加快农村土地经营权流转促进规模经营的研究*——以德州市开展农村土地经营权流转为例

■石振河 石新颜

2004年，国务院颁布 《关于深化改革严格土地管理的决定》，做出了“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。2005年3月15日，《农村土地承包经营权流转管理办法》对土地流转的方式和流转管理做出了具体规定。其后，各地农村集体土地使用权流转机制逐步形成，农业用地在土地承包期限内，可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让承包权，鼓励农民将承包的土地向专业大户、合作农场和农业园区流转，发展农业规模经营。本文拟以山东省德州市开展农村土地经营权流转为例，深入探讨农村土地经营权流转的必要性以及在开展农村土地经营权流转过程中的一些做法。

开展农村土地经营权流转的必要性

一是随着我国农村经济的快速发展，大量的农村劳动力向二、三产业转移，农村土地承包经营权流转将成为一种必然趋势；二是土地承包经营成本高，收益低；三是农村非农建设项目的需要以及调整农村产业结构调整的需要。因招商引资、工业园区等非农建设项目用地需要，镇、村将土地承包经营权以租赁的方式从农户手中流转出来。因此，这对于发展农业规模经营、推进农业产业化、调整农业结构具有重要的意义。

开展农村土地经营权流转应当遵守的原则

一要依法开展农村土地经营权流转。 《农村土地承包法》以及 《农村土地承包经营权流转管理办法》，是依法开展农村土地经营权流转的基本法律依据。二要有利于产业结构的调整，建立农村现代产业体系。三要有利于农民增加收入，提高生活质量。

当前农村土地流转的特点

一是自发流转多，中介引导少。二是出租形式多，其他形式少。三是口头协议多，合同流转少。四是短期流转多，长期流转少。多数农村土地承包经营权流转期限较短，大多在5年以下。五是分散经营多，规模经营少。

制约土地经营权流转的主要因素

1.政府政策宣传未到位。对土地流转遵循的原则、流转方式、流转农户权益保护等政策与规定，农民了解较少。农民参与土地流转的积极性不高，部分地区乡镇干部疏于管理和服务。

2.农民恋土情结较重。他们出于口粮自给和怕务工经商亏本后无退路考虑，宁愿自己粗放经营甚至将承包地抛荒，也不愿将土地流转出去。据问卷调查，有60%左右的农户因此不愿流出土地。

3.土地流转服务机制不够健全。市、乡、村三级目前虽然成立了土地流转服务组织，但对于农民的咨询服务质量不高，出现了流转信息不对称、面积不成片、生产布局不稳、时间不一致等问题，严重制约了流转的规模与速度。

4.土地流转的现实受益不高。据调查，当前农民从土地流转中获得的收益为600-800元不等，相比较而言土地流转的现实收益并不多，导致农民对土地流转热情不高，难以实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置。

5.土地流转监管机制不全。目前土地流转以口头协议和短期流转较多，流转关系改变频繁，部分土地流转合同含有不合法的主体、承包期限等内容，少数承包人借土地流转改变土地所有权的性质和土地的农业用途。这些因素容易引发流转纠纷，土地流转监管主要以农经部门为主，缺少专门的管理和仲裁机构，导致土地流转行为无力监管，影响了土地流转进程。

6.土地流转扶持政策缺乏。目前，市、县 （区）政府虽出台加快土地流转的一些政策，但由于政策引导力度小，服务组织、流转市场培育和财政专项资金扶持较少等原因，很难从根本上激活农民自觉规范地流转土地。

以德州市齐河县、平原县为例说明开展农村土地经营权流转的一些做法

近年来，德州市加大工作力度，按照“依法、自愿、有偿”的原则，通过“政府引导、典型示范、产业带动、政策扶持”等措施，强力推动土地流转工作快速发展。通过农村土地承包经营权流转，优化了土地资源的配置，加快了农业产业结构调整，扩大了农业规模经营，促进了现代农业的发展，提升了德州市农业的经济和社会效益目前德州市农村流转土地面积已达69万亩，涉及13.16万户，分别占全市土地承包面积、承包户数的8.6%和11.6%。以下是两个县的典型做法：

1.齐河县宣章镇，土地流转农民变工人。近年来，该镇对土地合法、有序流转进行了多项探索，政府扮演了“中介”和“裁判”两种角色。在反复敲定流转事宜过程中，利用村广播、明白纸、宣传栏等形式，让群众明白土地整体流转的目的、意义和政策。在了解群众对土地整体流转各方面要求后，召开大会听取群众代表意见，将土地整体流转给政府，再由政府整体流转到企业，相互签订土地流转协议，并当场发放土地流转租金。土地的租金发放、手续签订、监督管理等一切手续由政府包办、监督，确保土地流转健康顺利开展。对具备整体流转的土地，以每年每亩高出“零星”流转土地200-500元的价格，统一流转给公司，发展高温、低温大棚和露天蔬菜生产。公司也相应优先安排整体流转土地的农户进企业、园区就业。同时，该镇通过深入调研，了解到年龄偏大农户担心自己丧失了外出务工能力、土地流转后无事可做心理后，镇政府及时与公司协商并达成协议，规定土地流转后，公司在生产过程中的田间管护要以此群体为主要劳动力，并且国家对农民的综合补贴依然由出租方所有。目前，该镇共整体流转土地2000多亩，安置整体流转户100余个共180多人，其中年龄偏大的农民30人。

2.流转土地面积5000余亩，11家公司在这里“安营扎寨”。在平原县王庙镇梁庄社区蔬菜大棚建设工地，这里在建的是“绿色餐桌工程”基地，由山东省农业厅下属农工商联合企业公司投资8000万元建设，将新建高标准蔬菜大棚300个，年产无公害优质蔬菜450万斤，直销省会机关、高档餐厅及各地超市。

“绿色餐桌工程”基地选在远离污染的区域，按照有机、绿色标准控制蔬菜生产全过程。同时，基地常年用工1000多人，人均增收1.2万元。其实，改变平原县蔬菜生产格局的还不止农工商联合企业公司，还有11家公司也在该县“安营扎寨”，流转土地面积5000余亩，注册蔬菜商标13个，其中4个品牌通过绿色食品认证。

蔬菜公司的入驻，不但使该县实现了蔬菜集约化生产，还提升了蔬菜品质。新鑫公司150亩蔬菜生产基地施用沼渣、沼液、有机肥，采用杀虫板、杀虫灯等物理方法灭虫，限制性使用符合标准的生物杀菌剂，对蔬菜质量进行全程监控。该基地所种植的美国加州西芹亩产高达2万斤，亩均效益1万元，产品销往省外大型超市。天津德瑞特公司500亩黄瓜育种基地则通过“公司+基地+农户”的运作模式，实行统一耕种、统一提供农资、统一技术指导、统一排灌、统一回收产品等服务，并建立生产日志，健全检测体系，实行档案化管理，使得平原县蔬菜品质实现了质和量的大幅提升，全县蔬菜检测流出合格率达到100%，平原菜成功打入了物美、家乐福、沃尔玛等世界知名连锁超市。

参考资料

1.姜爱林著.城镇化、工业化与信息化协调发展研究.中国大地出版社.

2.关于深化改革严格土地管理的决定.国务院.2004.