“法治湖南”建设中的检察职能思考

薛献斌 易志斌

(湖南省人民检察院，湖南长沙 410001)

“法治湖南”建设是湖南省“四化两型”总体战略的重要制度保障，也是湖南检察机关加强和改进检察工作的重要政策导向。当前湖南省正处在推进“四化两型”建设的关键时期，新的发展阶段和发展特征对全省法治建设提出了新的更高的要求。2011年7月湖南省委颁布《法治湖南建设纲要》 (以下简称纲要)，为全省法治建设工作设立了更高更新的“线路图”与“任务书”。检察机关作为法律监督机关，在“法治湖南”建设中要有效发挥职能作用，就必须对湖南法治建设现状、人民群众的司法诉求、法治建设与检察工作的内在联系等问题进行深入的思考，找准检察工作的切入点和着力点，在法治湖南建设中全面正确履行法律监督职责。

一、“法治湖南”建设现状分析

近年来，湖南省将切实强化法治建设、大力推进依法治理作为推进社会经济科学发展的重要手段，通过强调“抓法治也是抓发展”的执政理念，全省人民群众法律意识和法律素质不断增强，各级领导干部、执法司法工作人员的法治理念与执法素质均得以有效提高，各种社会管理领域的法治化、规范化、制度化水平不断增强，为促进湖南“四化两型”战略的顺利推进创造了良好法治环境。值得强调的是，湖南省在法治政府建设方面进行了大量富有成效的探索，近年来先后出台了一批规范法治政府建设的重要政府规章，例如以强化程序问题为规范重点的《湖南行政程序规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》，以规范行政许可为重点的《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省政府服务规定》和以推动执法信息公开为重点的《湖南省实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉办法》等，推动全省依法行政工作实现重大突破、取得重大成就并产生了广泛影响。可以说，近5年来，湖南省坚持以行政程序建设为抓手，着力规范行政裁量权，着力维护公民权益，着力确保政府服务的均等化、高效化、法治化，着力维护和改善民生，以清晰的路径模式，打造并形成了法治建设的“湖南样本”和“湖南现象”［1］。而纲要的出台，进一步标志着湖南省已实现法治建设领域的新跨越。但不容置否的是，与湖南“四化两型”战略的法治要求相比，当前湖南法治建设工作也还存在诸多问题，主要体现在以下方面:

1、民生领域内化解社会矛盾的工作基础薄弱

有效化解社会矛盾纠纷、协调社会利益关系，是法治工作特别是行政执法与司法工作的重中之重。但当前基层法治建设进程中，对于“四化两型”社会建设各领域中已经发生或可能发生的社会矛盾问题重视程度不够，预警机制不健全，方式方法落后。这种基层法治工作中的“民生”本位与“矛盾化解”本位意识不强，化解和调处矛盾纠纷方式方法落后，群众工作能力相对不强等问题，也影响着整体法治建设的工作基础。

2、“唯GDP论”效应制约依法治理工作效率

客观而言，当前仍有部分地方党委、政府坚持以GDP作为唯一重要的工作指引，在积极追求各项经济指标的同时自觉不自觉地忽视依法执政与依法行政，一些缺乏科学性、民主性与合法性的行政决策从源头引发损害民生利益与法治建设的社会矛盾。此外，行政监管领域内执法人员法治理念建设滞后，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然普遍存在，行政监管缺位的现象相对突出。

3、社会管理工作机制建设滞后

随着我省社会经济的发展，社会生活也发生多元、多样、多变性的深刻转变，社会管理不断涌现新情况新问题。但与这种法治需求相比，有关职能部门的社会管理体制滞后，工作方式方法创新不足，促进社会管理创新的法治化水平有待提高。

4、司法队伍公正廉洁建设不足

公正高效权威的司法工作体系是“法治湖南”建设的前提保障。但当前基层法院、检察院案多人少矛盾突出，对社会矛盾的司法解决渠道不畅，与我省法治建设的进展不相适应。同时由于司法工作人员违法违纪问题、司法执法失范现象时有发生，导致司法权威性与公信力亟待提高。可见，“法治湖南”建设仍然任重道远。

二、检察工作在“法治湖南”建设中的价值分析

“法治湖南”建设的最基本内容就是通过提高依法执政、依法行政和司法公正的能力，切实推进全省“四化两型”建设各个领域、各个环节、各个方面的法治化、制度化、规范化水平［2］。法治建设与检察工作密切相关，服务“法治湖南”建设和大局发展是全省检察工作的重要职责所在。 “法治湖南”建设大局中，检察工作的价值功能主要体现在以下方面:

1、化解矛盾的司法价值

化解社会矛盾既是社会和谐稳定的基本前提，又是法治湖南建设的根本任务。作为承担法律监督职能的司法机关，检察机关与公安、审判机关共同承担着打击犯罪、保障人权、定分止争、化解冲突的司法职能。司法实践中，检察机关坚持分工负责、配合制约的宪法原则，把打击锋芒始终指向严重刑事犯罪分子，重点打击严重暴力犯罪、严重影响群众安全感的多发性侵权犯罪和毒品犯罪，切实维护社会治安大局稳定，保障人民生命财产安全［3］。因此化解矛盾作为检察司法的价值取向之一，可以积极适应“法治湖南”建设大局对法律监督的期待。就检察机关的司法实践而言，当前各级检察机关认真贯彻宽严相济的刑事政策，立足于最大限度地增加和谐因素、最大限度地减少不和谐因素，着眼于社会的长治久安，当宽则宽，当严则严，积极彰显刑法的教育、改造和感化功能。同时，不少检察机关积极探索化解矛盾的执法方式方法，努力将化解社会矛盾贯穿于执法办案始终，充分体现化解矛盾的司法价值。

2、保障发展的社会价值

法治作为一种有效的国家治理方式，归根结底是受国家建设的大局和根本任务所决定并为之服务。当前湖南省各级检察机关履行法律监督职能，自觉把检察工作放在“四化两型”经济社会发展大局中去谋划，通过依法全面、正确履行法律监督职能，深入贯彻落实宽严相济的刑事政策，科学运用执法策略与执法艺术，积极创造支持、鼓励和保障改革探索的法治环境［4］。一些检察机关特别注重依法保护“两型”社会试验区中改革探索的积极性，正确区分和处理改革探索中工作失误与违法犯罪的界限，努力营造鼓励在不违反法律的情况下敢试、敢闯、敢干的创新氛围;同时对通过合法的智能、知识、投资等创造性劳动获得的报酬加强司法保护，加强对知识产权和技术创新的保护，营造有利于自主创新的法治环境，充分体现检察工作服务发展、保障发展的社会价值。

3、权力监督的制度价值

确保依法行政和司法公正是“法治湖南”建设的重要内容与重要目标，履行这一重要目标的最基本手段就是建立健全对司法权与行政权的外部约束与监督机制，确保执法、司法主体按照法定程序和工作规范正确行使权力。而职务犯罪侦查权与诉讼法律监督权作为检察工作的两种重要权能，在强化依法行政和司法公正的法律监督机制、推进深化法治湖南建设方面具有重要的制度价值。一方面，检察机关通过对行政机关职务犯罪的侦查、对行政机关工作人员渎职行为的查处以及对行政诉讼的监督，全面监督行政机关执法行为，构筑依法行政的法治防线。另一方面，检察机关通过强化对刑事诉讼、民事诉讼与行政诉讼的法律监督工作，可以切实强化公正司法的机制保障与法律屏障，有效监督司法不公平、不公正现象，积极推动建立公正、高效、权威的司法工作机制。

三、“法治湖南”建设对检察工作的司法需求分析

纲要的颁布与实施对建设法治湖南提出更高更新的要求，特别是纲要进一步强调了公共权力的行使得到有效规范和制约、公民权利得到有效保障、法律实施机制完善、监督问责体系完备、安全诚信规范的经济社会秩序基本建立等具体工作目标。从这些基本要求出发，可以说新时期“法治湖南”建设对检察工作提出了更高更新的司法需求。

1、强化法律监督工作、营造良好法治环境的司法需求

我国宪法第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，检察机关法律监督工作的直接客体是对行政、司法权力的调整与规范，是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分［5］。随着“法治湖南”建设的推进，进一步要求检察机关应当坚持党的领导，自觉接受人大及其常委会的监督，依法加强对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼活动的法律监督。特别要以人民群众反映强烈、影响司法公正的突出问题为重点，充分履行法律监督职能，深入剖析法律监督需求，找准夯实法律监督工作在“法治湖南”建设大局中的切入点与着力点。

2、强化社会矛盾化解与管理创新，保障“四化两型”建设大局的司法需求

深入推进社会矛盾化解与社会管理创新，着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，是我省“四化两型”建设大局的基本保障，也是“法治湖南”建设的重要使命。随着“法治湖南”建设进程的深入，进一步要求检察机关要把化解社会矛盾贯穿于执法办案始终，突出法律监督重点，有效化解“四化两型”建设中出现的各类社会矛盾［6］。同时也进一步要求检察机关要以维护群众权益为根本，以推进社会管理法治化为重点，积极融入全省社会管理总体工作格局，努力完善检察机关在社会管理创新领域的工作机制与工作方法，切实通过强化法律监督职能推动完善社会管理体系。

3、强化自身监督力度、维护检察公信的司法需求

检察机关作为法律监督机关，能否做到自身正、自身净、自身硬，既是检察机关履行法律监督职能的重要前提，也对其他法制运转环节、其他法律部门的法治建设工作起着重要示范辐射作用，同时还是人民群众与社会公众评价司法公信力的重要标杆。因此随着“法治湖南”建设进程的推进，要求检察机关应当进一步加强自身建设，将自身监督工作置于与法律监督工作同等重要的位置，着力抓好检察队伍思想政治建设、纪律作风建设、专业化建设和信息化建设，不断提高法律监督的效率和公信力［7］。

四、“法治湖南”建设中的检察职能定位

“法治湖南”建设是涉及法治领域、社会建设、民生保障、政府职能、公共治理等方方面面的系统工程。检察机关作为国家宪法规定的法律监督机关，必须将服务大局当作法律监督工作的出发点和全部归宿，准确把握“法治湖南”建设的基本要求与法律监督工作的密切关联。因此进一步围绕法治湖南建设的司法需求明确检察职能定位，加强和改进法律监督工作，既是推动检察工作科学发展的现实需要，也是深化“法治湖南”建设的重要内容。

1、围绕“法治湖南”对公平正义的需求强化法律监督职能

检察机关必须切实履行追诉职能，提高审查逮捕和公诉案件质量，对重大案件适时介入、快捕快诉，全力维护社会和谐稳定。在惩治职务犯罪中坚持“一要坚决、二要慎重、务必搞准”的原则，重点查办发生在“四化两型”建设领域贪污受贿、失职渎职犯罪，重点领域、重点环节、重点岗位和在基层政权组织中的贪污贿赂、滥用职权的犯罪，严重侵害群众利益案件、群体性事件和重大安全事故背后的职务犯罪。同时，积极开展预防职务犯罪工作，建立和完善检察机关侦防一体化工作机制，综合运用预防调查、犯罪情况分析、法律咨询、检察建议、警示教育、行贿犯罪档案查询等措施，开展个案预防、专项预防、系统预防，帮助有关单位堵漏建制［8］。同时检察机关要坚持依法监督、居中监督、有限监督、事后监督等原则，切实强化对民事、行政诉讼领域中典型性、普遍性问题的法律监督工作，积极化解“四化两型”建设中出现的各类社会矛盾。针对国有资产流失、环境与资源保护、反垄断和保护弱势群体合法权益等类案，会同有关部门，积极稳妥运用督促起诉、支持起诉等方式，维护国家和社会公共利益。法律监督作为一种外部监督机制，必须要与被监督部门的内部监督制约机制有效对接，切实形成“内外结合”的监督合力。为此检察机关要切实健全推进法律监督与各职能部门内部监督机制的对接平台，促进有关职能部门不断强化内部监督制约机制的创新发展，切实构筑检察机关法律监督与各职能部门内部监督的工作合力。

2、围绕“法治湖南”对和谐稳定的需求强化矛盾化解职能

各级检察机关要切实健全完善社会矛盾化解机制，对当事人实现和解的公诉案件依法从轻处理，切实化解矛盾、理顺情绪。在执法办案中要进一步强化说理说法机制，依法释疑解惑，引导当事人正确理解执法结果。建立健全与人民群众沟通交流的长效机制与控告申诉渠道，建立健全执法办案风险评估预警机制，积极科学开展社情民意调查、分析、研判工作，有效引导检察机关正视公众价值观与执法者价值观、执法工作重点与群众实际司法需要之间存在的差异，坚持贯彻群众路线，尊重群众心理预期，敏锐洞察民情民意，改进工作方式作风，将群众评价作为加强和改进检察工作的重要依据。同时检察机关在参与社会管理创新工作中，必须注重依托执法办案各个环节主动发现、科学分析有关的社会管理问题，及时向有关部门提出防微杜渐、源头管控的检察建议，通过检察职能的适度延伸积极推进社会管理创新，从源头减少和化解社会矛盾［9］。特别是在查办职务犯罪案件中，要求检察机关要坚持将个案监督和综合监督有机结合，把查找制度管理漏洞摆在查办案件同等重要的位置，针对法律监督工作中反映的类案、共性问题向政府主管部门或地方党委、政府提出决策建议，充分发挥法律监督从源头化解社会矛盾的治本功能。

3、围绕“法治湖南”对司法公信的需求强化执法规范职能

检察机关要进一步强化内部制约机制，强化检察长、检察委员会、上下级检察院、各职能部门之间以及办案人员和部门之间的分权制约，实现案件管理监督的全程化、精细化、实时化、公开化、信息化，促进各项检察活动严格依照法律规范进行。加大对群众反映强烈问题的查处力度，有效治理违法违规办案、利益驱动、执法作风简单粗暴等执法“顽症”。同时检察机关要进一步强化外部监督机制，自觉接受党委、人大监督与政协民主监督，自觉接受人民法院、公安机关的制约，主动接受社会公众外部监督，充分保障人民群众对检察工作的知情权、表达权与监督权［10］。特别要注重树立理性、平和、文明、规范执法的理念，正确把握和处理办案力度、质量、效果的关系，坚决禁止和纠正下达办案指标的非理性和片面追求数字增长的错误的业绩观，革除与权力运行要求不相符合的执法陋习。同时全省各级检察机关要以重视自身的科学管理工作，进一步完善执法办案管理流程规范、强化队伍管理创新发展、提高检务资源管理效率效果，实现向管理要工作质量、数量与效率的科学发展模式。

法治建设是一项涉及政治、经济、文化、社会等各个领域的系统工程，需要切实在法治理念、法治文化、法治制度等环节形成建设合力。全省各级检察机关要把依法履行检察职责、促进法治湖南建设摆在更加突出的位置，切实强化组织领导与大局意识，充分履行法律监督职能，积极健全完善工作机制，切实推动检察工作在“法治湖南”建设中实现科学发展。

［1］段林毅.建设法治政府的“湖南样本” ［J］.新湘评论，2011，(1):5.

［2］周 强.推进“四化两型”，加快湖南科学发展 ［J］.求是，2011，(16):13.

［3］张智辉，张雪妲.中国检察制度的特色 ［J］.人民检察，2006，(9):23.

［4］曹建明.充分发挥检察职能作用，深入推进三项重点工作［J］.求是，2010，(5):8.

［5］朱孝清.中国检察制度的几个问题 ［J］.中国法学，2007，(2):26.

［6］周 强.建设“两型社会”转变发展方式 积极探索科学发展新路［N］.人民日报，2010－11－24(1).

［7］曹建明.坚持法律监督属性，准确把握工作规律，努力实现民事行政检察工作跨越式发展［N］.检察日报，2010－07－20(1).

［8］吴建雄.检察权运行机制研究 ［J］.法学评论，2009，(2):22.

［9］周 强.建设“四个湖南”，叫响“两型名片”［J］.党政干部参考，2010，(9):2.

［10］马 凯.努力加强和创新社会管理 ［J］.求是，2010，(20):9.