上海国企集团整体上市后国资监管的新架构与对策研究

施春来

（上海市经济管理干部学院 经济管理教研部，上海 200237）

一、现有的国资监管模式的局限性

2003年成立并运行的国资委三级机构，是在国有资产管理体制刚启动改革、法规环境初步改善、国企市场化改革初期、脱胎于传统国资管理机构之下的产物，明显带有临时的过渡期的国资监管特征，即混合有国资运营和管理的双重职能，国务院界定的国资委作为特设机构的三项职能：国资保值增值、国资结构与布局调整、国企改革推进，其实是特定的制度环境下的现实安排。这种安排在国内对国资委设立与定位之前的研究的不同看法可见一斑。

陈清泰（2003）认为［1］，国资委的设立至少解决了三个问题：一是这个机构的定位是“履行出资人职责”，绝不是“管理国有企业”；二是政府行使国家所有权的部门与行使公共权力的部门分开，各自有明确的定位和行政目标；三是出资人机构“管资产与管人、管事相结合”。刘纪鹏（2003）认为，国资委的成立将极大地改变现在资本市场上所有者缺位的现象。

对于国资委的定位问题国内各界一直存在三种观点［2］。其一是国资委仅作为代表国务院的出资人，只负责国资运营活动。张文魁（2005）认为现在国资委与当初设计理念中的国资委还存在一定的距离，国资委这个主体更多应该是一个民事主体、商业主体，而不是一个官僚机构。李曙光、刘仪舜（2008）认为国资法对国资委定位的内在精神与立法政策取向是让国资委成为一个“纯粹的”、“干净的”出资人。其二是国资委定位为行政部门，即出资监管人。孟勤国（2008）认为庞大的国有资产没有一个“庞大”的出资人，会导致资产的流失。国务院作为国家财产所有权的代表，授权国资委履行出资人的职责，因此从出资人的角度要确立国资委的强势地位。其三是国资委同时拥有出资人和监管人的双重角色。顾功耘（2009）认为，政府应设立一些特设公司，国资委向这些公司授权经营国有资产，国资委不作为股东、投资者参与决策；或者国资委向一些信托公司委托经营国有资产，由受托人直接经营企业，而国资委作为政府的监督部门，扮演好监管角色。

事实上，国资监管模式包含监管主体的职能定位（性质）、履职方式；监管形式和方式；治理国企的机制以及监管者的监管等内容。现存的从中央到地方的三层或二层国资监管模式，也可表述为直接监管和间接监管模式。直接监管模式就是国资委直接对国有企业进行监管。间接监管模式多了一个机构——国有资产经营公司：第一层级是国资委，第二层级是国有资产经营公司，第三层级是国有资产的具体经营和参与单位，主要是国有企业。从两种方式的比较来看，间接监管模式更少利用政府权力，避免了政企不分现象的发生，而且更符合《公司法》等法律法规的精神，运行成本低。从我国国资委成立前各地方国有资产管理体制的探索中，多数也采取了间接监管的模式，如上海、深圳等。上海部分控股集团公司实际上就是履行国有资本运营公司的职责（授权委托），与所属企业（上市或非上市公司）是一种投资控股关系，如上海仪电集团、纺织集团。

从国资委设立后的情况来看，实际采取了直接监管的模式。在中央以及地方国资委机构下成立了业绩考核、产权管理、企业领导人管理等部门，直接对所属大型国有企业直接发政施令，这些都说明现有的国资管理体制采用了直接监管的模式。形成这种格局重要的原因，组建国资委时主要由原国家经贸委转化而来，已习惯了作为国家行政职能部门的存在方式，而且这种方式的权力更加集中，得到了国资管理部门的推崇。

直接监管的模式已经得到了立法上的支持，而且国资委各相应机构已建立，必然在较长的过渡时期内稳定存在（实际上至今已存在近10年）。但是需要强调的是，这种模式未必是理想的国资监管模式。目前国资委自身的定位是“国务院下属的特设机构”。国资委不是面向全社会（所有国资）的公共管理机构，只对经营性的国有企业管理，所以不是行政单位。但是国资委又不是一般的事业单位，严格说来有些管理职能，比如监督、派驻产权代表、董事等，是行政命令式的。不是行政部门，又不是事业单位，所以称为特设机构［3］。一方面国资委要对企业的资产增值保值负责，要通过监管治理提高国有企业的盈利能力，另一方面又要推进国有资产合理流动和优化配置，推动国有经济布局和结构的调整，前者是履行出资人的权利和义务，后者是执行国家公共管理职能，尽管不是面向所有企业，但它服务于国家宏观调控目标。这样两个职能有时候难免出现矛盾，国资委在实际监管履职过程中只能进行某种尴尬的侧重和取舍。

过渡期阶段的国资委的管理手段应是一种资产管理，不是企业管理。国资委在已经实现公司化改制的公司中代表国有股东行使“管人、管事、管资产”的职权，应在《公司法》的框架内进行。“管资产与管人、管事相结合”中的“管”，决不是传统意义上政府在企业之外进行的行政干预或行政审批式的管。出资人机构要“管”的内容是履行出资人职责。该"管"的内容，“管”的方式是出资人履行职责的方式。所有权到位，就是出资人机构只行使股东权利，并按《公司法》规定的方式行使权利，不干预企业的经营权、管理权。国资委应充分认识自己的定位，牢牢把握好依法履行出资人的职责这个根本环节，严格履行自己的职责，即资产的收益权、重大决策权，以及选择管理者的权利。虽管事要通过管人来进行，而国资委的“管人”方式，需有本质性的改变。按照《公司法》来“推荐董事”，召开股东会议来选举董事长，然后再由公开当选的董事会和董事长来聘用总经理。这种新方式和“党管干部”的要求并不矛盾：我们要尊重党管干部的原则，但是企业的经营管理人员不是一般的干部，跟组织部门管理党政干部不一样。

实际操作过程，国资委对国企的监管在很大程度上是通过对企业的人事控制权力来进行的，就很难保证不发生这样的情况，即国资委通过管“乌纱帽”，轻而易举地影响国有企业的决策和经营。为避免国资委对企业的过度控制，只有三条出路：一是要对国有企业进行现代企业制度的改革，建立多元化的产权结构，符合规范的公司治理制度；二是国资委要和监管企业签订契约，明确可为不可为的范围；三是国资委作为监管者同样也需要受监管。

二、整体上市后国资监管模式的构架

推进市属国企整体上市是上海市委、市政府深化国资国企改革发展的重要举措。上海市“十二五”国资国企改革发展专项规划明确：“十二五”期间，90%产业集团完成整体上市或核心资产上市。

国资委尤其是地方国资委在自身的职能定位、履职方式、监管与经营混合交织没有厘清的情况下，以整体上市后的国资委作为出资人直接持股，会引起国企治理和监管体制的重大变化。国有企业集团整体上市后，国资监管模式正处于一个微妙的转型时期，具有转型期特征：各地方省市积极探索适合各地国资改革发展的途径和方式，因地制宜，一地一策，用实践检验国资监管的有效模式；国资监管体现分类多元：中央与地方的国资委职能分化，国资监管功能强化，出资人职责细化；国资委机构是突破式重构，是渐进式变革，还是另辟溪径，都有待于各地国资监管制度的设计和改革探索。但可以肯定的是，国资监管将会向着市场化、专业化、国际化的方向不断推进［4］。

理论上讲，国资委对整体上市国企的直接持股能够节约交易成本，可提高国有资产的监管效率。国资委直接持股从法理或法律方面应没有障碍，但实践中能否解决出资人的有效监督机制，尚无法确定。由国资委直接做上市公司股东（主要是控股股东），将面临一些监管困境：一是导致国有资产所有者和监管者又成为一体，国资委直接渗透到整体上市公司当大股东，容易形成新的政企不分；二是将使国企之间形成新关联交易；三是国资委直接持股可能面临更大的法律风险；四是国资委担任国有企业出资人地位，不利于中央政府和地方政府对本级政府国有资本总量、结构、变动的掌握，更重要的是无法在国家范围内对国有资本进行统一战略规划布局、实施有进有退的结构调整。

按照我国现行法律，国资委可以依据国有资本所有权行使股东权利，与一般民法意义上的自然人作为出资人、法人机构作为出资人，尤其是处于控股地位的非国有股东的出资人权利，在地位和权限上是根本一致的。通过依法行使资产收益权、重大决策参与权和管理者选择权，来实现国有股东价值的最大化。对于国资委来说，国有企业集团整体上市后，作为国有控股上市公司的股东，既应遵守法律法规对一般投资人的约束，还应遵守上市公司监管的有关规定。

（一）国企整体上市国资委直接持股后，地方国资委机构组成和股东定位可能面临的问题

（1）部分国有控股上市公司非市场竞争的战略特性，使国资委股东与非国有股东在行权动机上存在差异。部分国有控股上市公司的战略定位，不同于一般的市场竞争性企业，不能任意实行“什么赚钱就投资生产什么”、“一旦亏损就马上退出”的投资经营战略，也不能任意改变国家或地方政府决定其从事的主营业务，特别是保证国家（区域）安全和关系基本民生的基础设施和基础产业等需要稳定供给的重要产品和服务。国资委不能象非国有股东那样，以短期套利而非长远发展的动机来行使其股东权利，选择撤资的余地很小。同时，由于政策性、阶段性亏损因素的存在，体现市场竞争一般规律的利润率不能完全反映企业经营状况，对企业实际经营效果的考核难以准确、公平，不能解决所有者和经营者之间激励不相容和责任不对等的问题，也加大了国资委行使股东权利的难度。

（2）国资委在行使部分股东权利时还缺乏相应的法律保障和支持。现国资委作为政府特设机构，实质上是行政性的代理股东，凭借的是政府赋予的权利，无论在法律上、还是在工商注册层面，目前国资委都不是“法人实体”，仅是一个行政诉讼法的调整对象，而非一个受《公司法》、《证券法》等民商法调整的民事诉讼主体。所以，国资委要行使股东权利，还需进一步强化其民商法主体意识和行为能力，使其成为一个具有完善治理结构的法人主体。

（3）国资委兼有行政监管与出资人职责，且还习惯于行政方式来行使职责。国资委作为政府的特设机构，无论是从其成立、内部机构组成，还是人员来源，都带有浓厚的行政机关色彩。国资委对重大事项的处理流程、国资委工作人员的思维方式和工作能力等方面还不能完全适应作为国有控股上市公司股东所面临的新要求，不善于从股东的角度来考虑与企业、与企业董事会、与董事监事等的关系，熟悉、习惯于用行政的方式处理涉及出资企业的有关事项，当然也包括属于股东权利的事项。

（二）国企整体上市后，转型期的国资监管模式的构架

要推进国资委直接持股的实践，首先有待解决几个前提：第一，国资委的法律地位和功能要重新定位，国资委应适时淡出政府公共管理，专事出资人的股权管理；第二，国资委组织架构和治理结构也要重构，适时演变成具有完善治理结构的特殊社团法人乃应有之意，如深圳国资局进行工商注册，就是一种法人行为主体的探索；第三，国资委的民商事市场主体意识和能力须尽快提高，其官本位应向企业本位转移；第四，国资监管与营运的精英人才需要储备，理念或角色上应尽快完成政府高官向企业高管的转变。

按照《企业国有资产法》的规定，从目前履行出资人职责的角度，整体上市后的国资管控应着力解决出资人身份与行政化管理的矛盾，构建开放式的监管架构。

（1）由垂直的行政管理转变为双向的契约管理。《国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有资产法》的先后出台，从法律上使得政府的公共管理职能与国有资产出资人职能相分离，政企关系从隶属关系向产权关系转化、从行政关系向法律关系转化。随着国有企业集团整体上市，作为国有控股上市公司的股东，国资委应用市场化的办法履行权责。国资委应重视公司章程的制定和修改，明确作为股东与上市公司董事会、监事会、经理的职权划分、运转规则程序及责任追究办法等，既可在法律、法规保护不足的条件下，维护国资委的股东权益，也可约束国资委在法律、法规和公司章程的范围内行使股东权，从而由垂直行政管理转变为双向契约管理。

（2）对国有控股上市公司实施个性化管理。国资委目前行使出资人职责，更多地依赖于红头文件，而规范性文件又带有普适性特征，所有企业都覆盖在同一标准下，很难体现不同类型企业在产权结构、企业规模、经营模式、管理方式等方面的差异化要求，而且这种“一对多”的管理，不符合企业的实际，难以有效执行。国有企业集团逐步整体上市之后，国资委成为了国有控股上市公司的股东，可以结合每个企业的具体情况、阶段特征对重大事项进行规范，通过公司章程或派出的董事监事体现股东权利，探索“一对一”或“一企一策”的个性化管理方式，调整、补充国有控股上市公司的市管企业范围。

（3）重视公司章程制订和修改，依法行使股东权责。《公司法》中关于企业重大事项决策的许多规定比较原则性、普遍性、通用性，为充分体现出资人权利主张，需要在公司章程中明确和细化。而且目前大部分国家出资企业章程过于笼统，特别是对国资委与董事会之间各自权利范围内具体事项的边界划定，缺少量化标准和规范程序。如我国《公司法》第16条规定，公司章程对投资或者担保的总额及单项投资或者担保的数额有限额规定的，不得超过规定的限额。第49条规定，董事会的议事方式和表决程序，除本法有规定的外，由公司章程规定。第72条规定，公司章程对股权转让另有规定的，从其规定等等，给公司重大事项管理留下了很大法律空间。国资委作为国有控股上市公司的股东，应根据自身的考量，在上市公司章程中细化约定，以充分体现股东权利主张。

（4）形成有效的立体的治理机制体系，确保国有资产保值增值［5］。国资委在国企国际化、市场化、证券化进程加快的新形势下，需要考量建立何种运行机制，才能保证国有股权的保值增值；建立何种决策机制，才能实现国有资本的有进有退；建立何种治理机制，才能确保股东会、董事会、监事会发挥作用；建立何种激励机制，才能最大限度地调动国资代理人的积极性；建立何种惩戒机制，才能有效防范国资代理人的道德风险；建立何种预决算机制，才能保证企业效益最大化；建立何种职工监督机制，才能切实依法维护职工利益，调动职工积极性等。

三、规范期的国资监管模式的新构架设计与对策

就国资改革发展动态过程而言，中国的国资监管没有终极的目标模式，就上海而言，由于可以依据国家赋予的先行先试的探索与政策，能够进行地方国资相对面向未来的（十二五以及之后期）国资监管模式的探索。笔者认为上海地方国资监管新架构的设计依据，一是现有的以中央国资委体系为载体的监管体制，难以脱胎出新的国资监管内容，省市地方在国资改革发展过程已具备突破监管瓶颈的体制空间和政策环境；二是国家出资企业的名称法定属性需要有对应内涵的国资监管机构，在可预见的未来国有企业在产权多元化改革后，完全可用国家出资企业替代，包括国家独资企业，可以不再存在“国有企业”；三是国资委作为整体上市国企的直接持股股东，现有监管架构下，难以解决国资法理监管、国资公共监管和国资监管者监管的协同，需要重构性的、系统的制度安排，国资管理体制的顶层设计与地方基层的国资监管创造性的探索并不矛盾。

为此，基于保障国资有序流动和效益增值；保障宏观经济的控制力、影响力；保障国家（区域）重要的战略性目标的实现等预期的监管目标要求，上海地方国资监管模式将实行全面的、开放的、规制的履职定位［6］，构建形成地方“国家出资企业局”为载体的新的国资管理的监管体系。

（一）国资监管对象——国家出资企业的新分类

上海市从现有地方国资特点、国企集团主业安排和统计需要，将46家国企集团分为公益类、产业类、科研类、投资类国企是无可厚非的。而从国家出资企业的角度，上海是否应重新考虑更合适监管发展的分类：除了需要考虑独资、控股、参股的股权管理性质外，能否采用关系国资在国家（区域）经济社会发展格局中的战略角度来分类，简化缩短国资监管半径，为此笔者提出：

国家出资Ⅰ类企业：主要包括关系国家重要资源类和公共政策目标类企业，如水资源、能源、煤气网、机场和港口等企业以及文化传媒机构、医疗、教育、住宅等关乎民生的重要企业。对于这些企业，“国家出资企业局”在其中所占股份可为l00%（国家独资企业）或持有多数股份（国家出资控股企业），行使政府对这类关系重大的企业的管理和控制权。Ⅰ类企业是未来国资监管体系的重点，借此保障国资监管预期目标的实现，股权管理以稳持或增持为主。

国家出资Ⅱ类企业：主要是那些具备处于全球视野的“微笑曲线”顶端的核心竞争力（自主知识产权、著名品牌）、在国内或国际市场强势发展的国家出资企业。“国家出资企业局”控股或参股支持这类企业，采用合并、整合、收购以及整体出售等方式，或通过发行新股、整体上市或减持股份等办法，推动企业向国际市场发展，成为世界级的跨国企业。Ⅱ类企业完全按照市场化国际化的企业绩效评价标准，采用完全开放的、流动的股权管理方式，同时也可避免国家出资企业因属于竞争性的行业领域而失去做大做强成为世界级公司的机遇。

（二）构建地方大国资系统的监管架构

上海可先行探索地方国家出资企业机构的新定义——“国家出资企业局”，履行大国资监管架构，它包含两个层次：第一层次是指行使国有资产统一监管职能的国家出资企业局；第二层次是指履行直接出资人权利的国有资本运营公司（国资投资和经营平台）。国家出资企业局未来在国资体系中定位为终极出资人身份，成为国资运营且经营性的国有资产的统一监管者，负责监管国家出资企业（尤其是Ⅰ类企业），国有资本运营公司定位为直接出资人（股权管理），成为国有经济的多元微观载体和行为主体。这一制度安排在国资法框架范围内，最大程度地保证了国资监管的连贯性、规制性、规范性，简化缩短监管半径。在国资监管制度链上保障国家出资的企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体地位［7］。

国家出资企业局对经营性的国资的出资监管，采用分类的间接监管模式，重点履行国有资本收益管理和国资预算管理，主要对象就是Ⅰ类企业和Ⅱ类企业。采用组建多个的国资运营公司作为直接出资人身份（平台），负责对所控股（上市、非上市）和参股的国家出资企业实行规范的股权管理；鼓励国资运营公司对国家垄断性战略产业、战略性新兴产业、整体上市的产业集团等实施独资或非独资的环状的、多元持股等，将国资运营公司打造成为类似于新加坡“淡马锡控股公司”。而对国家出资企业局的监管者监管效率和考评，上海市政府能否在全国率先采用有别于政府序列机构的办法，引入第三方机构对国资监管绩效的评估机制；对“国家出资企业局”领导任用，主要是局长（兼书记），需要得到市人大常委会的任命认可和定期述职要求，以示对全民性的国有产权监管负责的履职特征。

（三）营造符合国际化的国资监管规则与“六位一体”开放的国资监管环境

在大国资监管体系下，改变现国资委单一的自我监管，采用“六位一体”的开放的、社会监管，遵循更科学、更公平的“监管规则”：在国家出资企业局为出资监管载体的国资监管体系的基础上，引入以证监会为主的证券监管机构的监管；引入交易所、协会等自律机构的约束；引入保荐机构、会计师所、律师所等中介机构的督导；引入机构投资者、中小投资者用脚投票的倒逼机制；以及引入媒体的公开舆论监督。促进国资监管运营透明化的发展壮大，有利于得到国资利益相关方的包容、理解、口碑支持。

（四）构建符合新国资监管特点的独立的国资预算制度

国资预算与公共预算的不同性质决定了二者应由不同部门单独编制。国资部门负责营利性的国资预算，财政部门负责公益性的公共预算。在此基础上，公共预算财政主体与国有资本经营主体之间存在着税收缴纳关系，应通过国有资本收益管理和国资预算的资本性支出，实现国有资本保值增值和国家出资企业做大做强，反过来通过增量税收为财政做贡献。上海需要积极探索完善在现有国资分红基数比例基础上的国资预算制度，加大国资预算对国有资本有序流动配置和战略性新兴产业发展的支撑、引导的保障机制［8］。

［1］赵小剑，陈清泰.国资管理体制改革不只是建立一个机构［J］.财经，2003，（6）：28.

［2］杨玉明.国有资产管理体制问题讨论综述［J］.经济理论与经济管理，2003，（6）：76-80.

［3］乔其兴.国资委特设机构“特”在哪［N］.国际金融报，2003-04-01（4）.

［4］施春来.中央和外省市国资国企改革典型经验研究与启示［J］.社会主义经济理论与实践，2011，（4）：31.

［5］刘纪鹏.论国有资产管理体系的建立与完善［J］.中国工业经济，2003，（4）：37.

［6］杨建文，刘继广.国有资产监管新体制下若干问题的深层次思考［J］.当代财经，2003，（11）：33.

［7］施春来.国资国企改革典型经验研究与启示［J］.上海市经济管理干部学院学报，2011，（1）：20.

［8］李淼.国有资产监管理论的回顾与启示——基于会计视角的思考［J］.云南财经大学学报，2010，（5）：117-126.