论政府信任关系中的民意思维

余超文

(中共韶关市委党校政治教研室，广东韶关512026)

一、问题的提出

信任最初只是作为一种哲学和社会学范畴加以研究和探讨的问题。但由于信任在社会生活和社会秩序中的重要性，对信任问题的研究便逐渐打破原有的界限而为各学科、多领域所关注。从上世纪60年代开始，直至此后的二三十年中，西方社会一直面临着不断加剧的治理危机，而带来这一危机的重要原因则是，在这一时期政府与公众之间的信任危机开始日益严重起来。美国曾有85%的民众表示相信联邦政府，但在30多年后的1995年，民众对联邦政府的信任程度跌到了15%，而对州政府的信任程度也下降到23%。更让美国政府感到忧虑的是，这种不信任感已经由成年人传递给了他们的子女。不止美国，在加拿大、英国、意大利、西班牙等国家也面临着同样的问题。［1］在中国，政府的信任状况同样令人堪忧。据《小康》杂志2009年的一次关于中国“信用小康”的调查，2008～2009年度中国信用小康指数仅为61．1，而政府的信用状况则更令人堪忧。在“您相信政府公布的各种社会经济调查数据吗”的调查中，认为“仅作参考，掺假的成分很多”或“绝对是假的，从来都不信”的比例高达91．1%;而在2007年的调查中，这个比例是79.3%。公众对政府行为的信任度直降10个百分点以上。［2］而近年来出现的“华南虎照”事件、杭州“70码”事件、“躲猫猫”事件以及山西疫苗事件等，特别是作为社会风险重要指标的信访率居高不下和作为突出标志的群体性事件不断发生，表明政府在面对转型期治理危机的同时，其信用资源也在不断流失。

面对政府信任问题给各国政府带来的越来越严峻挑战以及造成的各种治理危机，在上世纪80年代之后，对信任问题的研究便成为政治与公共行政领域的一项重大课题，并取得丰硕成果。政治学领域主要是以契约理论为基础，探讨政府信任与民主政治以及公民社会的关系问题。如马克·E·沃伦(Mark．E．Warren，1998)主编的《民主与信任》、亚当·B·塞里格曼(Adam．B．Sehgrnan，2000)的《信任与公民社会》，等等。公共行政领域主要是从行政伦理的视角探讨政府组织、决策、行为方面的构建与规范问题。国内学者对政府信任问题的研究起步稍晚，但随着这一问题的不断突显亦有较深入的研究。王和平对政府信用的含义、表现和建设路径等基本问题作了阐述;［3］张成福、孟庆存则总结了国外构建公众与政府间信任关系的实践经验。［4］还有其他一些文献对政府信任的含义、存在问题和提升政府信任对策等亦做了大量的研究。

国内外学者关于政府信任问题的研究无疑对构建良好的政府信任关系起到了巨大的推动作用。西方学者对这一问题的研究比较成熟，相比之下国内的研究则圄于理论基础和研究视野的局限，有很多问题还有待进一步深入研究。目前，国内学界对政府信任的理解基本是一致的，即政府信任是公众对政府的信任;在对这一问题的分析以及解决思路上也大都把着眼点放在政府自身的组织、决策和行为上。即便是在治理理论的视野中探讨这一问题，也主要是基于以政府为客体、公众为主体的单向度信任关系。按传统理解，政府是公众信任的对象，必须以自身的行为来获得公众的认可。但问题是，政府信任关系不是单方面产生的，它是政府与公众互动的结果，存在着一个公众博弈政府的过程。在这一过程中，公众的思维对信任关系的建立产生了至关重要的影响。也就是说政府信任关系的建立，除了政府自身的建设之外，还必须关注民意思维。那么，政府信任关系中的政府与公众是一种怎样的关系?在这种关系中有什么样的民意思维?政府又该如何配合和引领民意思维来建立起良好的信任关系?这些问题亟待从理论上作深入探讨。

二、政府信任关系中的政府与公众

随着传统行政管理向现代公共治理的转变，政府与社会公众之间的关系发生了重大变化。政府不再是惟一的权力主体，而是主张政府权力向社会的回归;社会公众也不再是被动的管理对象，而是社会治理的重要主体之一。在这种治理模式下，政府与公众也不再是一方隶属于另一方、一方压制另一方的主客体关系，而是两个平等主体之间的一种协商与合作的关系。而这一治理模式实现的关键，则有赖于政府与社会公众之间能否建立起良好的信任关系。政府信任程度越高，则良好治理的实现程度也越高。与现实场景相契合，政府信任关系中的政府与公众是相对独立又合作互动的平等主体。因此对政府信任关系的理解，也应跳出“主客体”间二元对立的固定思维，而从“主体间”的二维向度来把握。

(一)二维主体的确立

目前国内学界基本趋同于把政府信任关系理解为政府与社会公众之间信任的关系。但在具体的研究中，大都以社会契约理论为支撑并基于现代政府最基本的“公共性”特征，往往从政府信用的角度来研究。信用与信任是两个紧密联系又有区别的概念:“诚实和信用属于被观察者的属性，而相信和信任属于主体”;信用是一个名词，它强调的是守约重诺，表达静态的属性，而信任则是一个动词，表达动态的属性。［5］8-9正如丁煌教授所言，“信任是一种至少包括两个人的社会心理现象，它不但是在人际交往中产生，而且是建立在人们彼此之间互动的状况之上”。［6］笔者亦倾向于将政府信任关系理解为一种政府与社会公众两个主体间的互动过程，而双方互动生成的结果即为政府信任。实际上，社会公众不可能对政府完全不信任，政府也不可能完全没有信用，这样的政府没有存在的合法性基础;反过来，社会公众也不可能完全地信任政府，因为公众对政府的信任是一个包括不同层次、不同类别的政府及其行政人员这一“抽象系统”的信任，其信任的程度也受客观环境和个人因素的影响，这中间有一个公众博弈政府的过程。这一观点可以解释为什么改革开放30多年来，政府不断加强自身建设、不断取得巨大成就的同时，公众对政府的信任度不升反降。因此，对政府信任关系的研究，不能仅仅局限于政府“守约重诺”的单一向度，政府信任度的提升也不能完全依赖于政府的自身建设上，还需要考虑政府信任关系中的公众的民意思维。

(二)民意思维的呈现

既然政府信任是政府与公众二维主体间合作互动的结果，那么作为理性“经济人”的双方在合作互动的过程中，会基于双方在实际地位和资源占有上的不同而产生思维上的差异，即公众不会毫无保留地信任政府。实际上在公众通过让渡个人权力形成政府的最初，就保留了作为权力主体的各项权利，并通过一系列制度实施对政府的监督和制约。这种不断博弈政府的民意思维的呈现，虽然会给政府带来压力，但并不是对信任关系的破坏，而成为促使政府不断调整政策和行为、建立良好信任关系的动力。那么在政府信任关系建立的过程中为什么会呈现公众的民意思维呢?下面将从理论和现实的角度加以阐述。

首先，“经济人”假设理论是民意思维呈现的逻辑起点。传统观念认为，政府是受公众委托行使公共权力、维护公共利益的公共机构，是一个没有自身特殊利益的“公共人”。但大量的事实一再表明，政府所代表的并非“纯粹”的公共利益，它同时承载着组织利益和行政人员的个人利益。传统建立在“道德神话基础之上的国家治理理论”在现实中遇到了诸多难题。公共选择理论以“经济人”假设为逻辑起点，构建了政治和行政管理等公共领域的理论模型，对20世纪中后期的行政管理改革产生了重大影响。公共选择理论认为，一切人都有着一个共同的“经济人”的特性，政府及其行政人员也是追求个人利益或效用最大化的“经济人”，其目标既不是公共利益，也不是机构效率，而是个人效用。也就是说，当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化，他们都会按照“成本—收益”的原则追求效用或利益的最大化。［7］这就很好地解释了诸如政府腐败、政治决策违背民意等一系列现实问题。在政府信任关系中，同样作为理性“经济人”的公众，也必然会追求个人利益的最大化，因此公众不会轻易地选择相信政府，与政府的博弈和算计就在所难免，而对政府的怀疑也就成为必然。

其次，政府与公众在地位和信息上的不对称性是民意思维呈现的现实缘由。一般来说，一种信任关系的建立及相应惩罚机制的实现，必须建立在信任主体间平等的基础之上，并由第三方来执行这种惩罚机制。但现实中政府与公众的实际地位是不对称的，政府是一个具有强制力的机构，加上公众参与的缺失，即使政府或行政人员失信，对其惩罚也只能依靠政府自身。因此公众很难相信政府会积极主动、公平公正地“难为”自己。由于双方地位的不对等，政府在信息资源的占有上与公众的不对称性也十分明显。在现代社会，信息成为一种重要的稀缺资源，对信息的占有和配置状况决定着社会权力和利益的分配状况。由于当前政治权力系统的封闭性，政府信息的传递渠道比较单一，公众只能被动地接受信息，而且政府信息公开的内容具有明显的选择性和随意性，使政府占有的信息无论在数量还是质量上都比公众具有明显的优势，而当前政府中出现的诸多问题，大多数都与这种信息不对称有关。当公众很难获得全面、准确、及时的信息的时候，很难相信一个对信息垄断的政府会不利用自身所占有的信息谋取私利。基于现实的考量，一种对政府信任持有高度谨慎和怀疑的民意思维便会自然呈现。

三、政府信任关系中的民意思维分析

随着民主政治建设的不断推进，公众的民主意识不断提高，权利意识、平等意识、参与意识等不断加强。特别是随着全球治理的兴起，一种主张政府与社会公众平等合作、共同治理的模式逐渐取代传统行政管理模式，而成为现代政治治理改革的新趋向。而在我国当下的社会治理中，利益主体更加多元、社会阶层更加复杂、社会矛盾不断凸显，使政府面临着越来越严峻的治理挑战。由于社会建设特别是政府自身建设的滞后，政府普遍存在职能转变不到位、行政效率不高、公共服务滞后以及腐败较为严重等问题，加上一些政策的制定缺乏民主性和科学性，使公众对政府的信任处于一种极其脆弱的敏感状态。在这种情况下，公众对现实有更多的思考、对政府有更多的博弈，在政府信任关系的建立中也就会存在更多的民意思维。

(一)政府信任关系中的感性民意思维

政府信任关系的形成过程首先是一个公众对政府的社会认知过程，也是一个从感性认知上升到理性认知的过程。感性认知是认知的表面化和片段化，即心理学中所说的认知的“混沌状态”。而不同的认知主体和对象又会产生不同的认知结果，形成感性的民意思维，其中不乏偏见与误解。在政府信任中亦是如此:“公众对政府信任与否，往往与个人的政治信念、政治需求、对制定与执行政策的政府官员的评估、党派立场等因素的影响有关。对政府官员的政治信任感，分别指向不同层次、不同机构、不同类型的官员以及官员的能力、操守和决策模式”。［8］感性民意思维的存在，对政府信任关系的建立形成了巨大的压力，主要有以下两类。

一是以自利的标准或以短期成效评判政府政策的优劣。追求自身利益是人的本性，不同的人有不同的利益追求，并形成不同的利益群体。在一定条件下，满足各利益需要的社会公共资源是有限的，不可能同等地满足所有人的利益需求，而政府政策就是对社会公共资源所做的权威性分配。按照戴维·伊斯顿(D．Easton)的观点，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”。［9］123这就意味着，一项政策不可能让所有人都满意，并且政策的完善及其效益的显现需要一个过程。而公众作为利益主体，往往以自我为中心，以自利的标准或短期成效来评判政策的优劣。当一项政策或决策有利于自身时，就会对政策予以拥护、对政府给予认同;而当不利于自身时则予以坚决反对，甚至怀疑政府的决策意图，从而失去对政府的信任。一个典型例子就是环保建设中的所谓“邻避主义”，即“不要在我家后院”(Not In My Backyard)英文首字母的缩写，意指当一个公共项目如垃圾焚烧厂、核电站等，远离自己居住的区域时，它会被看作具有公益性质的为民之举;而当这些项目要建在自己周边时，它又会被看作毒气工厂，进而遭到激烈反对，甚至与政府进行对抗。［10］此外，长期以来的全能政府形象给予公众过高的心理预期，而在一定条件下政府满足这种预期的能力是有限的。当一个“全能政府”不能给与公众利益全面满足的时候，必然导致公众感性民意的产生和政府信任资源的流失。

二是以当下事件或以片面的意向评判政府的整体状况。当前的政治体系是一个相对封闭的系统，政府信息公开的程度远没有达到公众对政府透明化的要求。当公众不能及时准确地获得政府信息，或者只是获得少量信息的时候，就会对政府是否存在“暗箱操作”产生怀疑。在这种情况下，政府一旦暴露出某种不当行为或出现决策失误，就会产生“窗口效应”，即通过第一印象来推断其他方面的品质，从而以个别问题代替对政府的整体看法。调查显示，公众倾向于从各种“窗口”去看待和评价政府，而且容易关注政府的负面信息。在“相对于正面宣传来说，我更关注政府的负面信息”的问卷调查中，有40．81%的人表示同意，只有22．25%的人表示不同意。［11］280在网络传媒发达的今天，公众对政府的负面印象会不断被放大，形成心理学中所谓的“晕轮效应”，就像月亮形成的光环一样，向周围弥漫、扩散，最终导致政府公信力的下降;相反政府的成绩和优点因被认为是其理所当然的职责而容易被忽视或抹杀。现实中我们也常常会发现这种感性民意思维的存在:某些官员的腐败，会被认为“天下乌鸦一般黑”;某些政府的不作为，会被认为“政府都靠不住”;某个地方政府出了问题，会被认为“全国都差不多”;改革中出现的某些困难和问题，成为一些人否定改革的理由。这也是为什么30多年的改革和不断取得成绩，而对改革的认可度和对政府的信任度不升反降的一个重要原因。

(二)政府信任关系中的理性民意思维

政府信任关系中的理性民意思维是基于公众对政府的不信任这一前提而产生的。但这种不信任并不是公众对政府一味否定或消极抵触，而是一种理性的怀疑与批判。这种基于理性怀疑与批判的民意思维的形成，有赖于公众对政府及一系列社会问题的深刻认识，并积极寻求解决之道。

交易成本理论认为，基于人的有限理性和机会主义倾向，在交易过程中如过分地信任某人，一旦随后被实践证实他是不可信时，信任方所受到的损失将会是巨大的。若能秉持理性怀疑与批判精神，虽会付出一定的交易成本，但最终的交易成本会比完全信任一个人时小得多。［12］因此，公民对政府的态度首先是不信任，“由于典型的公民与政府或绝大多数的政府官员之间可能没有适当的联系使我们能信任政府这样一个简单的原因，我们不应该一般地信任政府”。［13］22正因为这种理性怀疑的存在，公众对政府公共权力始终保持着高度警惕。一方面，公众让渡给政府的权利是有限度的，并保持“公域”与“私域”的独立与分离，即使在政府权力职能不断扩张的今天，公众的私人领域是不能随意跨越的;另一方面，通过一系列的制度对政府及其公共权力予以制约，如通过民主选举制度保持对政府官员的选择权，通过三权分立制度对公共权力实行分割，实现各种权力间的相互监督与制衡。可见，公众对政府的理性怀疑与批判，不仅是现代政治体制得以建立的前提和基础，而且是不断推动其发展与完善的重要条件。因此公众必须始终秉持这种理性怀疑与批判的民意思维，促使政府不断完善制度、改善政策、树立形象，在双方的积极互动中形成良好的信任关系;而在政府治理中出现的许多问题，恰恰与长期以来受传统臣民思维的影响所导致的公众理性怀疑与批判精神的不足有关。

随着政府自身建设的不断加强和公民社会的不断成长，公众的感性民意思维呈现出不断向理性民意思维转变的趋势，一些公众对政府的行为或政策不再是简单地发泄与抵制，而有更多理性地思考。首先表现在公众对政府的理性质疑越来越多，再就是公众的参与意识越来越强烈，“不少公众开始觉得他们所选出的政府官员未能恰当地代表自己的权益，于是他们要求更多地参与公共政策的制定，以直接表达自己的喜好与需要”。［14］175在2009年的“番禺垃圾焚烧发电项目”事件中，公众由最初对政府的全面否定，到对政府决策过程和程序的质疑，再到对番禺垃圾问题的深入思考，最后发展到公众参与问题的解决，经历着一个从感性到理性的民意思维转变过程。

四、民意思维的引领与政府信任关系的建立

通过以上对政府信任关系中民意思维的分析，可以作出这样的判断:民意思维是公众在与政府互动的过程中所形成的对政府的一种心理反应和社会评价。这一过程涉及到两个主体行为，即政府直面公众与公众博弈政府。在从传统行政管理向现代公共治理的转变过程中，政府直面公众面临着来自民意思维的多种冲击:一是以政府为中心与以公众为中心的冲击;二是行政管制与公共服务的冲击;三是封闭式操作与政务公开的冲击。因此，一方面，在各种冲击中，政府应正确定位自身形象并不断改革创新，以契合民意思维的要求;另一方面，虽然公众的感性民意思维有向理性民意思维转变的趋势，但在一定范围内两种民意思维还会长期存在。感性民意需要引领，理性民意需要培养，从而形成良好的政府信任关系。

(一)加强政府自身形象建设

政府形象是公众对政府的总体感觉，其好坏直接影响到公众对政府的信任程度。政府形象作为政府的外在表象，所反映出来的实际上是一个包括政府行政理念、行政行为和行政决策在内的内部管理问题。当前社会公众对政府形象的心理预期越来越高，要求政府民主、透明、廉洁、高效和负责任等;而另一方面，随着各种网络传媒的发展，政府形象也更多地暴露在公众面前。因此保持良好的政府形象对于提升政府权威和公信力、维护社会和谐稳定具有重大意义。当前政府形象建设首先要树立开明的政府形象。政府要公开透明，政府信息要公开共享，要保障公众有充分的知情权、参与权和监督权。只有让公众对政府有充分的认识并参与其中，才不至于使公众对政府产生误解，才能获得公众的认同与支持。其次要树立廉洁、高效的政府形象。政府的廉洁、高效是公众对政府的评价预期中最重要的考量指标。在公众心目中，政府及其行政人员是否公正廉洁、是否高效行政，反映出其是否依法履行了最基本的职责，直接影响着公众对政府的信心和态度。因此建立一支廉洁、高效、有能力、守纪律的公务员队伍，对于重塑政府形象和提高政府信任度至关重要。在政府形象建设中，还应重视与公众联系较为密切的“窗口”行业和“窗口”岗位的形象建设，把良好的形象通过“窗口”最直接有效地传递给公众，形成公众对政府的良好印象和信任关系。

(二)培养公众的理性怀疑与批判精神

公众的理性怀疑与批判，与其说是政府信任关系的障碍和阻力，还不如说是压力和动力。理性怀疑与批判的存在，促使政府不断更新行政理念、规范行政行为、完善政府决策，从而获得更多的公众认可与支持。相反，理性怀疑与批判精神的不足，会使政府失去不断约束和改变自身的动力，最终失去公众的信任，甚至引起公众政治上的不满或怨恨。由于受传统观念的影响，我国公众对政府的理性怀疑与批判精神显得相对不足，这也正是造成目前政府信任问题的一个重要原因。公众理性怀疑与批判精神的培养，需要一个良好的政治环境，要为公众的理性怀疑与批判提供制度保障。一个民主的政体需要建立在民主忠诚基础之上的合法性批评;在这个意义上，一定的不信任对一个有生命力的民主秩序是重要的。简单地说，制度化的不信任越多，自发的信任就会越多，因为公众更信任有制度性防范的政府。［12］理性怀疑与批判精神的培养还有赖于公民社会的发育成长，没有现代公民意识的觉醒和公民精神的张扬，最多只是传统社会中的臣民，缺少理性而多于抱怨和消极抗争，于民主政治的发展和政府信任关系的改善是不利的。因此政府要转变理念，加快公民社会的培育，特别是要支持和促进社会组织的发展和公共媒体的形成，在培养公众理性怀疑与批判精神的同时，也为这种怀疑与批判提供足够的公共空间。

(三)互构政府与公众之间的解释会话机制

这种解释是相互的，即政府与公众相互阐释各自的看法及其合理性依据，其目的是消除双方疑虑、达成双方谅解、形成各方共识。通过解释与会话，有利于彼此相互包容，减少隔阂与冲突，增强信任与合作。在传统“独白式”的话语机制中，政府与公众之间的解释与会话尽管非常必要，但实际上不存在。“在独白式的沟通中，没有任何来回，没有任何机会从言语上努力界定问题并且决定应该就此问题采取什么措施”，［15］其结果必然是双方的误解越来越深，信任越来越少。解释与会话机制的建立，首先要有可供双方充分共享的信息资源。如果解释一方对另一方的情况知之甚少或一无所知，甚至相互隐瞒真相，这种解释本身就缺乏诚意。因此政府应最大限度地公开信息，扫除解释沟通的前提性障碍。其次要有可供双方会话沟通的平台，如各种公众论坛、网络社区等，不断扩大会话沟通的公共空间。再次，要有及时的回应机制。对公众的询问、质疑及其所关心的热点难点问题要进行及时的解释与回应，实行开诚布公的会话。最后，要为公众的积极参与创造条件。虽然解释沟通并不意味着参与，但公众参与却是一种最有效的解释与沟通方式。在参与互动的过程中，政府与公众相互沟通探讨，共同制定决策、共同解决问题，既减少了解释沟通的环节，也能增进双方的互信。

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