色,从而推动城市规划决策模式的科学化与规范化。
3.1.2 培养公众的参与意识和责任意识
公众的参与意识和责任意识与公众自身参与能力的状况息息相关。如果公众本身就缺乏参与意识,那么任何有效的制度安排都无法提高公众参与的积极性和主动性。参与意识影响着公众以怎样的心态参与城市规划决策,决定着公众是否会走出参与城市规划的第一步。同时,在参与的过程中,责任意识也是公众所应具备的。公众参与城市规划不仅要求政府对公众和社会公共利益要有责任感,也要求公众以公共利益为价值取向,对参与的决策制定承担自身应有的责任和义务。
3.1.3 提升公众参与的专业技能
公民科学素质是公众参与城市规划的前提和基础,但是由于公众对城市规划基本知识缺乏了解,不了解城市规划的一般规律,缺少对超越其直接经验范围以外的深层次规划内容的思考[4],进而影响了公众参与城市规划决策的广度和深度。因此,加强公众的科学素质的建设,提升公众参与的理论水平和专业技能,使公众对规划决策所涉及到的相关基础知识和专业技能有更深的理解和把握。只有这样,公众参与的能力和层次才有可能提高,才能使公众采取科学合理的参与渠道和方式,不断地深入参与到城市规划决策讨论中,优化城市规划的决策模式。
3.2.1 转变政府职能和政府角色
有效的城市规划决策模式要求政府必须转变传统的行政理念和职能方式,树立“以人为本”的新型行政理念,构建“为人民服务”的职能方式。行政理念和职能方式的转变是在科学发展观的指导下以社会主义民主法治建设为前提而不断进行的创新与发展。另一方面,城市规划决策中,政府角色的定位直接关系着公众参与规划决策的可能性与可行性。因此城市规划中的政府需对自身角色科学定位,扮演好“管理者、协作者和服务者”等角色,进而转变决策观念,增进政府与公众之间的互信。
3.2.2 建立和完善公众参与的平台和机制
由于公众自身参与的局限性,因此需要作为主导者的政府采取积极的心态为公众参与城市规划决策提供相应的制度安排。一方面,提供多样化的参与渠道和方式,完善公众参与的平台建设。就目前我国的现状而言,随着网络化的不断发展,公众主要通过两种路径进行参与:现实路径和网络路径,尤其是网络参与逐渐发挥着越来越重要的作用。比如“数字化社区”,就是积极探索社区公众自组织参与社区公共事务的新途径的结果,实现了网上参与和面对面参与的互补[5]。另一方面,保障公众参与的权益,如知情权、救济权、参与权等,使公众参与城市规划的决策科学、规范和有效;此外,通过建立和完善公众参与的平台,增强政府对公众的回应度,形成“参与、反馈、再参与、再反馈”的良性互动[6]。
3.2.3 加强公务员自身能力建设
城市规划决策归根结底是由政府公务人员做出,公务人员的自身能力状况影响着决策的科学性与合理性,影响着公众参与城市规划决策的角色、方式以及参与的层次。因此,在提升公众参与能力和保证规划决策科学合理的同时,也必须加强政府公务员的能力建设,主要包括决策能力、服务能力、应变能力和创新能力。因此,政府需要在组织机构创新、管理手段的更新等方面不断健全和完善自身的管理,提升自身的能力[7]。只有公务员具备相应的能力,才能在城市规划决策中,既可以保证政策的质量,实现政策的目标,同时又能保证公众对政策方案的可接受程度,体现和维护公共利益。
3.3.1 促进参与式组织文化的建设
公众参与城市规划决策是以参与式治理理论为基础和前提的,是在参与式理念的指导下进行的。一种植根于建设性公开对话、信任以及合作关系基础的合作型文化被认为有助于重建社会资本和提升公众参与的效果[8]。目前我国公众参与城市规划才处于起步阶段,虽然我国社会主义民主政治建设取得较大的发展,但参与文化依然薄弱,还需要进一步的培育和提升。因此参与式组织文化建设则成为了公众参与在我国发展的一个必不可少的因素。组织文化能够强化组织成员的向心力与凝聚力,参与式组织文化更是为组织成员提供了一种新型的参与理念和参与方式,进而为实现组织目标奠定思想和文化基础。因此,在城市规划决策中,促进参与组织文化的建设,一方面强化公众的参与意识和责任意识,为公众参与提供了文化环境的保障;另一方面转变政府决策理念和方式,为构建一种参与式的决策体制和环境提供制度文化的保证。
3.3.2 推动公民社会的健全和发展
公众参与的有效性有赖于公民社会的健全与发展。公民社会的发展为公众参与城市规划决策提供了组织和社会基础。在公众参与能力不足的情况下,加强和推动公民社会的发展,使公众有组织依托,进而借助相关的社会组织进行规划决策的参与,达到参与的效果。在这个过程中,一方面通过委托代理参与决策,加强公众参与城市规划决策的社会资本,公众自身的利益诉求在决策方案中得到体现;另一方面通过与相关代理方的沟通、合作,增强公众参与的基础知识和专业技能,提升公众参与决策的能力。同时,公民社会的发展也可以为政府提供政策咨询。引入社会政策研究咨询组织的参与是民主决策的有益补充[9]。因此,为了使公众能够以更为科学、理性的态度和方式参与规划决策,保证政府决策方案的正当性与合法性,必须培育和健全社会组织,加强和促进社会管理,进一步推动公民社会的发展与完善。
较之西方国家公众参与城市规划的理论和实践,我国公众参与无论是在理论层面还是实践层面都面临着众多的挑战和不确定性。在目前政府主导的公众参与城市规划决策体制中,公众参与能力和政府的态度影响和制约着参与的效果。通过对公众参与能力与政府态度的分析,定位公众与政府在不同参与阶段所扮演的主要角色,进一步探究公众参与城市规划决策的不同模式,总结我国公众参与规划决策的模式与道路。但是针对公众参与城市规划决策模式在实践应用中所具有的多样性、动态性和复杂性,依然有很多问题需要我们共同思考和探索。
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