代开普通发票存在的问题与建议

王 晖

(日照市岚山区国税局，山东日照 267807)

代开普通发票存在的问题与建议

王 晖

(日照市岚山区国税局，山东日照 267807)

代开普通发票，是指需要临时使用发票的单位和个人，凭购销商品、提供或者接受劳务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明，由经办人向经营地税务机关申请开具普通发票的行为。代开普通发票是税务机关为优化纳税服务而普遍推出的一项便民措施，也给一些不法分子进行违法犯罪造成了可乘之机，需要引起税务部门及社会各界的高度重视。

一、代开普通发票存在的主要问题

(一)税务机关方面

1、对代开普通发票缺乏正确的认识

税务机关及其工作人员只是被动地受理纳税人申请代开发票的事项，只对本管辖区域内的发票代开申请人提供服务，难于对代开申请事项进行跨地域、跨时间的核查。同时，如果不能及时为申请人提供代开发票服务，有的纳税人拨打投诉电话进行投诉，受理人员将受到责任追究和绩效考评扣分等处罚，没有从更高的层面上认识发票代开工作的重要性和现实意义，从而导致对于有些虚假代开发票行为的“宽容”和“包容”。

2、片面追求税收既得利益

随着中央地方财政收支体制改革的进一步深化和完善，地方政府可控财政收入呈现越来越紧张的局面，需要财税部门加大财源建设力度和广度。根据这一现实形势需要，税务部门同时受中央与地方双重领导，片面追求既得现实利益导致违规为部分纳税人代开发票，想方设法将代开发票税款留到本地区，这也是造成违规代开发票的重要原因之一。

3、征收管理各环节间衔接不到位

在日常发票代开工作中，办税服务厅直接受理普通发票的申请及开具，部分大额代开发票需要进行现场核查的将按照规定移交税源监控管理环节进行实地核查。但往往受工作部门业务衔接、时间推移等因素的制约，不能够将所有应当核查的事项进行移交，同时受税源监控管理部门人员等因素的制约，受理征收与管理核查环节容易造成错节。表现在两个方面，一是受理岗位未能将应核查事项及时移交到税源监控管理岗位进行实地核查;二是税源监控管理岗位未能按照时限要求及时将核查信息及时反馈到受理岗位。

4、对申请开票事项把关不严。

当前公民个人在法律知识相对欠缺，纳税意识淡薄，个人之间发生的业务往来签订书面合同的很少，多为口头协议。在税务机关要求付款方出具相应证明材料时，付款人多为临时出具简单证明并予以签名盖章的形式，收款人直接为付款人代写证明材料的现象屡见不鲜，甚至让付款单位出具假证明，以偷逃税款。然而税务机关却难以确定撰写证明材料人的真实身份，从而增大了税务机关审核证明材料真实性的风险，同时也难以正确判断劳务交易行为存在的真实性。

(二)纳税人方面

1、纳税人提供的代开发票证明材料不符合要求

实际工作中，纳税人提供的证明材料大多不规范，主要体现在付款方证明上:一是收款方的名称不清或未注明;二是经济业务叙述含糊不清;三是本次开票金额、开票项目未注明;四是相关印章与实际不符。证明材料不规范不仅使纳税人增大了开具发票成本，也使税务部门代开质量和效率受到影响。

2、变相申请代开普通发票

表现在一些应办证未办证的长期正常生产经营者为了逃避工商和税务管理，少缴、不缴或有意偷逃税收，既不履行办理营业执照和税务登记证等证照的法定义务，也不按规定建帐申报纳税，而是采取变换申请开票人姓名或开票主管税务机关等办法，骗取税务机关开具的正式发票，违反了工商法规和税收征收管理法，扰乱了公平的市场税收秩序。

3、隐瞒实际应税内容申请混开发票

一些纳税人在既得利益驱动下，在地税与国税两个代开发票缴税额中寻求较低者，逃避地税高税额的负担，开票方与受票方互相串通，申请骗开国税部门发票，钻现行政策不同税种之间税率、税负之差的空子，人为地违法降低税负。如有些纳税人实际发生的经济内容为应交营业税的范畴(如餐饮、安装、修缮等)，应由地税部门代开。由于地税机关在征收营业税的同时附征个人所得税等地方税种，征收税率比增值税小规模纳税人应税行为要高，因此将餐饮、安装等改成购买商品、修理修配劳务到国税部门开具发票骗取低税率。更有一些纳税人将个人消费性的支出也向税务机关申请代开发票列支财务，侵蚀了国家税款，使不合法行为得以“合法化”，不但扰乱了正常的市场经济秩序，还极易滋生腐败之风。

4、利用收入分解享受未达起征点优惠政策

按增值税政策规定，目前按期纳税的起征点为零售业月营业额5000元、修理修配服务业3000元，按次纳税起征点每次(日)200元，营业额在起征点以下的免征增值税。临时经营业户常常利用起征点的有关规定进行偷税，将同一笔业务分解成几笔后多人多次开具，享受未达起征点税收优惠政策。这样，在一定程度上给纳税人带来有机可乘，造成国家税款大量流失。虽然，规定大额代开发票需要进行实地核查，但实际执行效果并不好，执法严格区域的经营者就容易跑到执法宽松的区域去代开发票，造成本区域税收的流失，这也是纳税人违规代开行为难以制止的原因之一。

5、虚假代开发票逃避税务管理。

自2009年1月1日起，我国增值税转型时，将增值税一般纳税人的认定标准降低到年销售额工业企业50万元、商业企业80万元。部分增值税小规模纳税人为了减少管理人员、降低管理成本，不想被认定为增值税一般纳税人，就采取将经营收入转移、由他人代开、分解业务等方式，将本属于自己企业领购发票开具的收入交由其亲属、员工等到税务机关代开发票，从而减少实际经营额，不被认定为增值税一般纳税人，也就不需要健全财务核算机构，不增加雇佣财务人员等支出，进一步逃避税务管理。

6、部分大宗经营行业代开行为突出。

以非金属矿采选业和非金属矿物制品业为例，大量沙、石、土方开采者未办理登记，开票数量多且金额大。国家《水利法》及《矿产资源法》规定任何单位或个人从事此项业务均需向有关部门申请办理许可证。从实际调查情况来看，部分长期给交通工程、建筑工程供应沙、石、土方的无证业户，长期经营却从未办理税务登记，待到与用料单位结算时才到税务机关代开发票，并且数额巨大。以该局为例，代开发票中最大的一次开票金额就达744万元，缴纳税款22万余元，各地税务机关为了既得利益，都愿意为其代开发票，从一定程度上助长了不正之风。

上述问题的存在，严重影响着税务机关代开发票政策的顺利实施，损坏了国家税法的统一性和严肃性。从大的社会环境及税务部门自身主观上找原因，笔者认为问题的成因主要有两个:一是纳税人受到利益驱使，有意逃避税务管理，蓄意偷逃国家税收，税法遵从意识还较差;二是税务机关内部监控措施未能切实到位，税务人员政策业务素质不高，法制观念不强，有法不依，执法不严。对税务机关代开发票环节的整治和管理已经迫在眉睫。

二、规范代开普通发票管理的对策建议

(一)加大税法宣传力度，提高全社会公民税法意识

必须加大税法宣传力度，普及发票相关知识，提高纳税人的税收意识。一要加强对《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国发票管理办法》及实施细则等相关税收法律、法规的宣传，使社会各界及广大纳税人对发票的开具、取得、保管有正确、清晰的认识，从而提高广大纳税人的纳税遵从度。二要加大教育与引导，开展税法进社区、进学校、进农村等活动，培养公民索取发票的习惯，形成协税护税网络，切实发挥以票控税的作用。三要推进税收政务公开工作，运用各种媒体和载体，使纳税人了解、掌握税务机关代开普通发票所需的资料和程序，在方便纳税人办税的同时，使代开普通发票工作更加规范。

(二)加强事后监控管理，进行实地核查，堵塞管理漏洞

对开票频繁的无证经营者，税收管理员要结合日常管理工作，加强与工商、地税等部门的沟通联系，加大巡查管理力度，对经巡查发现申请人有固定生产经营场所为逃避工商税务部门正常管理而到税务机关申请代开普通发票的，不再为其代开普通发票，并按《中华人民共和国税收征收管理法》有关规定责令限期改正，将其纳入正常的固定业户管理。对申请代开普通发票金额较大的，事后管理员要对其货物来源、当次经营活动相关情况等进行实地核查。

(三)对于代开普通发票上的一些政策规定必须尽快明确

明确对于依法不办理税务登记临时取得收入的界定。建议一是规定依法不需要办理税务登记标准内容;二是明确规定，依法不办理税务登记的纳税人在一定期限内(一个月或一年)申请代开发票不超过一定次数或金额的，对其临时取得收入，由税务机关按照有关规定代开。三是对非增值税纳税人临时取得收入代开发票的界定。

(四)严格代开发票条件审核

对申请代开普通发票的单位和个人有下列情形之一的，不得为其代开发票。一是对已办理税务登记的纳税人，连续3个月或半年内有3个月代开发票金额超过其月核定销售额的、当月代开发票累计金额超过5000元的，不得继续为其代开发票，主管税务机关按规定调整其月核定销售额后，为其办理增购发票手续，由纳税人自领自开;二是对具有固定生产经营场所未办理税务登记的单位和个人，不得为其代开发票，并督促其办理税务登记;三是对查验无货物，物品品名(或劳务服务项目)和数量与申请表不符，货物所有者与申请开票人不符，认定购销业务不真实的，不得为其代开发票。

(五)提高税务机关窗口代开发票人员的政治素质和业务水平

强化对代开发票人员的业务培训和政治思想教育，通过定期组织代开发票人员的岗位轮训、召开交流会、开展业务测试等形式，不断提高他们的政治业务素质和工作水平。此外，针对窗口工作的特殊性，要进一步完善考核管理办法，充分调动干部的工作热情和积极性，促使服务水平不断提高。

(六)加强协税护税网络建设，提高依法受票的社会认知度和遵从度

税务机关应切实采取多种形式，利用报纸、电视等媒体和公示栏等载体，加大税法、政策的宣传力度，增强税收政策的公开化和透明度，着重宣传税收法律、法规，辅导代开发票政策规定，提醒受票方注意加强稽核、查验，严格财务制度，把好受票关。对不符合规定的发票及时拒收并举报涉税问题，便于税务机关及时查处，从而形成全社会协税护税的良好氛围，不断提高全社会对税法的遵从意识和依法受票观念，共同加强对税务机关代开发票的管理。

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1003－4145［2012］专辑－0131－03

2012－06－20

王 晖，日照市岚山区国税局办公室秘书。

(责任编辑:宋绪芬)