海峡两岸保税港区与自由贸易港区立法比较研究

程 蕊 ，王新新

（1,2.福建江夏学院法学系，福建福州 350108）

海峡两岸保税港区与自由贸易港区立法比较研究

程 蕊1，王新新2

（1,2.福建江夏学院法学系，福建福州 350108）

保税港区作为目前国内开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全的特殊区域，已经在全国设立了14个，其中有2个位于福建省。全国各地有关保税港区的制度建设还处于先行先试的探索阶段。保税港区的功能定位、行政管理、建设和运营这些事项，地方立法虽有规定，但在实际操作过程中还有需要改革和完善的地方。相比较而言，台湾地区自由贸易港法律制度定位清晰，关系清楚，规定细致，可操作性强。对此，建议福建省由省级人大制定统一的保税港区法规；立法上应体现对台特色。

保税港区；自由贸易港区；地方立法

保税港区是我国大陆地区借鉴国际上自由贸易港的经验，于 2005年开始建立的一种具有中国特色的自由港。它综合了之前的保税区、保税物流园区、出口加工区的所有功能，并真正实现了区港合一，拥有其他保税区域没有的口岸功能，是目前我国开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全的特殊区域。加强保税港区立法工作对规范保税港区管理，促进保税港区的开发建设和招商引资，充分发挥保税港区优势具有重要意义。本文拟通过对福建省保税港区立法工作的研究，借鉴台湾地区相关的立法经验，为福建省保税港区今后的立法提供若干建议。

一、保税港区设立及立法概况

保税港区是继保税区、保税物流园区之后，由国务院批准设立在国家对外开放口岸港区和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。它对于扩大对外开放，辐射和带动区域经济的发展具有日益重要的作用。因此，各地对于保税港区的设立都表现出了浓厚的兴趣。自2005年6月22日国务院批准设立我国第一个保税港区——上海洋山保税港区以来，先后有大连大窑湾、天津东疆、海南洋浦、宁波梅山、广西钦州、厦门海沧、青岛前湾、广州南沙、深圳前海湾、重庆两路寸滩、江苏张家港、山东烟台和福建福州 14个保税港区通过国务院批准设立。而福建省也有幸成为继广东、山东省之后拥有两个保税港区的省份。

目前，无论是国务院还是地方政府均将保税港区视为未来自由贸易港区的先行实验区，国家允许地方在保税港区内先行先试探索发展模式，尚未建立全国统一的保税港区法律体系。中央层面，有海关总署于2007年制定的《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》，同年由国家外汇管理局制定的《保税监管区域外汇管理办法》，以及由国家税务总局2006年底制定的《关于洋山保税港区等海关监管特殊区域有关税收问题的通知》这三项针对保税港区的部门规章。地方立法层面，14个保税港区中有7个制定了专门的管理规范，分别是《洋山保税港区管理办法》（由上海市政府于2006年10月24日颁布）、《天津东疆保税港区管理规定》（由天津市政府于2007年9月30日颁布）、《厦门海沧保税港区管理暂行规定》（由厦门市政府于2009年8月7日颁布）、《宁波梅山保税港区管理办法》（由宁波市政府于2010年6月7日颁布）、《广西钦州保税港区管理办法》（由广西壮族自治区政府于2010年10月27日颁布）。而辖区内拥有两个保税港区的山东省和广东省也于 2011年出台了各自的保税港区管理规范，分别是《山东省青岛前湾保税港区条例》（由山东省人大常委会于2011年7月29日颁布）、《深圳前海湾保税港区管理暂行办法》（由深圳市人民政府于2011年9月5日颁布）。一些地方甚至还制定了配套性规定。如上海市口岸管理委员会办公室将上海海关、检验检疫局、边检总站、海事局及港务集团有关便捷通关的政策和操作须知汇编成《洋山保税港区通关模式操作须知》（2006年 11月 24日发布）。广西钦州保税港区管理委员会制定了《广西钦州保税港区人员及车辆进出管理办法（试行）》（2011年 4月11日发布）。

保税港区的建设和发展更多依靠制度的创新，通过制度的创新带来经济模式的先行先试，而制度的创新需要较大的立法空间。目前全国性的保税港区立法主要是一些国务院的部门规章，其与地方政府规章具有同等效力，倘若地方人大出台针对保税港区的地方性法规，其效力还要高于国务院部门规章。这就给地方在保税港区立法的先行先试留下了很大的空间。

二、福建省的保税港区立法评介

各地的保税港区管理规定（或管理办法）是规范保税港区建设和运作的最主要依据。从已出台的地方政府规章和地方性法规来看，在立法内容上基本是互相借鉴，同时也体现了地方创新。厦门市政府早在 2009年就出台了保税港区的立法，目前《福州保税港区管理办法》也被纳入福州市地方立法计划。下文笔者以《厦门海沧保税港区管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）为例，介绍福建省在保税港区立法上的具体做法。

（一）《厦门海沧保税港区管理暂行规定》的主要内容

1. 保税港区的含义及功能定位

《暂行规定》在此问题上与《海关保税港区管理暂行办法》规定保持一致，将保税港区视为海关特殊监管区，开展进出口货物存储、国际转口贸易、国际采购、分销和配送、国际中转、检测和售后服务维修、商品展示研发加工制造、港口作业等业务。如要开展其他业务，需经海关批准。①

2. 主管机关和管理机关

《海关保税港区管理暂行办法》中明确规定“海关依照本办法对进出保税港区的运输工具、货物、物品以及保税港区内企业、场所进行监管”。同时，保税港区虽由国务院批准设立，但在实际操作中是由海关总署牵头实施的。因此将海关总署视为主管机关与立法规定相吻合。但从各地保税港区的申报、建设、运营、管理的实际来看，地方政府扮演着组织领导者的角色，而保税港区的管理机关又是地方政府的派出机构，保税港区的运作与地方经济利益关系更为密切，可以说地方政府是保税港区事实上的主管机关。

根据《暂行规定》第6条，保税港区的管理机关是海沧保税港区管理委员会，它是厦门市人民政府的派出机构，管理保税港区内的行政事务。

3. 管理委员会的职责和权限

管理委员会主要行使区内行政管理、经济管理及协调组织的职能。

（1）行政管理职能：保证国家法律、法规及本规定在保税港区的实施；负责保税港区公用设施的投资、建设和管理；在管理体制和运行机制创新上先行先试，并制定相应的行政管理规定；协调市人民政府相关部门，做好其他行政管理工作。

（2）经济管理职能：根据厦门市总体规划及产业布局指导意见等专项规划，组织编制保税港区的产业发展目录，统筹产业布局，对投资项目实施引导；其他经济管理职能。

（3）协调组织职能：协调保税港区土地、规划、建设、工商、劳动和社会保障、环保、卫生、安全生产等各项公共管理和服务工作；协调和配合海关、检验检疫、边检、海事、税务、外汇等有关管理部门和其他驻区单位的行政管理工作和相关事务；会同海关、检验检疫、边检、海事、港口、企业等单位推进保税港区信息化建设，及时发布保税港区公共信息，实现保税港区信息资源的整合与共享；牵头驻区海关、检验检疫、边检、海事、港口行政管理等单位建立保税港区口岸联合监管协调机制，负责协调各监管部门对保税港区的监管工作，建立监管部门间的信息沟通制度。

4. 保税港区内公共事务和专门事务的管理

保税港区的港政、航政、运政管理，由港口行政管理部门及海事管理机构按照有关法律、法规、规章执行。保税港区的治安、消防、道路交通安全等事项，由相关管理部门按照有关法律、法规、规章实施管理。检验检疫机构、边检部门、海事部门依照对口的法律法规在保税港区内执行管理，海关依照《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》进行监管。

5. 保税港区的开发和建设

此部分在各地的保税港区管理规定中差异较大。在实际运作中多是由国有投资公司负责保税港区内基础设施和公共设施的投资和建设。厦门市在《暂行规定》的第 16条规定“保税港区管委会负责组织和协调保税港区的开发、建设工作”。实际上是由厦门海沧投资集团有限公司下属的厦门海沧保税港区投资建设管理有限公司负责保税港区的投资、开发、建设和管理及港区土地的收储、开发和出让。②

（二）对福建省保税港区管理制度的评价

1. 保税港区的功能定位。保税港区具有两大核心功能——保税功能和口岸功能，其定位是成为具备国际配送、国际采购、国际中转功能且货物能够自由高效流通的区域。对于地方而言，保税港区是开放型经济的新增长点，有利于带动区域经济的发展。保税港区的具体定位要配合地方经济发展的需要。因此，各个保税港区在功能定位上必然各有侧重。福建省现有保税港区立法在功能定位较为保守，特点不明显。

2. 保税港区的管理。第一、主管机关与管理机关之间的关系。目前立法并未明确规定保税港区的主管机关。海关总署和地方政府均可视为主管机关。但地方政府与保税港区管委会之间存在行政隶属关系，海关总署与管理机关不存在这种隶属关系，显然存在隶属关系有利于主管机关行使职能。笔者并不否认海关总署对保税港区运作的重要影响，但将其视为“中央机关”可能更为合适。③第二、管理机关与港区内其他行政管理机关之间的关系。在保税港区行使行政管理职能的既有地方政府各部门，也有中央直属单位如海关、商检、海事等。通过《暂行规定》可以看出，对公共事务和专门事务的管理，保税港区和其他地方相比并未有任何特殊之处。管委会除了牵头协调外，对于上述机构开展各自工作影响不大。管委会与其他部门之间的关系不明晰，没有对保税港区事务的自治权。这样不利于保税港区的管理和高效运行。

3. 保税港区的开发建设和运作。保税港区从筹备到封关运作可以分为两个阶段：开发建设阶段和运营阶段。开发建设由企业负责完成，这一方面目前已经取得共识。而在运作阶段，将港区经营权交给企业的做法值得进一步探讨。《暂行规定》在此问题上规定比较含糊。从实际运作的情况看，保税港区的开发建设者至少对于其建设的项目享有一定的经营权。笔者认为由企业负责保税港区的经营，对于保税港区功能定位的实现存在不利影响。企业的目的是营利，尤其对于开发建设企业而言，它往往希望能尽可能多地收回前期巨额投入，经营上可能缺乏长远眼光。而保税港区担负着拉动地方经济可持续发展的使命，也是国家对外开放的先行先试区，其经济上功能的实现需要一个长期的规划。④

4. 保税港区制度建设。14个保税港区中目前仍有半数未制定专门的保税港区法律规范，已经出台的保税港区管理规范，彼此之间的内容差异较大，呈现出一区一制度的零散局面。加上有关部门对保税港区的性质认识和定位尚未完全一致，相关政策尚在探索阶段，要求建立全国统一的保税港区法律体系在短时间内是不现实的想法。除个别地区外，针对保税港区的货物通关，口岸管理方面的配套规定也处于空白，不利于保税港区保税和口岸功能的实现。

三、台湾地区自由贸易港区法律制度评介

2003年7月23日台湾地区立法机构颁布“自由贸易港区设置管理条例”。之后，台湾地区先后设立了“五海一空”六个自由贸易港区，分别为基隆港自由贸易港区、高雄港自由贸易港区、台中港自由贸易港区、台北港自由贸易港区、桃园航空自由贸易港区、苏澳港自由贸易港区。台湾地区的自由贸易港区在定位上与大陆地区的保税港区十分接近，均借鉴国际著名的自由港的发展经验，承担推动区域经济繁荣、提高区域经济国际竞争力的重要使命。本文特将其作为研究对象，与保税港区的法律制度做一比较。

（一）立法概况

台湾地区的立法机构和行政机构从基本法、部门法和配套法三个层面构建了比较完整的自由贸易港区法律体系。

1. 基本法。主要有“自由贸易港区设置管理条例”⑤。其在台湾地区是效力等级最高的法律，由“立法院”通过，以“总统令”的形式颁布。

2. 部门法。这部分规定系依照“自由贸易港区设置管理条例”的相关条文，由台湾地区行政部门制定并颁布。具体包括“行政院”（2010年起改由“交通部”）颁布的“自由贸易港区申请设置办法”⑥；“交通部”颁布的“自由贸易港区事业营运管理办法”⑦、“自由贸易港区入出及居住管理办法”⑧；“财政部”颁布的“自由贸易港区货物通关管理办法”⑨。

3. 配套法。主要是依基本法和部门法的相关规定，由更低一级的行政机构颁布的具体操作规程。这方面的立法目前主要集中在“财政部”关税总局颁布的“自由贸易港区海关查核作业规定”⑩、“自由贸易港区通关作业手册”⑪、“自由港区事业自主管理作业手册”⑫。

通过以上介绍不难看出：第一、台湾地区自由贸易港区的立法位阶高。⑬第二、各行政部门分工明确，“行政院”负责自由贸易港区的申请设置（目前该项工作已经转移给了“交通部”），“交通部”负责港区及区内企业的营运管理、进出和居住港区人员的管理，“财政部”负责货物通关管理。第三、法律规定体系完善，内容揽括了自由贸易港区的设置管理、申请办法、区内企业的管理、人员和货物的流动，体现了台湾地区立法和行政部门的专业性。第四、立法修订频率高，尤其是最近三年从基本法到配套法全部都经过修订。⑭其中涉及货物通关方面的法律修订最为频繁，这也说明货物通关是自由港区立法中的重点和难点。

（二）立法内容

大陆地区的保税港区地方立法主要围绕保税港区的功能定位、区内行政事务的管理及保税港区的建设运营等方面。台湾地区的“自由贸易港区设置管理条例”（以下简称“条例”），在内容与功能上与大陆地区的保税港区地方立法十分近似，以下笔者就介绍一下该“条例”的相关规定。

1. 自由港区含义及功能定位

“条例”第3条规定，自由港区指经“行政院”核定，于国际航空站、国际港口管制区域内；或毗邻地区划设管制范围、或与国际航空站、国际港口管制区域间，能运用科技设施进行周延之货况追踪系统，并经“行政院”核定设置管制区域进行国内外商务活动之区域。港区内可以从事贸易、仓储、物流、货柜（物）集散、转口、转运、承揽运送、报关服务、组装、重装、包装、修理、装配、加工、制造、检验、测试、展览或技术服务，上述事业统称为自由港区事业。此外，港区内还可以从事金融、装卸、餐饮、旅馆、商业会议、交通转运等其他经核准的事业。

2. 主管机关和自由港区的管理机关

“条例”第4条规定台湾地区“交通部”为自由港区设置和管理的主管机构。第5条规定“交通部”可以选定其所属机关或其他机构，作为自由港区的管理机关。所选机关如非“交通部”所属机关，应征询被选定机关及其上级机关同意。目前，基隆港、高雄港、台中港管理机关分别为基隆港务局、高雄港务局、台中港务局（“交通部”直属机关），台北港、苏澳港的管理机关为基隆港务局下属台北港分局和苏澳港分局。比较特殊的是桃园航空自由贸易港区。其系第一个以BOT方式兴建的自由贸易港区，由“交通部”民航局协商远雄航空自由贸易港区股份有限公司兴建。[1]故该自由港区的管理机关是远雄航空。

3. 自由港区管理机关的职责权限

“条例”第 9条明确定港区管理机关负责下列事项：（1）自由港区管理运作与安全维护的规划及执行；（2）企业入区申请的审查、核准及废止营运；（3）人员与货物进出自由港区的核准与门哨管制检查；（4）公有财产的使用、管理及收益；（5）公共设施的建设及管理；（6）外籍商务人士入境许可申请的核转；（7）自由港区事业外籍人士延长居留申请的核转；（8）预防走私措施；（9）业务及财务状况的查核；（10）自由港区事业、自由港区事业以外事业的营运辅导及服务；（11）环境保护；（12）资讯化发展的推动；（13）依法令或上级机关交付办理的事业；（14）其他有关行政管理事项。

4. 自由港区内公共事务和专门事务的管理

“条例”第14条规定，自由港区内的税收、海关、检疫检验、警察、金融、电力、给水及其他有关公用事业、邮电等业务由各该目的事业主管机关设立分支单位或指派专人，配合自由港区管理机关的运作办理。

5. 自由港区的开发和营运

根据“自由贸易港区申请设置办法”第11条的规定，自由港区由自由港区申请人进行开发。申请人完成开发与兴建后，向“交通部”申请发给营运许可。

根据“自由贸易港区设置管理条例”的规定，下列机构或组织可以成为自由港区申请人：

（1）国际航空站、国际港口的管理机关；（2）国际航空站、国际港口管制区域内、外的公私有土地管理机关、所有人或使用人；

前述第二类申请人提出申请须经国际航空站、国际港口的管理机关初步审核同意。

通过上述规定可以看出，自由港区的管理机关与自由港区开发和营运的主体是一致的。

（三）评价

与大陆保税港区立法相比，台湾地区自由港区法律制度主要呈现以下特点：

1. 定位清晰。台湾地区非常重视自由贸易港区作为亚太地区运输枢纽方面的功能，其目标是将台湾地区建设成为亚太运营中心，乃至全球运筹中心，以提升台湾地区在国际产业分工中的地位。海关方面的特殊政策是为实现自由港区在亚太地区产业链上强大的物流功能服务的。因此从其主管机关到港区的管理机关都十分明确，为交通部门及其所属机关。

2. 关系清楚。（1）“交通部”与“财政部”之间。与自由贸易港区功能相关的一切事务由交通部门主导。同时进出自由港区的货物仍需接受海关的监管。为此，“关税总局”制定了《自由贸易港区海关查核作业规定》和《自由贸易港区通关作业手册》，规范区内作业流程，将自己权力严格限于海关监管领域。（2）地方政府与自由港区管理机关之间。自由港区是独立于地方政府的特殊行政区域，故区内的行政事务全部由“交通部”选定的管理机构或由各公共事业的主管机关在区内设立的分支单位或派专人负责，这些与交通部门没有隶属关系的公共部门在行使职能时应配合管理机关的运作办理。（3）港区管理机关与区内企业之间。立法明确了自由港区事业（即自由港区内的企业）可以自主管理的事项范围，并通过内容详实的作业手册指导区内企业的自主管理行为。这种做法在台湾地区也十分罕见，[2]体现了政府在管理方式上的创新。（4）自由港区的管理机关与开发运营机构之间。实际上就是我们常说的“一套人马两块牌子”。这样设置的好处在于不会出现管理与运营互相掣肘的情况，有利于自由港区物流优势的充分发挥。综上，自由港区管理机关是一个高度自治的机构，对于港区的管理及区内企业、人员、货物的管理具有充分决策权。在与区内其他公共事务和专门事务的管理部门的关系中，占据主导地位。

3. 规定细致，可操作性强。以《自由港区事业自主管理作业手册》为例，作为由“财政部”下属关税总局颁布的适用于全台湾地区自由港区的规范性文件，其内容堪比企业的操作手册。将港区内企业应向海关通报的事项分为 24项，每一项都从项目名称、作业单位、法令依据、作业要点、协调单位这五个方面进行规定，整个作业手册的字数将近三万字。另一配套规定《自由贸易港区通关作业手册》字数更高达六万五千余字，共分四章，详细罗列了前置作业、货物通关、帐务处理、货物控管这四个环节中海关与港区内企业之间应遵行的操作规则。这样的立法工作量对于大陆任何一个部门来说都是不可想象的。

四、对福建省保税港区立法的启示和建议

福建与台湾两地地缘、血缘、文缘、商缘和法缘“五缘”相近。2009年，《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》赋予福建省在对台经贸、航运方面采取更加灵活开放的政策。随后，福建省在《贯彻落实<国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见>的实施意见》明确提出“建设两岸直接往来的综合枢纽”，“加强两岸大通关合作机制建设，进一步简化通关手续，健全人流、物流往来的便捷有效管理机制”。2010年5月5日，福州保税港区与基隆自由贸易港区正式签订《两区对接备忘录》，5月10日，厦门海沧保税港区与高雄自由贸易港区签定合作协议，为发展福建与台湾两地经贸和物流的战略联盟迈出实质性的一步。由此可见，福建省的保税港区与国内其他保税港区相比，在对台领域具有诸多优势，保税港区立法应当突出对台特色。比较两地的立法，笔者获得如下启示并提出相应建议供有关部门参考。

（一）建议由省级人大制定统一的保税港区法规

根据台湾地区立法经验，笔者认为有必要对福建省内两个保税港区统一立法。《贯彻落实<国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见>的实施意见》提出要“加快形成海峡西岸港口群”，“围绕发展大港口、大通道、大物流，积极整合港湾资源，加快建设海峡西岸北部、中部、南部三大港口群。”制定全省统一的保税港区法律规范，正是对该《实施意见》中所提倡的建设海峡西岸港口群设想的具体落实。同时，保税港区基本法的位阶低，保税港区管理机关的行政级别也相对较低，难以有效协调区内各专门事务机构之间的关系及与地方政府之间的关系，进而影响到保税港区的运作效率，利用政策优惠先行先试的空间也有限。最近，由山东省人大颁布的《青岛前湾保税港区条例》将青岛前湾保税港区管理委员会列为省政府的派出机构，这一做法值得借鉴。

（二）保税港区立法应体现对台特色

我省保税港区的独特优势主要体现在对台区位优势和政策优势上。因此，笔者认为保税港区的立法工作可以从以下两个方面入手，一是借鉴台湾地区的自由港区制度，二是制定对台的优惠措施。具体说来：

1. 加强彼此交流，学习台湾地区先进的立法经验

可以派遣人员赴台调研自由港区的立法情况，也可以邀请台湾地区相关部门的人员到大陆介绍立法经验，还可以邀请台湾地区的专家和学者对福建省保税港区立法献计献策。特别是在货物通关领域的具体做法，值得大陆地区认真学习借鉴。

2. 充分发挥保税港区的物流功能

目前，交通部门在保税港区建设和运营中发挥的作用不大。而物流做为一个新兴产业，主管部门还不明确，省发改委、经贸委、外经贸厅、交通运输厅等都承担着各自的物流管理职责。作为全国首个地方性的物流立法，《福建省促进现代物流业发展条例》（2010年9月30日福建省人大常委会通过）也没有明确规定从省到各区县的物流主管部门。笔者认为，在此情况下物流行业很难得到足够的重视而获得长足的发展。作为保税港区申请人的市级人民政府，也很难站在发展物流的角度规划保税港区的建设工作。若由省级人大制定全省统一的保税港区法规，应该在这一方面有所作为。

3. 明确授权保税港区管委会

作为保税港区的管理机关，最重要的工作是对入区企业的审查、核准、监管以及人员和货物进出保税港区的核准和检查。台湾地区法律明确赋予自由贸易港区的管理机关上述权力。保税港区的管理机关如果对区内的主要管理工作没有决策权的话，很难实现真正的高效运行。这方面也可以借鉴国内其他保税港区的做法。例如《青岛前湾保税港区条例》、《广西钦州保税港区管理办法》均明确规定了保税港区管委会可以行使的行政许可权。天津市现有500多项行政许可事项中，涉及东疆保税港区的210项全部下放，不需另行下文明确，除环保强制审批外，基本做到了“东疆的事东疆办”[3]。

4. 妥善处理保税港区开发建设与运营管理之间的关系

保税港区建设需要投入大笔的资金，各保税港区基本通过成立国有投资开发公司完成前期开发建设工作。保税港区封关运作后，前期投资需要收回，管理机构的运作需要经费，由谁负责保税港区的经营运作，保税港区运营的收益如何分配，各保税港区的做法目前并不统一。笔者认为可以考虑借鉴台湾地区的做法解决上述问题，即由保税港区管理机关直接负责港区运营。与国有投资公司之间的关系，可以采用BT模式（建设—— 移交）处理。另外，保税港区管理机关可以按营业面积向区内企业收取管理费⑮，作为管理机构经费来源，实现保税港区管理机构财政的收支平衡，以确保其能够自主独立进行区内事务的管理。

5. 制定配套法规，提高物流效率

自由港区管理机关为加快货物进出自由港区的流通速度，在立法上尽可能减低货物流通时的行政管制，对货物控管、通关及帐务处理等作业实行区内企业自主管理，并通过配套立法指导规范企业的自主管理行为，形成低度行政管制及高度自主管理模式。目前，有关货物通关及保税港区内企业经营行为的规范在我省乃至全国都处于空白，建议福建省在这一领域能够参照台湾地区的立法经验先行先试，寻找到与台湾地区实质性对接的突破口。

6. 制定针对台湾地区的特殊规定

目前，省内两个保税港区已经与台湾地区两大自由港区在政策层面达成对接意向，应该在立法上配合这一政策取向，如制定优惠政策吸引台湾地区物流企业进入保税港区，为涉台货物提供更为便捷的通关途径，简化由台湾地区进入保税港区的人员、船舶的入境手续等等。

大陆的保税港区与台湾地区的自由贸易港区相比，大陆的优势在硬件上，而台湾地区的优势在人才、制度、管理这些软件上。虽然大陆地区有着与台湾地区完全不同的政治体制和管理模式，但如果我们能够有针对性地学习借鉴台湾地区的立法经验，对于完善我们的制度、提升我们的管理、吸引台湾地区的专业人才到大陆来工作、提高福建保税港区在全国保税港区中的竞争力效果明显。同时，福建的保税港区与台湾自由贸易港区具有距离相近、功能相同、机制相似、目标一致的特点，通过保税港区制度建设推进与台湾基隆港、高雄港等自由贸易港区的无缝对接，实现海峡两岸港口优势互补和联动发展，促进两岸人流、物流、资金流、信息流的自由流通，把两地特殊关贸区建成两岸经贸合作的重要窗口和绿色通道，全力打造两岸产业合作发展先行区。

注释：

① 事实上许多地方的立法对于保税港区的功能定位都作了与《海关保税港区管理暂行规定》不完全一致的规定，而且由于地方政府规章与部门规章同等效力，保税港区要开展哪些业务，只要不违反法律，地方政府可以直接在立法中规定，无需再经海关批准。

② 在土地的开发和出让方面，海沧保税港区项目用地分两大部分：第一、已批部分：已批招拍挂给业主的，产权归企业所有；第二、未批部分，分两种情况：一部分土地用于承建通用和专用厂房，由管委会委托保税港区投资建设管理有限公司开发，厂房出租和出售由保税港公司负责，产权归公司所有，但受管委会控制；另一部分土地由政府控制，根据项目情况，对土地实行招拍挂，如果是好的项目，企业要求自建的，土地就进行招拍挂。

③“中央机关”一词既得体又符合现实，一方面体现了海关总署的地位，又与主管机关相区别，反映了海关总署与管委会之间不存在隶属关系的实际。

④ 这一问题已经得到一些保税港区的重视。例如宁波市政府在设立梅山保税港区之前就已经提出“要协调处理好开发公司的利益问题，使之同管委会保持思想上和行动上的统一，形成招商引资的合力。……管理委员会与开发公司之间，应形成紧密组织关系，使管理委员会成为开发公司的核心层，开发公司以管理委员会的中心工作为核心开展工作。”参见创建梅山岛保税港区的战略意义与功能定位研究，宁波发展研究报告2007[EB/OL].(2008-10-13)[2011-10-27]. http: //fz.ningbo.gov.cn/detail_18726_48.html。

⑤ 2003年7月23日“总统”（九二）华总一义字第09200134530号令制定公布，2009年7月8日“总统”华总一义字第09800169151号令修正部分条文。

⑥ 2003年9月19日“行政院” 院台经字第0920045141号令订定发布。2009年2月26日“行政院”院台经字第0980006367号令修正发布第10条。2010年 1月15日“交通部”交航字第0990085005号令修正发布全文15条。2011年10月3日“交通部”交航字第 1000009199号令修正发布第4条、 第5条、第6条、第11条；增订第7条之1条文。

⑦ 2004年9月10日“交通部”交航发字第 093B000063号令制定公布。2008年2月4日“交通部”交航字第0970085007号令修正部分条文。

⑧ 2010年 3月17日“交通部”交航字第0990085012号令订定发布。2010年9月1日“交通部”交航字第09900079951号令修正部分条文。2011年8月19日“交通部”交航字第 1000007824号令修正发布部分条文。

⑨ 2003年12月8日“财政部”台财关字第0920550872号令订定发布，其后又经过六次修订，最新修订是2011年7月29日“财政部”台财关字第10005906470号令修正发布部分条文。

⑩ 2004年9月30日“财政部”关税总局台总局保字第0936001338号函订定发布。2008年3月13日“财政部”关税总局台总局保字第09710049661号令修正部分条文。2010年1月4日“财政部”关税总局台总局保字第09810280581号令修正部分条文。

⑪ 2004年9月13日“财政部”关税总局台总局保字第0931016343号令订定发布全文。其后发布了8次修正，最近一次修正于2011年2月25日“财政部”关税总局台总局保字第09910037351号令修正。

⑫ 2004年9月30日“财政部”关税总局台总局保字第0931017561号令订定发布全文。其后发布3次修正，最近一次修正于2010年4月14日“财政部”关税总局台总局保字第09910049431号令修正。

⑬ 根据台湾地区“中央法规标准法”第4条、第2条的规定，经“立法院”通过，“总统”公布的规范性文件为“中央”法规，这一类立法可以以“法、律、条例或通则”命名。

⑭ 台湾地区频繁修订自由贸易港区法令的做法是否印证了大陆地区各地不急于出台地方性法规的正当性？笔者认为对于自由贸易港区和保税港区这样的新生事物，本身就需要靠实践来不断完善相关制度，立法部门应当有这样的思想准备。问题的关键在于立法部门能否根据现实的状况及时做出调整，而不在于是否应当用立法的形式去制定规范。

⑮“自由港区设置管理条例”第45条规定：“自由港区管理机关为维护自由港区与周边之环境及公共设施之安全，及办理第九条第1项之掌理事项（笔者注：即自由港区管理运作与安全维护之规划及执行），得向自由港区事业及自由港区事业以外之事业收取管理费、规费或服务费。前项收费标准，由自由港区管理机关定之。

[1] 佚名.自由贸易港区之特色与优势[EB/OL].(2009-11-24)[2011-10-20].http://60.251.129.1/matter/ show_ chn.jsp?ID= 248&MID=3.

[2] 张璠.设置自由贸易港区促进经济发展之探讨[EB/OL].[2011-10-25].http://old.npf.org.tw/monthly/ 0401/ theme - 142.htm.2004-1.

[3] 佚名.广西钦州保税港区管委会赴天津、青岛、上海、海南等地保税港区(保税区)学习考察报告[EB/OL].(2010-09-29)[2011-10-27].http://www.qzbsg.gov.cn/Article/Details/b47291c7-7643-4d64- be36-905756bdbb8d?cname=xwzx&cid=0.

D922.22;D927.582

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1674-8557（2012）01-009-09

2011-11-09

福建江夏学院2010年海西建设专题项目（2010001D）

程蕊（1979-），女，福建福州人，福建江夏学院法学系讲师；王新新（1970-）女，山东兖州人，福建江夏学院法学系副教授。

张 韩）