浙江省体育服务产业政策执行效果研究

吴香芝，张 林

（1.湖州师范学院，浙江湖州313000；2.上海体育学院经济管理学院，上海200438）

0 前 言

体育产业一般分为体育服务业（体育服务产业）和体育用品业，长期以来人们把体育服务业和体育用品业一起进行研究。但是体育服务产业和体育用品业存在很大差别，且分别属于不同的行业部门主管，在研究体育产业政策时，将体育服务产业政策单独进行研究对体育服务产业的发展更具有针对性和科学性。在我国大量的体育产业政策中，其主要目的和核心内容也都是围绕体育服务产业设计或者制定的，本文以浙江省体育服务产业政策的执行效果为研究对象。

体育服务产业政策对体育服务产业的发展具有重要引导和规范作用，科学合理的体育服务产业政策能够在很大程度上促进体育服务产业的快速发展。评价或者判断体育产业政策的效用程度，寻找影响其效用发挥的各种原因，提出提高体育服务产业政策执行效果的调整方案，对促进体育服务产业的发展具有重要作用，对体育服务产业政策的制定或者修改也有重要的借鉴意义。国外发达国家，如美国、加拿大、英国和韩国，对体育服务产业政策效用的评价非常普遍，对体育服务产业的繁荣发展和政策本身的修正都起到了重要作用。目前国内关于体育服务产业法规政策的效用只是粗略地被估计为其对体育产业发展具有积极影响作用，并没有关于体育产业法规政策效用的专门而系统的研究。

体育服务产业已成为浙江省经济新的增长点，浙江省体育服务产业的繁荣不仅为人们提供了更多的体育参与机会，还增加了很多就业岗位。浙江省体育服务产业的发展走在全国前列，如富阳体育产业基地的建设，浙江省健身行业的繁荣，以及各种商业赛事的运作等，这与浙江省体育产业体育服务产业政策的实施应该具有一定关系。但是浙江省体育产业政策为促进体育产业的发展具体起到多少作用，是不是一些政策并没有起作用，并不为人所知。科学判断浙江省体育服务产业政策效用，是浙江省体育产业政策发展的需求，也是浙江省体育产业发展的需求。

1 浙江省体育服务产业政策现状

浙江省体育服务产业政策是指浙江省人大或浙江省政府出台的专门发展体育服务产业或者间接推动体育服务产业发展的政策。浙江省体育服务产业政策主要为政府以政府或者办公厅、其他政府部门出台的关于发展浙江省体育服务产业的政策文件。从浙江省体育产业政策出台的时间看，浙江省地方体育服务产业政策的制定相对比较及时，紧跟国家体育服务产业政策精神。《浙江省人民政府办公厅关于加快发展体育产业的实施意见》是继《关于加快发展体育产业的指导意见》（国务院办公厅，2010）颁布以来，最早出台的地方性体育产业政策，由此也可以看出浙江省对体育产业政策和体育服务产业政策的重视程度。浙江省在国家《公共文化体育设施条例》（2003）开始实施不到一年的时间，就出台了《浙江省实施〈公共文化体育设施条例〉暂行办法》（2004），具体规定了公共体育设施除维修、保养需要以外，应当全年向公众开放；公共体育设施的收费收入应优先用于公共体育设施的日常维修、保养和管理。该政策不仅培养了大量体育消费人群，还保证了体育场地设施维修基金，使体育场馆更好地为市民提供服务。浙江省还在全国率先制定《实施〈中华人民共和国体育法〉办法》（2002），并创造性地提出体育经营规范内容，如对规定县级以上人民政府应当积极培育体育市场，增强体育自身发展活力；体育行政部门应当加强对体育产业发展的引导和管理，保障和扶持体育产业的健康发展；鼓励个人、企业、社会团体以多种形式参与兴办国家政策许可的各种体育经营活动等。浙江省体育服务产业法规政策内容的科学性、及时性和前瞻性是体育服务产业法规政策执行效果的必要条件。

浙江省体育服务产业政策与全国性体育服务产业政策一样，也分为体育服务产业专门政策和体育服务产业相关政策。体育服务产业专门政策是指专门为了发展体育产业，但是其中的主要内容是体育服务产业内容的政策，如《浙江省人民政府办公厅关于加快发展体育产业的实施意见》；体育服务产业相关政策是指为了发展体育事业、第三产业、服务业的政策中政策涉及到发展体育服务产业的内容，或者这些政策中有以市场化途径发展体育事业的规定，如以上提到的《浙江省实施〈公共文化体育设施条例〉暂行办法》。一般情况下，体育服务产业专门政策对体育服务产业的促进作用相对较大，但是由于政策的执行具有协调性和连续性，体育服务产业相关政策的作用也不可忽视。体育服务产业政策对浙江省体育服务产业的促进作用，实际上是体育服务产业专门政策和相关政策共同发挥效用的结果。

2 浙江省体育服务产业政策执行效果

体育服务产业政策的执行效果是指这些政策对浙江省体育服务产业发展所起的促进作用，如优化市场秩序、扩大规模和增加就业等。科学的体育服务产业政策内容对政策的执行效果有很大影响作用。浙江省体育服务产业政策是否也存在这种现象，在执行中是否真正发挥了作用，需要通过科学的方法来判断。

浙江省体育服务产业政策是由若干政策文件形成的体育服务产业政策体系，整个体系的政策内容对体育服务产业的促进作用即为体育服务产业政策的执行效果，这些促进作用表现为体育服务产业规模的增加，体育服务产业市场秩序合理，体育服务产业的经济效益和社会效益共同提高，就业岗位的增加等。而由于每一件不同的体育服务产业政策文件对体育服务产业发展所起的作用情况有所不同。因此对浙江省体育服务产业政策执行效果的发挥有两种角度，一是判断浙江省体育服务产业政策体系对体育服务产业的促进作用，另一个角度则是判断每一件体育服务产业政策文件对体育服务产业发展的促进作用。

对体育服务产业政策执行效果的评价做出非常清晰的评价是非常困难的，本文采取专家问卷、专家访谈和实地考察的形式对浙江省体育服务产业政策的执行效果进行初步评价，对提高浙江省体育服务产业政策执行效果、优化浙江省体育服务产业政策内容和执行过程依然具有参考意义。对问卷的调查是选取浙江省业界、政界和学界从事体育服务产业工作或研究5年以上的30位专家进行的问卷调查。

2.1 浙江省体育服务产业政策体系对体育服务产业的促进作用

通过对问卷调查、访谈和实地考察后发现，浙江省体育服务产业政策对浙江省整个体育服务产业的发展起到了较重要的作用，但是政策的推动作用是有限的，甚至有时候是滞后的，浙江省体育服务产业的发展动力很大程度上来自于市场的发展和人们对体育服务的需求。浙江省体育服务产业政策对浙江省体育服务产业促进作用程度的判断是一个复杂的过程，浙江省体育服务产业政策对不同体育服务产业各产业类别所发挥的效用也有所不同，本研究采取了问卷调查和访谈相结合的方式判断体育服务产业政策对浙江省不同类别体育服务产业的促进作用（见表1）。

表1 浙江省体育服务产业政策对浙江省各类体育服务产业的促进作用一览表（N＝30）

由表1可以看出浙江省体育服务产业政策对体育服务产业的整体促进作用比较小，有50％的专家认为起到了较小作用，认为起较大作用的人很少，只占到23％。浙江省体育服务产业政策体系对体育健身娱乐业和体育彩票的的促进作用比较大，分别有60.0％和56.7％的专家认为对这两种体育服务产业发挥了比较大的促进作用。而对浙江省体育场馆经营、体育中介和体育赛事的促进作用比较小，分别有63.3％、86.7％、60.0％的专家认为对这些体育服务产业仅仅发挥了较小作用。一方面也可以看出浙江省体育服务产业政策执行效果发挥作用的不平衡性；另一方面也可以看出在一些关联性较强的产业政策类型之间，由于体育场馆经营、体育中介和体育赛事三者是相互关联性比较强的产业类型，因此，浙江省将来的体育服务产业政策的制定和实施应该侧重这些领域，特别要关注和落实相关政策的执行力。还可以看出对体育旅游的促进只是一般作用，但是通过专家访谈和实地考察都发现浙江省一些政策在旅游产业方面的执行效果较好，这应该是浙江省体育服务产业政策和旅游政策没有有效协调的结果，浙江省体育部门和旅游部门应该相互沟通以促进浙江省体育旅游产业的发展。

2.2 浙江省若干体育服务产业政策对体育服务产业的促进作用

浙江省体育服务产业政策体系是由若干体育服务产业政策文件构成的，每一类或者每一件体育服务产业政策对体育服务产业的促进作用有一定差别，研究浙江省不同体育服务产业政策的效用程度对提高浙江省体育服务产业政策的执行效果和完善其政策体系也具有重要作用。

2.2.1 浙江省体育服务产业专门政策的效用发挥状况。专门性体育服务产业政策对体育服务产业的发展具有直接引导或者规范作用，对体育服务产业的发展具有重要促进作用。但是由于政策具有时效性，随着社会环境的变化政策的效用可能会降低，由于新的政策的出台，原有的政策也会失效；而新出台的政策由于实施的时间太短而还没充分发挥效果；或许一些政策本身与体育服务产业发展有偏差而执行效果较差。浙江省体育服务产业政策文件分为专门性政策文件和相关政策文件，到目前为止，浙江省专门的体育服务产业政策文件有三件，即表2中省府办公厅出台的《浙江省人民政府办公厅关于加快发展体育产业的实施意见》（2010），省政府出台的《浙江省经营性体育场所管理办法》（1998颁布，2004年失效）和《浙江省体育经纪人管理办法（试行）》（2001），表2中其余政策均为体育服务产业相关政策。《浙江省人民政府办公厅关于加快发展体育产业的实施意见》直接目的是引导、规范和鼓励浙江省体育产业的发展，其中大部分内容是关于体育服务产业的规定，如规定浙江省高尔夫球营业税适用10％税率，其他列入娱乐业征税项目的体育项目营业税适用5％税率，给予了相关经营者以充分的信心和勇气。该政策对体育服务产业的影响作用应该比较大或者将来会发挥更好的效果，该政策开始实施后，国务院正式批复了《浙江海洋经济发展示范区规划》，以发展浙江海洋特色体育服务产业；浙江省以及各市县级体育局积极制定体育产业发展规划；浙江省还正式挂牌成立浙江省体育标准化指导委员会；温州市已经成温州市体育产业集团；杭州、宁波、金华、湖州等各个城市都积极根据本地区地理、社会和文化环境提升具有本地特色的高品质体育服务产业。但是由于政策的实施时间较短，在目前还不能充分反映该政策的效用，从表2可以看出仅37％的人认为其对浙江省体育服务产业的促进作用较大，其他63％的人认为其对体育服务产业所起作用一般。

而如果体育服务产业专门政策的实施时间较长的话，也可能会因为社会环境的变化而削弱其效果的发挥，如《浙江省经营性体育场所管理办法》由于颁布的时间比较久，而且在实施后的6年后宣布其失效，该政策在其有效的范围内发挥的作用并不理想，由表2可以看出认为其发挥较大作用的专家只有37％，57％人认为其只是发挥了一般作用，27％人认为其发挥了较小作用。这也说明应该及时评价体育服务产业政策的执行效果，对执行效果不好的政策要作出终止、修改或者制定新政策的重要性。

另外由于人们对事物认识有限理性的客观现实，并不是每项体育服务产业政策文件的制定都是科学或者正是体育服务产业所需要的，那么这样的政策就很难发挥作用，甚至形同虚设。根据调查的结果显示，表2中《浙江省体育经纪人管理办法（试行）》（2001）执行效果比较差，所有的专家都认为他对体育服务产业的促进作用较小，从表1中对体育中介业的影响程度也可以看出该政策没有发挥太大作用。这很可能是浙江省在当时的历史条件下对该政策的需求并不强烈，或许浙江省体育经纪人发展受政策的影响程度很小，也许受地理位置和市场发展特点的影响。

2.2.2 浙江省体育服务产业相关政策效用发挥状况。涉及到体育服务产业发展的服务业政策和一些体育政策属于体育服务产业相关政策范畴，它们对体育服务产业均有一定的促进作用。体育服务产业属于服务业的重要范畴，国家和地方政府非常重视我国服务业政策的制定和实施，但是与体育服务产业发展较好的地区相比，浙江省服务业法规政策对体育服务产业的促进作用较为微弱，江苏省将若干体育服务业类型明确列入现代服务业目录中，并明确给与引导资金、融资和税收的优惠，而浙江省现代服务业政策中还没有明确列入体育服务产业类型，到目前为止浙江还没有专门的体育服务产业发展引导资金，而北京和江苏已经在服务业政策的基础上落实了体育服务产业引导资金。尽管浙江省服务业政策对服务业的促进作用很大，可是体育服务产业难以进入服务业的行列而不能得到相关政策的支持。关于《浙江省人民政府关于进一步加快发展服务业的实施意见》（2008）对体育服务产业的促进作用，只有10％的专家认为其对浙江省体育服务产业的发展起到较大促进作用（表2），或许2011年新制定的《浙江省人民政府关于进一步加快发展服务业的若干政策意见》能够在将来发挥较好作用，由于执行的时间太短，只有20％的专家认为其已经发挥较大作用，还有17％的人不知道它是否发挥了作用也属于正常现象。

涉及体育服务产业内容的相关政策很多体现在体育政策中，但是不同的体育政策对体育服务产业涉及角度和规范方式有所不同，在执行过程中的资源投入有所差异，因此每个体育政策对体育服务产业的促进作用是不同的。从表2可以看出，《浙江省全民健身条例》（2007）对浙江省体育服务产业的促进作用较大，63％的专家认为该政策对浙江省体育服务产业起到了较大促进作用，很多专家认为这与浙江省全民健身资源的投入有很大关系。他们认为体育彩票公益金的投入培养了大量的体育消费群体，一旦这些消费群体的体育消费水平提高，就对体育服务产业的发展起到内发性的推动作用。另一方面，全民健身政策本身也规定了可以通过市场手段满足不同消费群体的需求，体现了与体育服务产业交叉或融合的现象，也是其有效促进体育服务产业发展的原因。《浙江省游泳场所管理办法》（1995）的对体育服务产业发挥的作用弱于《浙江省全民健身条例》（2007），但是强于其他体育政策。该政策是一项规范性比较强的政策，而游泳场所是个极容易产生细菌感染和存在较大安全隐患的场所，需要严格的规范措施保证消费者的健康和安全。从表2看出43％的专家认为其对游泳产业的发展起到了较大作用，57％的人认为只是起到了一般作用，专家认为这与其政策本身的规范特点有关，该政策主要是规范和约束游泳场馆的合法经营，而不是具有鼓励或扶持性的政策。

另外《浙江省体育竞赛管理办法》（2007）和《浙江省实施〈中华人民共和国体育法〉办法》（2002）等四件政策对体育服务产业都有所涉及。但是由于涉及的程度不同、实施的时间长短不同、政策执行投入资源的不同等，显示出对浙江省体育服务产业不同的促进作用，但是都没有体现出很大的推动作用和很小的推动作用，这些政策只是发挥了一般作用。甚至有专家认为《浙江省体育竞赛管理办法》对浙江省的体育赛事产业的发展具有一定的阻碍作用，应该给举办各种体育赛事的民间主办者更加宽松的政策空间。

表2 浙江省若干体育服务产业政策文件对体育服务产业发挥的作用情况一览表（N＝30）

3结论与建议

31结论

尽管浙江省体育服务产业政策的制定速度较快，能够很快跟上国家政策的步伐，但是总体执行效果一般，且不平衡。从体育服务产业发展状况看，并非对每个体育服务产业门类都起到了较好的促进作用；一些政策也并没有充分发挥其效果。影响浙江省体育服务产业政策充分发挥效用的因素很多，通过对浙江省体育服务产业政策执行状况调查后发现影响浙江省体育服务产业政策执行效果的较大的首要原因是政策本身，如体育服务产业政策内容的涉及没有充分考虑浙江省体育服务产业发展的需求，与需求有偏差；有些政策内容比较宏观，不具有操作性；政策文件中也有过强的管制性痕迹；与其他产业政策特别是服务产业政策的衔接性差；也有一些政策因为实施的时间较短还没充分发挥作用。其次是某些体育服务产业政策执行环节薄弱，如没有配备体育服务产业政策执行资源；体育行政机关没有与其他行政执行机关有效沟通；体育服务产业投资主体或经营主体的政策意识薄弱等。

3.2 建议

要提高浙江省体育服务产业政策的执行效果，以有效促进浙江省体育服务产业的发展，一方面要调整浙江省体育服务产业政策内容，如充分听取各界意见，特别是经营主体的政策诉求；在充分分析目前新政策精神的基础上，通过配套政策、实施细则将政策内容程序化，提高操作性；放松限制性政策内容，特别是竞赛表演业的审批政策的放松对浙江省赛事产业、中介业和体育场馆的经营都有较大的促进作用；积极与浙江省其他产业政策，特别是现代服务业政策、文化产业政策和旅游产业政策融合，享受其他产业所能享受的各项优惠政策。另一方面，要完善政策执行过程中的若干环节，如对浙江省重点体育服务产业适当投入政策执行资源；政府应主动联合与体育服务产业政策执行相关的各个部门，共同执行体育服务产业政策；加大体育服务产业政策的宣传，使体育服务产业投资主体和经营主体充分了解政策内容，以调整体育服务产业投资或经营行为。

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