美国政府信息资源开发利用中的版权政策及其对我国的启示

王聪聪

(温州市图书馆，浙江 温州 32500)

公共信息，是指公众不受版权限制或者不侵犯隐私权而可以获得的信息［1］。推进公共信息的开发和利用是各国政府信息战略的重要组成部分。按照美国图书馆学与情报学全国委员会(U.S.national Commission on Libries and Information Science)2001年1月发布的题为《公共信息传播的综合评估》的权威报告给出的定义，公共信息就是指联邦政府所创造的、搜集的以及管理的信息。报告认为，公共信息的所有权是属于民众的，政府受民众的信赖而进行管理，民众可以获得除法律限制的其他任何信息［2］。在“公共信息为全民所有”，以及政府信息是公共信息最主要组成部分的理念和思想指导下，美国在公共信息事业建设中突出了政府信息的地位与作用，通过一系列的法律法规和政策来保障公众“无障碍”获得政府信息的权利，其中版权政策具有核心价值。

1 美国政府信息资源开发利用中的基本版权政策

美国联邦版权制度受到英国在1710年颁布的世界上第一部版权法——《安娜法》的重要影响，1790年出台了其第一部《版权法》。1909年美国对《版权法》作了第一次全面的修订，现行版权制度修订于1976年，后又经过一系列的修订。比如，1989年3月的《伯尔尼公约实施法》、1998年10月的《跨世纪千年版权法》等。

美国版权制度主要是通过对规定“美国政府作品”(United State Government Work)不受版权法保护来实现对政府信息资源开发利用的调制的。但是，这项规定起初并非首创于《版权法》，而是规定在《印刷法》之中。1895年，美国《印刷法》(PrintingAct of 1895)规定：联邦政府作品不享有版权。1909年，美国在修订后的《版权法》中规定：任何美国政府出版物及其全部或者部分再版不享有版权。1976年，美国修订后的《版权法》第105条对该项规定进行了延续。同时规定：政府可以接受与持有通过委派、遗赠或其他方式移交给美国政府的版权。

按照美国《版权法》第101条的解释，政府作品是指政府官员或雇员作为其执行公务之一部分而创作的作品。据此，政府官员或雇员的作品，只有当他们的创作是为了执行公务时才属于政府作品。如果政府官员或雇员是以自己的意志或在职责之外创作作品，则不属于政府作品，即使作品的内容涉及了政府工作，或者属于政府官员或者雇员的职业领域。美国《版权法》规定政府作品不享有版权，其用意是有利于政府人员执行公务，同时有利于公众自由获得和利用政府文件。美国众议院在1976年《版权法》的报告中指出：第105条的效力是要把美国政府的所有作品，无论是发表的还是未发表的，置于公有领域。这就意味着，创作了作品的政府官员或雇员，不能就作品获得版权或限制政府或任何人对作品的传播。同时还意味着，就版权法来说，如果某一雇员或官员决定传播该作品，政府不能加以限制。使用“美国政府作品”一词，并不意味着属于这个定义范围的作品是美国政府的财产［3］。

按照美国立法权限和法律适用范围的规定，美国《版权法》关于“政府作品不享有版权”的规定的效力并不自然延及地方层面，地方政府可以自行立法确保对政府信息版权的享有，并通过对信息资源版权价值的开发获得经济利益。也就是说，虽然联邦政府的信息不享有版权，但是美国的各级州政府对于其信息可能拥有版权或其他知识产权。许多州政府利用版权去限制获取州政府的记录，高价提供信息［4］。比如，马里兰州自然资源部从1992年起为私营部门许可地理数据。该项目总计收入7，000美金，但是为了维持系统的运转支出了13，000多美金的费用，效果并不理想。还有的一些地方政府将信息费用转嫁到了用户身上。比如，缅因州允许开放地理信息系统数据，接受许可协议和向地理信息系统服务使用者“适当收费”［5］。又比如，1992年11月，美国国会通过《公海飘网捕鱼实施法案》(High Seas Driftnet Fisheries Enforcement Act)，要求美国联邦海事会员会(FMC)对任何直接或者间接获取自动关税文件与信息系统(ATFI)数据的用户收取信息检索费用［6］。目前美国至少有10多个州与私有公司订立协议，由这些公司来运营政府网站，提供政府信息。例如Kansas市的政府信息网络就由市政府交给一个私有的营利机构——Kansas信息公司来管理。这些政府信息中有80%是免费的，但要获得其他的信息，则必须每年支付50美元的年费并支付额外的交易费［7］。尽管不少人指出联邦版权制度同州级版权立法之间存在冲突，并认为各州在政府信息利用中收取费用的行为违法，但是司法判例却肯定了州级政府信息受到版权保护的合法性。

2 美国政府信息资源开发利用中的具体版权政策

美国《版权法》第105条只是对政府作品的原则性规定，要使其在现实中转化为具有可操作性的规则还需要相关法规和政策的保障，这当中不得提到的是美国政府于1966年颁布的《信息自由法》(FOIA)。在《信息自由法》颁布之前，美国的《管家法》(HKA)、《联邦行政程序法》(APA)等法律都涉及了公众通过获取和利用政府信息享有对国家行政管理的知情权问题，但却是被动和有限的，带有浓厚的保密主义色彩，尤其是行政机关对信息公开自由裁量权的行使，造成公众对知情权的期望变得不切实际，直到《信息自由法》的颁布和实施，才使这种状况得到实质性改观。

FOIA是二战后世界上第一部信息公开法，首倡了“以公开为原则，不公开为例外”的立法思想，其将享有获得信息权的人从“适当且有直接利害关系的人”放到最宽泛的“无论任何人”，取消了既有法律法规中关于“公共利益”、“正当理由”的模糊规定，以列举的方式界定了信息公开的9种例外情况，开创性地设置了信息权利的司法救济机制。此后，FOIA作了若干次修订，1996年修订部分的法律名称是《电子信息自由法》，该法对政府电子信息的公开、检索、收费、救济等问题作了规定。FOIA给信息公开制度带来了革命性的变化，不仅奠定了美国政府信息利用最重要的法律基础，而且成为国际政府信息管理立法的样板［8］。从表面上看，《版权法》和《信息公开法》关照的是不同的法律领域，保障公民的不同权利，似乎并无联系。但是，由于《版权法》第105条对是针对政府作品版权问题的规定，而《信息自由法》则详细规定了政府信息(包括政府作品)的利用原则、程序、方法和法律救济等问题，因而把二者内在地契合在了一起。特别是《信息自由法》所创制的政府信息公开的收费政策，可以说正是对《版权法》中“政府作品无版权”的体现。

《信息自由法》对政府信息公开建立了“免费与边际成本相结合”的收费政策，其理论基础是：政府信息公开，自然政府是行为主体，主动进行，使用行政经费，加之政府作品没有版权，因而提供基本的信息公开服务应当是免费的。但是，在政府信息资源再利用中，行为主体则是政府以外的社会成员，政府是被动推进的，加之政府信息资源再利用的许多目的本身就具有商业性，所以政府在向申请者公开提供信息的同时要收取部分费用，作为成本补偿［9］。1986年，修订后的《信息自由法》确定了政府信息公开的收费标准和减免原则［10］：为商业用途的，收费应以检索、复制和审查文件的合理费用为标准;非商业用途的学术或科研目的，由教育、非商业性科研机构或者新闻单位的代表提出的，只收取复制的合理费用;不属于以上两项的(既非商业目的，也非学术和科研目的)，收取检索和复制的合理费用;如果提供文件可能有助于公众对政府活动或运转状况的理解而有利于公众，而且主要不是服务于申请人的商业目的，应当免费或降低收费;检索、复制及审查文件的费用以成本费为限;如果处理收费的费用和日常收费的数额相等或大于日常收费的，不得收费;政府部门不得预先收费，除非该申请人以前曾经未及时付费，或者预计该费用超过250美元的。

为了推动政府信息公开和再利用，美国还颁布实施了其他许多重要的法律法规，其中不少直接或者间接地涉及了反对版权垄断、版权使用费收取等问题。比如，1990年美国《公共信息准则》规定：联邦政府不允许乱收费;联邦政府应保证提供有关政府信息容易使用;提供政府信息应实现不受时间与空间限制的无障碍化等。1993年，美国《联邦信息资源管理》(A-130通告)规定：政府部门应避免对公众再利用、再销售或再分发联邦信息产品设定限制或规章，包括收取费用或版税;对用户使用信息产品所收取的费用应保持在补偿信息分发成本的水平上，而不能超出;政府部门必须将最初收集和处理信息的有关成本排除在收取的费用之外。该政策的例外情况是：当法律要求与本政策不一致时;当政府部门收集、处理和分发信息是为了特定群体的利益，而超出了公共利益时;当认定较高的费用会阻碍政府部门职能正常行使的一个重要障碍时，政府部门可以规定用户收费少于分发成本;当联邦管理与预算局判定某一例外是正当之时。1995年，修订后的《文书削减法》规定：禁止政府部门建立排外的、严格限制的或其它妨碍公众及时和公平地获取信息的制度安排;禁止政府部门限制或管制公众利用、转售或再传播公共信息;禁止政府部门对公共信息的再销售和再传播征收费用或者版税;禁止政府部门收取超过传播成本的使用费［4］。

在美国1976年《版权法》的立法过程中，涉及一个颇有争议的问题，即是否把受政府基金资助的科技成果纳入到第105条的范畴之中。赞成者认为，政府已经使用公共基金为科研成果的生产支付了价金。如果让这类作品享有版权，则意味着公众要支付“双倍”价金。反对者认为，版权对创作和传播作品是非常重要的，应该制定一种特殊的政策，将科技成果同政府官员或雇员创作的作品区分开来。最后，法案避开了这类争论，没有直接采纳某一种观点［3］。1999年，美国公共利益促进科技数据库可获性研究委员会、国家研究理事会出版《平衡问题：科学与技术数据库中的私人权利与公共利益》，深入讨论了科学数据的公共存取问题。2000年，美国国家科学院等组织联合发表《数字困境：信息时代的知识产权》的研究报告，倡导对科技信息的开放存取［11］。2003年6月，美国众议员萨博向国会提交了题为《科学文献公共获取法》(Public Access of Science Act)的立法草案，要求将《版权法》第105条的效力延及受到政府资助的科研作品。此后，NIH法案、CURES法案、FRPAA法案等相继提出。2008年5月，NIH法案得到批准，该法案规定受到美国联邦基金资助的科研成果必须在发表后的规定时间内进行开放存取。开放存取在现行版权制度的基础上，利用法律规则，以部分放弃版权以及格式化的版权协议为机制，平衡权利人和公众的利益，打破了专有性对科技信息资源的垄断，促进了信息的传播与利用。

3 我国政府信息资源开发利用中的版权政策创新

美国政府所采取的版权政策极大地促进了政府信息资源的开发利用，开辟了诸多有特色的政府信息产业。比如，据统计，从1994年到2004年，美国政府信息产业规模从40亿美元迅速扩张到560亿美元;数据库供应商从1991年的900家上升到2003年的4，060家［12］。又比如，法律信息增值开发已经成为美国政府的一个特色信息产业，其著名数据库包括 Westlaw、LexisNexis、HeinOnline 等。其中，Westlaw共有32000多个子数据库，收录了全球主要国家的法律信息。LexisNexis共有11，439个子数据库，提供的在线资源包括法律文献、新闻和商业、公共记录三大类。HeinOnline收录近1，300种法学期刊，675种国际法领域的权威著作，10多万个案例，1，000多部精品法学专著［13］。

自从2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》中首次明确了信息资源开发利用在国民经济与社会发展中的战略地位之后，政府信息开发利用问题就逐渐受到重视，并开展了多方面的实践活动。但是，就立法而言，我国还没有如美国那样的促进政府信息资源开发利用的版权政策。《著作权法》第十一条第(一)款规定：著作权属于作者。该条第(三)款规定：由法人或者其他组织主持，代表法人或者其他组织意志创作，由法人或者其他组织承担责任的作品，法人或者其他组织视为作者。可见，政府部门在特定情况下将具备作者的身份，从而对其职责范围内的工作成果享有版权。由于我国《著作权法》中没有“政府作品”的概念，更没有对政府作品版权的限制性规定，因此政府部门将有权限制他人对这些成果的利用与传播。《著作权法》第五条虽然规定法律、法规，国家机关的决议、决定、命令，以及具有立法、行政、司法性质的文件和官方正式译文等不受版权保护，但是这只占政府信息的极少量部分，大量的具有版权的政府信息还是在政府部门的掌控之中，是否公开，是否被公众利用，取决于政府部门的主观愿望。

有人认为，对于这类问题，可以通过《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)去解决。然而，《条例》并没有理清政府信息版权与政府信息公开的关系问题。从《条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条所规定的各级政府公开的信息范围来看，许多种类的信息是具有版权性质的。由于《条例》的法律效力低于《著作权法》，那么政府部门如果以保护版权为理由禁止、控制政府信息的传播利用，或者向利用者收取版权使用费(而不是《条例》第二十七条规定的“成本费”)，利用者该寻求什么样的政策支持呢?所以，建议在我国未来的《著作权法》中增设类似美国版权制度的“政府作品”的内容，同时对政府作品的版权行使作出适当而明确的限制。

美国在政府信息开发中施行了“公私分明”的竞争模式，目的是吸引社会力量，尤其是私营公司对政府信息产业的介入，解决政府在信息管理中人才、技术、资金、设施的缺乏，以及管理经验不足等问题。这种模式的效果非常明显。比如，1953年，美国商务部就要求停止国营气象部门的信息服务，建议私营部门开展气象信息服务。至1996年，完成了气象服务的私营化改革进程。目前，美国拥300多家私营气象服务公司，每年营业额达4.5亿美元，气象服务涉及保险金融、能源供应、交通运输、农业生产、新闻传媒等领域。又比如，在实施《美国国家信息基础设施：行动计划》(NII)过程中，总投资约4，000亿美元，但是美国政府只提供了300亿美元，其余3，700美元的投资均由私营部门提供［14］。美国实现“公私分明”的竞争模式的保障措施之一就是对政府信息再利用服务采取价格管制，禁止政府部门对信息的再销售、再传播征收版税，使政府信息能被私营部门利用、增值加工和转售。在美国，政府印刷局必须以不超过成本10%的利润的价格出售用作印刷政府出版物的印板复制品［4］。反观我国，政府出版物的定价普遍较高，价格偏离指数30% ～225%之间［15］。美国的做法值得借鉴。

以强制性开放取存立法来推动政府基金资助的科技信息的开发利用已经成为美国政府信息事业的政策特色之一。我国开放存取事业正在迅速成长。2006年3月29日，中国人民大学法学院、IET基金会、北京大学法学院与中国开放式教育资源共享协会在北京共同主办了“简体中文版知识共享协议发布暨数字时代的知识产权与知识共享国际会议”，发布了《简体中文版知识共享协议》(CCL China 2.5)。但是，我国还没有针对由国家科研基金资助的科研成果的强制性开放存取政策，现行政策同样存在诸多不足。如何学习美国等国家的经验，结合国情，不断完善开放存取立法是个值得研究与实践的重要课题。

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