大同市水权转让法律制度的构建

黄红霞

（山西大同大学政法学院，山西 大同 037009）

大同市水权转让法律制度的构建

黄红霞

（山西大同大学政法学院，山西 大同 037009）

水是我们生存的物质基础，也是工业和农业发展的一项重要资源。大同市的水问题十分突出，如时空分布的不均匀、水资源的缺乏和污染等，已经严重影响了本地区的经济发展。因此，应建立一种以市场经济为指导、以水资源可持续发展为目标的水权转让法律制度。

水权；水权转让；法律制度

水权是权利人依法对水资源占有、使用、收益和处分的权利，是一项由国家或公众所有的他物权，是由法律规制一定限制条件的用益权。水权转让，是指基于合同或协议将水权转让给他人享有的行为。水权转让即水权的再分配，其根本目的就是解决水资源分配中出现的不公平、不均衡、不合理现象，提高水资源的利用效率。

胡锦涛总书记在2004年中央人口资源环境工作座谈会上明确要求，要通过完善水权转让的法律法规，来提高水资源的利用效率。当前，我国在相关立法方面已取得一些重大性进展。第一，2002年颁布的《水法》中规定了取水权，明确了有偿使用制度。这为我们完善以市场机制为基础的水权转让法律制度提供了设计路径。第二，黄河水利委员会于2004年7月5日出台了《黄河水权转换管理实施办法（试行）》，对水权转让审批权限和程序、期限与费用、组织实施与监督管理等都做出明确规定。这是我国大江大河颁布的第一个流域性水权转换规范性文件，它的实施，对优化配置黄河水资源，以黄河水资源的可持续利用支撑流域及相关地区经济社会的可持续发展将起到重要作用。第三，我国水利部于2005年颁布了《关于水权转让的若干意见》、《关于印发水权制度建设框架的通知》。两个文件中设计了水权制度的框架及其具体内容，并对转让水权的基本原则、限制范围、转让费用、转让年限等做出了规定，具有较高的指导性，推进了我国水权转让法律制度的构建，并促进了水资源的可持续利用。第四，2010年国务院批复了国家首个水资源战略规划《全国水资源综合规划》，其中提出要建立健全取水许可制度、有偿使用制度和水权转让制度，并积极运用市场交易来优化配置水资源；逐步加快南水北调的工程，争取早日解决北方缺水问题。

大同市是一个水问题十分突出的城市，应把握时机，向水权转让的市场化迈进，实现水资源的可持续发展。

一、构建大同市水权转让法律制度的必要性

（一）水资源供求矛盾日趋突出第一，大同地区处于干旱少雨、生态贫乏的晋西北黄土高原，因此水资源先天短缺而且分布不均。多年来，我市平均降雨量为421．4mm、平均蒸发量却有1055．9mm，相应的我市平均水资源总量也仅为9．507亿m3，市区人均水资源占有量为81．1m3，仅为全国人均水资源占有量的3%，是全国严重缺水的大中城市之一。这种水供需矛盾已严重阻碍了我市经济发展和城市供水工作。因此，用有限的水资源最大限度地满足城市经济可持续发展和人民生活的需要，实现水资源的合理配置，完善科学用水体系和节约用水管理体系，符合大同市“绿色崛起、转型发展”中长期战略目标。

第二，由于我市工业的发展，目前市供水排水集团公司的12个水源地中，已有多数水源地遭受不同程度的污染，以致于无法作为生活饮用水的水源；一些农田长年引用污水浇灌，已造成土壤板结、农作物发育不良等农业环境问题。

第三，严重超采地下水已引起了一系列地质问题，在我市生活集中区域已产生不同程度的地面沉降和地面裂缝。为此，市水务局下发了《关于严禁在大同市城市总体规划范围内取用地下水的通告》，要求自2011年2月15日起，禁止在大同市城市总体规划范围内取用地下水，以往颁发的取水许可证全部废止。这为我市建立水权转让法律制度奠定了一定的基础。

第四，农业用水比较浪费，加重了水资源的短缺形势。目前，由于我市的多数大中型灌区渠道使用超期、未及时修补，造成了灌溉水利用率下降；有些地方农民依然习惯用大水浇灌农田，使得实际用水量超过需水量的2倍多。因此，大量用水指标被农灌用水占用，效益高的工业领域得不到充足的水资源，全市的经济发展受到了限制。之所以存在这么多的用水短缺和浪费问题，也是由于水权界定不清晰。我们必须努力实现水权的流通转让，构建水权交易市场，才可以使得区域部门、行业间的用水协调，稳定发展。

（二）水资源具有经济属性水作为一种自然资源，还具有经济价值。在我市对水资源需大于供的情况下，必须按照市场效率原则来分配和使用。以前的实践表明，计划经济严重影响了水资源的使用效率，造成水资源的紧缺和浪费。明晰水权，并让其按市场机制流动起来，已是一种必然趋势。可以运用市场手段打破喝大锅水的习惯，如通过工业投资农业，农业反哺工业；或农业内部的水权转让，在全市真正实现水资源的可持续利用。

（三）节水型社会的建设根据水利部提出的建立节水型社会的要求，大同市政府结合本市情况，于2010年7月20日制定了《大同市创建国家节水型城市工作实施方案》，其基本精神就是要建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会体系。而推进国家水权制度建设，转变用水观念、创新发展模式，推动水权交易市场的形成，让水权在行业间、地区间和用水户间有偿转让，是建设节水型社会的一项重要指标，具有一定的创新性。

二、大同市水权转让法律制度的内容

（一）水权转让的基本原则水权转让以明晰水资源使用权为前提，依法取得的水权在转让时，应遵循以下四项原则：

1、宏观调控和市场经济相结合。由于水资源属于国家所有，所以市政府及相关行政部门应依法对水资源实行统一管理和筹划，规范各种水权转让行为，也可以建立相关的网络系统对水权相关信息进行登记，达到合理配置水资源的宏观目的。此外，我们又要坚持市场经济原则，把水权放入市场交易中，来提高水资源的利用效率，最终达到两者和谐的状态。

[2]Doug K.Evaluting the impact of environmental inter protection,a review of three research studies,Comlotion for Education in the outdoors:Research Symposium Proce edings,1996,4（2）.

2、统筹兼顾各种利益。为了预防水权转让中的利益失衡，要统筹兼顾转让双方主体以及其他供水者和相关用水者等第三方的利益。水权转让应当按照优先顺序进行，不能为了其他经济用水而牺牲环境用水权，特别要保护农业等弱势用水群体；同时，要公开水权转让的程序，使各方主体对信息了解透明，做到利益公平化。

3、效率原则。要综合看待水资源的各种效率，不仅是经济效率，还应从本市的可持续发展、生态平衡等多方位来考察，最终实现社会、经济和环境效益的相统一。所以，应降低水权的交易成本，规范转让的程序，建立有效的水权市场。

4、保护环境原则。不能为了追求水权转让而破坏和浪费水资源，水权转让的最终目的是要合理利用水资源。因此，始终不能危及到我市的生态环境安全。

（二）水权转让的范围水利部在2005年出台的《关于水权转让的若干意见》中，首次限制了水权的转让范围，突显了生态和公共利益。其中规定地下取水户在限采区域内，超过本行政区域可用水量而超采的，除国家另有规定，不得对本行政区域外的用户转让；禁止转让对生态或公共利益等可能造成影响的水权；不得将水权转让给我国限制发展的用水产业户。总之，以下的水权是禁止转让的：和土地的所有权或使用权不能分离的；无正式登记就取得合法水权证的；约定或法定中限制水权人主体资格的；其他法律所禁止的。其实，这些又体现了水权在转让中所具有的公权性质。

从目前发展的趋势来看，在条件成熟时，各种新型的开发利用水资源的权利都可以实行转让，如旅游观光权、养殖权、排污权等，这样有助于实现多元化投资，合理配置水资源。其中，允许水资源排污权进行交易，并不代表排污企业能随意排污，交易双方必须在所控制的水污染物排放总量的范围内进行，且不得损坏水资源环境。此种交易方式不仅可激励排污企业的积极性来主动减排，而且能大幅度减少污染物排放总量，缓解大同市饮用水源日趋污染严重等问题。

（三）水权转让的程序按大同市水权转让的实际，应从以下几个方面规范工作程序：一是由交易者向水行政管理机构提出申请，并提交水权转让可行性报告；水权转让双方签订转让合同或协议。协议中双方应合理确定转让费用，包括工程的建设费、维护费和利润等。二是在国家规定及本市水资源利用规划范围内，水行政主管部门对相关内容进行认真审核，具体内容应包括：交易合同的水权期限、主体、水用途及其对环境的影响等。三是对于合格的交易者进行水权变更登记，准予交易。

（四）完善大同市水权转让法律制度的立法设想

1、修改现行《大同市水资源管理办法》取水许可制度是实施水权转让制度的前提和基础。而现行《大同市水资源管理办法》中的第10条第2款明确规定：“农村人畜饮水和农业引洪灌溉，暂不需要申请办理取水许可证。”第34条第3款规定：“农村人畜饮水，农田灌溉用水暂不征收水资源费，采矿排水经处理回用的部分减半征收水资源费。”这样，不利于农业用水的节约与水使用权的流动。因此，要完善我市现行法律规定，采取节制总量和定期限额双重管理，明确农业取水许可制度，并合理收取费用。这样有助于水权拥有者之间进行互相转让，从而控制地下水的超采；另一方面，也是我市实行农业水权和工业水权之间置换的前提基础，即用“农业水”提供给工业，换取农业节水改造费用。

2、制定水权转让相关的法律规范性文件目前，大同市正处于转型发展时期，传统的水利必须向现代可持续发展的水利转变。水权转让工作虽有成效，但缺乏配套的法律规章来规制和指导。而且我市利用地下水较严重，更需构建一套全面的水权转让法律系统。因此，我们要立足实际，认真借鉴内蒙古、宁夏等地的水权转让经验，出台相关的规范性文件，如《大同市水权转让管理暂行办法》、《大同市水权转让实施细则》等。其内容要在水权转让程序、主体、范围、价格、审查等方面进行重点规制。

[1]谢文俊.论水权流转的中国语境[J].甘肃理论学刊,2007（1）：94-96.

[2]崔建远.水权与民法理论及物权法典的制定[J].法学研究,2002（3）：35-60.

[3]黄锡生.水权制度研究[M].北京：科学出版社,2005.

[4]范战平.水权制度变迁的动因考察[J].河南社会科学,2006（6）：112-115.

[5]邓庆伟.转变体制机制是贯彻落实科学发展观的根本保障[J].山西大同大学学报,2010（5）：1-4.

〔责任编辑 赵晓洁〕

The Legal System Building of the Transfer ofWater Rights in Datong

HUANG Hong-xia
（Schoolof Political Science and Law,ShanxiDatong University,Datong Shanxi,037009）

Water is the survival of human＇s basic material．It also is the strategic resources of industrial and agricultural production．Datong is a serious lackofwater area，the time and space are notuniform distribution，water pollution is serious and water environmental degradation．This has seriously affected the development of local economic．Therefore，this paper focuses on how to establish water rights transfer law Institution，which is guided by the watermarket theory，and targeted by water resources sustainable development．

water right；water right transfer；l ogal system

DF466

A

1674-0882（2012）02-0014-03

2011-12-24

黄红霞（1981－），山西大同人，硕士，讲师，研究方向：环境资源保护法学。

哲学·历史