提升公安执法公信力之探索

杨 蕾

(北京市公安局，北京 100016)

提升公安执法公信力之探索

杨 蕾

(北京市公安局，北京 100016)

当前，经济高速发展和社会结构转型造成各类矛盾不断凸显和尖锐，公安执法公信力也面临着前所未有的新挑战，考验着各级公安机关的能力和智慧。提升公安执法公信力，最根本是要尽快转变职能，明确责任分工，有选择地履行职责，将主要警力和精力放在核心职能上，真正履行好警察职责。核心是要坚持依法行政，推行科学民主决策和警务公开，实现警务活动由封闭走向开放，打造阳光警务，满足公众知情权。关键是要健全和完善执法制度、执法方式，推进执法规范化建设，实现法律效果和社会效果的统一，取得公众的执法认同感。提升公安执法公信力，还要狠抓公安文化建设，提升队伍整体形象，向公众展现公安机关的良好作风和精神状态，赢得公众的信赖和支持，获得社会的认可和肯定。

公安执法公信力；警务公开；执法规范化；公安文化；队伍形象

公安工作正如《人民警察之歌》中唱到的那样，“披着星星，戴着月亮……守护着千家万户”。不仅如此，人民警察在维护社会治安，打击违法犯罪过程中还可能随时面临着流血牺牲。按理说，作为人民群众守护神且处境危险的公安机关及其人民警察理应受到人民群众的充分尊重和爱戴，然而，事实并非如此。人民群众对警察执法活动的不配合、不信任、不尊重甚至污蔑时有发生。更有甚者，近年来公然对抗事件也频频出现，湖北石首事件、上海杨佳袭警案、贵州瓮安事件、云南孟连事件等一系列案事件的相继发生再次将公安执法公信力问题置于社会的聚光灯下。胡锦涛总书记曾说“政法机关的执法能力集中体现在执法公信力上”，中央政法委、公安部也多次强调公安执法公信力的重要性，将执法公信力建设提到了事关全局的战略高度。要切实提升公安执法公信力，树立良好的警察形象，首要的是明确公安执法公信力的涵义。

一、公安执法公信力的涵义

准确把握公安执法公信力的涵义，关键是明确“公信力”这一概念。公信力是个合成词，由“公、信、力”三个字组成，“公”指公众，“力”指力量、能力，连接“公”和“力”的是“信”，可见，“信”是这个词的核心要素。许慎在《说文解字》中对“信”的解释是“信，诚也，从人从言”。《康熙字典》将“信”解释为“悫也，不疑也，不差爽也”。这两种解释都以“诚”为出发点，带有明显的道德指向。儒家将“信”上升到政治思想和统治智慧的高度，认为“信”是种政治主张，是对统治者的规劝，要求为政者要对百姓言行一致，诚实守信，取得民众的拥戴，从而实现统治秩序。从以上对“信”的解读可以看出，“信”指诚信、守信，在古代文化中被看成是一种道德，上升到“公信”层面时，则具有了浓厚的功利主义色彩，但是这种功利主义具有积极的意义。

《现代汉语词典》将“公信力”解释为“使公众信任的力量”。有学者以英文public creditability或ability to win public trust来诠释公信力，其意为“公众信誉度、赢得公众信任的能力”。可见，“公信力”是描述主体与客体之间相互关系的一个概念。“公众”是力量的作用对象，即信任发生作用的客体，与之相对应的是信任产生力量的组织或机构。“信”是核心和逻辑起点，是主体与客体相互关系的内容。由于主客体间是相互作用的，连接主体与客体的“信”则必然包含两层含义，即作为主体的组织或者机构对作为客体的公众的信用与作为客体的公众对作为主体的组织或者机构的信任。因此，公信力是一个双重维度的概念，还体现着一种动态关系：公众对组织或者机构的信用的认知认同过程和组织或者机构为使公众对其行为产生信任的各种努力，包括组织或者机构为了取得公众的信任对自身行为的调整。

公安执法公信力将公信力关系的主体和内容特定化，主体限定为公安机关及其人民警察，内容是公安执法的信用状况和公众对执法的信任状况。因此，“从权力行使角度看，公安执法公信力是公安机关通过其职权使执法活动在整个社会生活当中建立起来的一种公共信用，是公安机关得到社会公众信任和信赖的能力；从公众信服的角度看，公安执法公信力是社会公众对公安机关的执法活动的一种信服状态，是社会公众对公安机关、公安工作及公安民警的一种主观评价和价值判断，体现了社会公众对公安执法的认同与尊重程度”。因此，公安执法公信力的涵义为：公安机关及其人民警察通过理性、平和、文明、规范的执法活动获得社会公众普遍信任的能力。

公安执法公信力是具有明确主体和客体的概念。其主体是掌握社会治安管理权并依据自身资源开展执法活动的公安机关，是公安执法公信力的施动者；其客体是判断公安执法活动（或行为）是否获得普遍性信任的社会公众，是公安执法公信力的受动者和最终评价者。公安机关及其人民警察在此信任关系中居于主动地位，是影响公安执法公信力的直接要素。作为公安执法公信力主体的公安机关是公安执法公信力的发动者和追求者，而作为公安执法公信力的客体的社会公众是受动者，但也并非对公安执法公信力不产生任何作用，社会公众对公安执法公信力具有评判权，公安执法公信力是通过社会公众的评判而得以实现的。只有当社会公众普遍地对公安机关的执法行为产生信任的时候，公安执法公信力才成为一种存在，才能实际地发挥作用。

公安执法公信力最初源自法的本质属性，是社会公众对国家法律的信任之折射。但要想将这一公信力内化，必须通过长期的规范执法行为的塑造。公安执法主体在执法中公正无偏私的形象会产生受人尊敬的可以信任的结果，而越权、滥权则会招致公众的反感和不信任。提高公安执法公信力可以防止社会公众（包括案件当事人）对公安执法行为的阻碍，增进警民关系，改善执法环境，创造有利于公安工作的友好氛围，进而树立法律权威，提高社会公众的守法意识，保持社会治安秩序良性运行。

二、新形势下公安执法公信力面临的挑战

当前，随着经济体制改革的推进，社会结构发生了重大变化，利益主体也日趋多元化。既相互依存又相互竞争的各利益主体在博弈中，产生了大量的经济纠纷。相应的，公安机关的执法活动内容也发生了很大改变，由相对单一的处理危害社会秩序的治安案件和刑事犯罪，发展到越来越多地参与到防范和化解经济领域违法犯罪活动之中去。从前那种形式简单、内容固定、行政强制色彩浓厚的执法方式己愈发显得不合时宜，在维护社会公正与促进社会和谐中寻求最佳平衡点，实现法律效果和社会效果的统一，已成为对公安机关执法活动的新要求。

在经济社会发展的同时，公民的权利主体意识日益增强。从原来的“顺应、服从”逐渐变得更加注重自身权益的维护。行政复议、行政诉讼观念不断深化促使民众更加注重维护和保障自身合法权益，例如知情权、参与权、监督权等。这种主体意识和权利意识的增强，同公安机关贯用的直接、强制性的执法方式产生了很大的冲突。公安机关的执法环境与过去有了根本性的不同。这就要求公安机关尽快转变执法方式，创新执法理念，提升执法公信力。

经济高速发展同时还带来了社会结构的转型、体制和制度的变迁以及群体和组织的解体重组，传统意义上的社会信任（包括公众对政府的信任、公众对他人的信任）遇到极大的挑战。形形色色的官僚主义、执法不公、行政不当、为政不廉、欺压群众等不良作风和腐败现象严重损害了群众利益，加剧了干群矛盾。贫富差距拉大、公平正义受损、社会权益失衡、社会监管模糊等一系列问题也严重影响了公众对政府的信任，使公众的信任感普遍缺失。作为体制内的公安机关，执法公信力也必然会受到影响。

除了经济社会发展等的外在因素外，公安执法范围的不科学界定以及对外承诺的不着边际也起到了推波助澜的作用。立法虽明确规定了公安机关的职责任务，然而民警在履行本职的同时，还要担负大量的非警务活动，这浪费了很大一部分警力和精力，使原本应该公安机关履行的职责没有履行到位。而且在非警务活动中，还可能将各类矛盾纠纷引发的不满和怨恨直接转嫁到公安机关身上，造成负面影响。公安机关从事非警务活动还会给群众造成“警察无所不能”的错觉，使得公安机关常常处于社会矛盾的风口浪尖。全心全意为人民服务是公安工作的宗旨，但这并不意味着什么事情都要交给警察去办，警察什么事情都能做好、办成，不切实际地大包大揽反而适得其反。“有困难找警察”的宣传口号，其为民服务的初衷虽然没有错，但其形式远大于内容，负面效应远高于正面价值。尤其是在处于社会矛盾高发期的今天，群众的很多诉求早已超出了公安机关的职责范围，是警察所无法解决的，不切实际的高期望所带来的失望和不满已严重影响着公安执法的公信力。

三、提升公安执法公信力的对策

（一）转变公安机关职能，明确责任分工

当今，人类社会已进入后工业化和信息化时代，社会政治、经济都在发生着巨大变革，警务工作也不能因循守旧，必须做出相应的调整，以适应行政改革的步伐。公安机关的基本职责是提供公共服务，并根据其承担的公共职责，依法运用公共权力和公共资源，对社会生活的某一领域进行管理或控制，维护社会正常秩序。公安机关提供的服务具有垄断性和不可替代性。在计划经济时代，垄断性催生的是生硬、粗暴的服务，甚至还可能蜕变为实现部门利益的掠夺，严重侵犯公民人权。如今，这种公共服务方式早已不能为人民群众所接纳。公安机关必须跳出封闭、孤立的视角，积极转变职能，提高公共服务水平，避免在履行具体行政行为时分工不明、职责不清，胡子眉毛一把抓。要有选择地履行职责，将主要关注放在核心职能上，将有限的公共资源集中于有限的职能范围，这样才不会陷入职责与能力冲突的陷阱，才能真正履行好自身职责。

在警务改革中，要围绕公众需求和满意度，厘清执法与服务的辩证关系。既要坚持职能由管理向服务的转变，又要坚持职权由无限向有限的转变，在提升服务水平的同时，不削弱核心职能，推动以优质服务为目标的“产品型”警务工作的开展。一要明确定位转变观念。明确公安机关的使命和责任定位，转变执法与服务对立的观念，围绕核心职能的实现，把打击和控制犯罪作为公安机关对公众的最好服务，通过严格的执法活动和公正的执法结果提升服务层次，使公安执法与服务相和谐。二要回归公安核心职能。牢牢把握和强化公安机关的核心职能，紧紧围绕维护国家安全、驾驭社会治安局势、处置突发事件、为经济社会发展服务四个能力的提高，认认真真解决资源配置、警力投放、警务运行机制等瓶颈问题，淡化浅表性的服务，实现公安服务由单一向综合、由表层向深入、由孤立向联系的转变，实现警务活动向核心职能的回归。三是打造“产品型”警务。平安是百姓之盼，更是公安之责。公众的安全需求是对公安机关的最高期许。加快引入现代管理理论和企业成本理念，以公众安全需求为导向，将有限的警务资源投入到最能产生安全的“生产”环节上去，推出最符合公众需要的安全产品，实现公安工作与社会转型的同步。

公安机关随意扩张自己的职能范围，会助长公众形成超越经济社会发展阶段的公共服务需求。一旦公安机关限于自身的实际能力，无法满足已经被广泛调动起来的需求欲，公众就会产生强烈的不满，造成公安执法公信力的丧失。任何一个政府的职能都是有界限的，公安机关也是如此。转变计划经济时代公安机关在履行职能方面无限扩大、不受制约的错误倾向，准确界定公安机关的各项职责，坚持有所为、有所不为，把该管的管好，该做的做到位，真正实现从“全能公安”向“有限、高效公安”的转变。

（二）坚持依法行政，推行科学民主决策和警务公开

依法行政是现代法治国家政府行使权力所遵循的基本准则，公安机关作为执法机关更要树立依法行政和法律至上的理念，依照法定的权限和程序行使职权。一方面，要加大行政执法改革力度，推进执法规范化建设，提升执法透明度，强化内外监督，努力避免行政活动中的不作为、乱作为、权力寻租以及各种贪腐等坏现象，努力维护公安机关执法公信力。另一方面，坚决克服“政策是灵魂、法律是实现政策的工具”的错误观念，防止出现“黑头法律不如红头政策”的不正常现象。切实改变过去主要依靠政策和指令开展工作的习惯，转而依靠法律手段进行管理，把依法行政的要求落实到公安工作的各个方面和环节。

除了重政策轻法律外，公安机关公信力弱化的另一个原因是决策制定的过程缺乏必要的民主和公开，造成制定的某些公共政策违背民众利益和意愿、缺乏必要的规范性和稳定性。只有以公众需求为导向设计警务决策机制，才能为不同群体、不同层次的社会公众提供最优质的产品，确立“警务机制跟着公众需求走”的战略思想，以社会安全需求决定警务运行机制的基本走向、基本结构及其运行过程，使公众需求成为公安工作中最活跃、最具影响力的因素，推动警务工作进步。建立更加符合社会管理和发展规律的警务效率评估体系、社会治安评价体系，将公安管理评价的封闭操作转变为社会参与的“阳光作业”，使优先满足社会需求成为警务活动的核心思维，打破制约警务走向开放的瓶颈，为警务活动确立正确导向。

詹姆斯·福里斯特尔曾经说过，“政府工作的困难在于，它不仅必须干得很好，而且必须让公众相信它干得很好。换句话说，能力和表现力都是必要的。”公安机关也一样，实行警务公开，增强有形服务，要让老百姓看得见、摸得着、感受得到公安机关的亲民、爱民之举。警务公开可以提高公安工作的透明度，使为人民服务的目的和内容具体化和明确化，增进公众对警察的理解和支持。一要加强警务公开的组织领导，各警种、各部门的警务公开工作都要由部门的第一责任人直接组织实施。二要充分发挥舆论宣传的作用，进一步加强警务公开宣传工作，加大新闻监督力度。三要以制度规范警务公开，公安机关应将警务公开内容、程序、形式、时间等制度化，实行科学严密的核查验收标准，定期对警务公开工作进行检查，及时发现和解决工作中出现的问题，达到群众满意。积极推进案件当事人回访制，制定警风警纪监督员工作实施办法等制度，使警务公开工作逐步迈向常态化、规范化，并向着纵深方向发展。

（三）健全和完善执法制度、执法方式，推进执法规范化建设

周永康同志曾指出，执法不规范己经成为影响严格、公正、文明执法的主要症结。加快完善各项执法制度，不断推进执法规范化建设，才能从源头上减少、杜绝执法的随意性。实践中，一要认真梳理公安执法所依据的各类法律法规。针对公安执法过程中遇到的难点、热点问题以及易出问题的执法岗位和执法环节，按照正确执法、规范执法和高效执法的要求，逐一完善执法实体制度和程序制度，从源头上解决执法不规范问题。二要规范自由裁量权的行使。研究制定针对常见案件的证据规则和法律适用准则，明确公安行执法的裁量基准及自由裁量权标准，统一执法尺度，避免执法随意性，促进执法公正。三要采取有效措施，狠抓现有的多级责任制、中层领导办案制度、初审室制度、过错责任追究制度等重点执法制度的落实，提高制度的执行力。四要重点研究群众反映强烈的突出执法问题、基层执法必须解决的实际问题和反复发生的执法问题，明确法律界限，采取有力措施，重点解决突出的执法问题，改善公安执法形象，提升公安执法公信力。

推进规范执法，除了完善和落实相关制度外，改进民警的执法方式也必不可少。要实现良好的执法效果，一要规范执法语言和执法行为。针对不同岗位、不同警种和不同执法环境，规范民警在执法中的语言和动作，做到有理有节、言行得当。二要改进执法方式和态度。法律是无情的、严肃的，但执法态度可以是温和的，执法方式也可以是人性化的。在追求执法公正的同时，还要善于把握社会心理和执法对象的感受，体察群众的情绪，注意执法的方式和态度，尽可能融情、理、法于一体，积极追求法律效果和社会效果的统一，取得公众的执法认同感。三要贯彻落实宽严相济的刑事司法政策。要统筹考虑具体公平正义与社会公平正义，统筹考虑社会评价和导向作用，把宽严相济的刑事政策贯彻到公安执法活动中。在打击犯罪、处理治安问题、调解矛盾纠纷、处置突发事件等工作中，最大限度地化解各种消极因素，做好群众的思想工作，从根本上疏导公众的情绪，使公众心悦诚服地主动遵守社会管理秩序，提高公众对公安执法的信服度。

（四）抓好公安文化建设，提升公安队伍整体形象

警务工作的良性开展、公安执法公信力的提升都有赖于广大民警整体素质和形象的提升。加强警务人员形象建设，要在“内强素质，外树形象”上下功夫。增强形象观念，树立“形象无处不在，无时不有”的理念。众所周知，形象反映素质，折射作风，影响声誉，着力提升人民警察的整体素质，树立公安机关的“忠诚、为民、公正、廉洁”的良好形象已是当务之急。随着社会的发展，人民群众对公安工作有了更高的要求。只有认真思考和研究工作中遇到的新情况、新问题，改进工作方法，完善服务态度，提高服务质量，才能树立人民警察爱民、为民的公仆形象；只有严格依法行政，努力做到执法为民，实现司法公正，才能在群众中树立人民警察理性、平和、文明、规范的执法形象。

在加强自身能力和素质建设的同时，公安机关还要切实深入群众，倾听群众呼声，了解群众疾苦。群众最关心的问题大都是社会管理活动的难点，也是公安工作的薄弱点。面对这些问题，公安机关迎难而上，帮助群众解决实际困难，努力让群众满意。加强与社会公众的沟通，了解社会公众的需求和意见，诚恳地为社会公众提供职责范围内的优质服务，才能赢得群众的理解和支持，树立人民警察的光辉形象。

此外，公安文化对改善公安队伍管理和塑造良好的警察形象有着不可替代的作用。公安文化是警察群体在长期的警务活动中形成的警察意识形态，是警察思想、警察职业道德和警察价值观的总和。现阶段，要围绕“顾客导向”开展以满足公众需求为核心的公安文化，构建更加有利于与公众交流、倾听群众要求、了解群众想法的新型警务模式，使警务活动真正成为开放的系统，建立起更加合理、更加符合社会需求的新型警察公共关系。创建先进的警察文化，向社会展示警察系统良好的管理风格、工作状态和精神风貌，使人民群众对警察更加信赖和支持，从而得到整个社会的认可和肯定，全面提升公安执法公信力。

[1]胡锦涛.在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上的讲话.2007-12-25.

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[6]王涛.提升公安组织队伍公信力研究[D].上海:上海交通大学,2007.

[7]（美）菲利克斯·尼格罗.公共行政学简明教程「M].郭晓来译.北京:中共中央党校出版社,1997.

[8]潘益民.提高公安机关执法公信力的几点思考——以绍兴市公安机关为例[J].公安学刊,2009,(1):55.

D631

A

1672-6405（2012）03-0013-04

杨蕾（1982-），女，法学博士，北京市公安局朝阳分局民警。

2012-08-03

张钦]