城市危旧房改造中的地方政府职能偏离及其矫正

陈 蔚

（江苏省行政学院，江苏 南京 210004）

城市危旧房改造中的地方政府职能偏离及其矫正

陈 蔚

（江苏省行政学院，江苏 南京 210004）

城市危旧房改造中政府职能的应然定位取决于危旧房改造的特点及影响政府职能的变量。危旧房改造中政府应该主要履行法律制定执行的管制、计划管制、参与主体行为管制及责任追究；调查计划服务、基础设施服务、信息服务及融资服务等职能。政府职能的偏离表现在：制度支持职能的偏离；规划职能的偏离；监管职能的偏离；服务职能的偏离。政府职能的矫正路径主要包括：完善危旧房改造的法治环境；搞好调研，制定好与城市经济社会发展相适应的长远城市发展规划；加强政府在危旧房改造中的监管与服务职能。

危旧房改造；政府职能；偏离；矫正

危旧房改造，是一个与国计民生攸关且矛盾比较集中的问题，解决不好会直接影响到人民生活、社会稳定及和谐发展。政府在危旧房改造中职能如何定位、如何发挥是解决这一社会问题的关键。因此，分析政府在危旧房改造中应该发挥什么样的职能，如何实现这些职能非常必要。

一、城市危旧房改造中地方政府职能的应然定位

政府在危旧房改造中担负什么样的职责和功能，我们只能从危旧房改造的特点与影响政府职能的相关变量的分析中寻找。

尽管国家没有对危旧房作统一标准，但从全国各地的情况来看，所谓的城市危旧房，是指城市中的一些基础设施落后、规划无序、房屋密度大、人均居住面积小、居住环境脏、乱、差的棚户区、危房、老旧房等。危旧房具有以下特点：一是危险危害性。由于地理位置低洼、地质灾害多发、房屋结构差、防灾标准低或建筑时间长，存在着对人民生命财产的潜在或现实的威胁；二是生活不便性。或由于规划落后、基础设施太差、房屋面积较小、建筑密度太高或居住环境太差影响到人民生活的便利性和舒适性。

政府职能定位一般取决于以下变量。一是民生变量。民生变量主要是指与人民生命财产的相关程度。按照与人民生命财产的相关程度，我们可以把公共事务进行一个由高到低的排序，一般情况下，相关程度高的，必然进入政府的职能范围，成为政府必须优先利用公共财政保障提供的义务，不履行此义务就应该承担相应的责任。危旧房改造是一个与人民生命财产相关程度极高的工作，理应成为政府的重要职能。当然，在危旧房改造的具体实践中，还要对不同的情况进行与民生相关程度的分析，以便确定改造的次序和公共财政的保障情况。二是危险危害程度变量。一般情况下，那些危险危害程度高的老旧房，最有可能进入政府的视野，并被提上政府当前的议事日程。危旧房改造的前提是存在危险危害的潜在或现实风险，改造过程中也存在着各种各样的危险危害性风险，因而，政府必须加强对危旧房改造的规划管理和改造管制。三是市场变量。市场变量主要是指市场从事某项活动或某种行为的难度和成本。如果市场提供一定产品的难度较小，成本较低，就最好由市场提供；如果市场提供的难度大、成本高，最好由政府提供。危旧房改造也受制于这个变量，如果市场可以提供、效率较高、效益较好，就由市场提供，政府负责质量、价格等的监管；如果市场提供无法保证质量和成本，则由政府提供。从某种意义上讲，市场变量也是效率和效益变量。四是资源变量。资源变量主要指资源的可再生程度和稀缺程度。如果资源越是稀缺，且具有不可再生性，那么政府就要进行使用的宏观调控和微观管制。危旧房改造涉及土地，土地是一种稀缺且不具有可再生性的资源，政府一定要加强对危旧房改造中土地的审批和使用监管。五是公平变量。罗尔斯在其《正义论》中提出了著名的社会公平正义的两个原则：第一个原则是“自由的平等原则”，它强调每一个人都“平等”地享受政治自由等各种权利；第二个原则是“差别原则”，它强调社会经济的不平等，必须能够促使社会中“处境最不利”的成员获得最大的利益。优先次序是第一原则优于第二原则，它要求每个人的自由平等权利，要首先得到保护；在此前提下，才能满足差别原则。罗尔斯的公平正义原则及其关系的设定告诉我们，维护个人自由权利和机会平等是前提条件，“差别原则”则是为了进行社会不平等的补救和限制，使社会中处境最差的那部分人的经济利益也得到一定改善，这是罗尔斯正义论的底线，也是衡量社会是否公平正义的标准，即处于社会最底层的经济利益是否得到改善[2](P9)。

根据危旧房改造的特点及影响政府职能定位的变量分析，我们认为，在危旧房改造中政府主要应该承担监管和服务职能。监管职能主要表现在：第一，制定危旧房改造的法律法规，明确各主体之间的权利义务关系，并监督法律的实施；第二，根据危旧房改造实际制定总体规划，做好土地等稀缺资源的控制与监管；第三，引入市场机制，做好市场准入资质资格、质量、价格、安置、补偿等标准的制定和监管；第四，要建立决策跟踪反馈和责任追究机制，加强对改造项目进程中政府行为的监察、审计等专门监督，同时加强公民、法人和其他组织和新闻舆论等社会监督，完善群众举报违法行为的制度，以保证改造项目中各方的利益，尤其是那些弱势人群的利益。惩罚违法、违规者，保证危旧房改造的公平、有效实施。服务职能主要表现在：第一，切实做好危旧房改造的调查研究，制定切合实际的计划，为居住在危旧房中的居民提供安全、舒适的住房保障服务；第二，提供公共设施的服务，为参与危旧房改造各方主体提供合作协调等服务；第三，为居民提供危旧房改造的信息服务；第四，拓宽融资渠道，为危旧房改造提供融资服务。

二、城市危旧房改造中地方政府职能的偏离

调研表明，政府在危旧房改造中都回避不了三个问题：危旧房改造中被拆迁居民的拆迁安置问题、拆除后的建设规模与危旧房改造项目的平衡问题、在安置改造中的房地产开发运作问题。这三个问题必然要求政府做好总体规划的制定，政策的设计，主体行为的监管和服务职能的落实。而实践中，政府恰恰在这些问题上偏离了自身的应有职能，出现了严重的缺位和越位现象。

1.制度支持职能偏离：征收补偿与拆迁政策相互矛盾且滞后于社会需要

危旧房改造是一项与人民生命财产相关程度高、资源依赖程度高且涉及各方利益协调的工作，需要政府提供完善的政策支持。然而，长期以来，在调节危旧房改造领域的主要是2007年修订后的《城市房地产管理法》和作为行政法规的《城市房屋拆迁管理条例》①2001年版的《城市房屋拆迁管理条例》已于2011年1月21日被《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代。本调研展开于2010年上半年。与各省、市的地方性法规或规章。各法律法规规章之间在征收补偿办法、拆迁安置等方面存在诸多冲突[3]。《城市房屋拆迁管理条例》尽管在2001年颁布实施时宣布废止1991年版的同名条例，但许多省、市的拆迁补偿具体操作办法则基本是根据政府财力十几年一贯制，没有随着房地产市场的变化而及时调整。因而，远远滞后于拆迁补偿的社会需要。表现在：

首先，政府制定的拆迁补偿价格标准与房地产市场价格之间的差距较大。如南京采取的就是“侧重货币补偿，少量产权调换，住房保障托底”的拆迁政策，侧重的是货币补偿。但政府确定的旧房拆迁补偿价格标准较低，加之原房屋面积小、商品房价格又水涨船高，导致多数被拆迁居民拿到的补偿款根本买不起商品房。

其次，落后的私房改造政策也增加了拆迁成本。国家有关私房改造政策规定，私房形成租赁关系的，拆迁人在按照住宅房屋计算货币补偿金额支付给原产权人的同时，还要按照该金额的90%对原房屋的承租人给予补偿。即拆迁人必须支付190%的拆迁补偿款。这个落后的私房改造政策制定于1957年，现在仍在执行，直接增加了拆迁成本，不仅浪费了可贵的拆迁资金，而且有违公平。

第三，政府政策自互矛盾，直接导致安置改造就近产权调换政策落空。作为对危旧房改造拆迁的优惠，政府为被拆迁居民在本地区提供了安置改造房，用于产权调换，即产权调换房。但同时政府又规定被拆迁居民符合购买中低价商品房、经济适用住房或者承租廉租房条件的，可以优先购买或者承租。因中低价商品房和经济适用房不仅有产权，且售价是当地的商品房售价的一半左右。这样的规定就导致本区内的安置房在价格和区位上的优势丧失，本区内产权调换房源就没有了市场。政府自身政策打架使得安置改造项目举步维艰。

2.规划职能偏离：计划缺乏统一性、科学性和稳定性

首先，城市规划中很少将危旧房改造一项科学量化并纳入城市发展的总体规划；各规划之间也存在相互冲突、缺乏统一性的现象；规划缺乏刚性，很难保证其稳定性。《中华人民共和国城市规划法》第一条规定：为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法。这是城市规划的立法目的和本意。这就要求政府在制定量化城市经济社会发展目标的规划时把危旧房改造纳入规划中。然而，很多政府在制定城市规划时，不仅没有科学量化城市经济社会发展目标，甚至没有专门的人员来研究本轮城市规划对城市经济社会发展到底有没有推进作用，更很少有规划中能把危旧房改造对于城市经济和社会发展的作用仔细考量进去。

其次，政府在编制危旧房改造规划时未能考虑危旧房改造项目与其他项目的衔接、协调。《中华人民共和国城市规划法》第六条规定：城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾，综合部署。但很多政府在编制如文物保护、资源开发、环境保护规划时却极少考虑到危旧房改造规划，且往往要求改造规划让步。于是，这些规划之间就相互矛盾而影响了危旧房的改造。如南京市下关区有一个叫天保里的片区，片区内的建筑物为3.9万平方米，其中属于天主教的房产约为3000平方米，曾经是天主教的活动场所。这里大部分为没有厨、卫设施的非成套房屋，有的木结构小两楼，年久失修，楼梯陡峭，存在安全隐患，本该改造，但是因归入文物保护而不能改造。另外还有明城墙、阅江楼、纪念碑、高压走廊、铁路等等对建筑物限高、退让的要求设置时都没有能考虑与危旧房改造规划的协调，导致开发商因无利而不愿进入，改造落空。政府这一因规划矛盾而导致的危旧房改造的困难，打碎了多少居民的住房梦，也不符合城市发展的要求。

3.监管职能偏离：监管理念落后且监管工具匮乏

危旧房改造并不是政府可以独自完成的工作，必然引入各种主体的参与。这就要求政府做好各种监管工作，如资质资格、标准质量、价格、补偿、安置等的监管工作。

然而实践中，政府的公共管理从理念到制度设计都没有做到适应性变革。监管理念上，仍然把履行法定义务的动力寄托在领导人的个人品德上，仍然寄希望于通过企业经营者体内的道德血液来实现自律；监管思路上，仍然停留在事前的资质资格认定和事后的惩罚上，监管工具匮乏。资质资格只是一种基本条件和要求，要想使资质资格变成为社会服务的实际效果，离不开政府对企业和相关人员服务过程的监管。事后的惩罚尽管必要，但是事后性往往是以一定社会主体受到相应的伤害为前提的，这些成本有些是必需的，在现有知识条件和技术条件下难以避免，但对于可以预见、可以避免、可以克服的成本，就要靠政府事前、事中和事后的全程监管去减少或避免。危旧房改造完全可以通过全程监控实现安全、公平、效率等目标。目前在危旧房改造上，政府监管工具箱中的工具还相当匮乏，亟需根据监管工作的特点灵活选择管制和服务的切入点、环节、工具和方式的必要。

4.服务职能偏离：服务意识淡薄且服务能力不足

政府在危旧房改造中主要从事基础设施建设服务、各方主体的居间服务和环境、资金等保障性服务。由于服务型政府还只是一种动员口号，还没有在公务人员中形成服务意识[4]，政府的服务项目和服务能力与社会要求相比存在很大差距。仅从融资服务上就可以清楚看到其服务能力的不足。

城市危旧房改造主要目的是改善危旧房片区民众的居住条件，而不是盈利。从目前危旧房改造的主要手段来看，主要是开发项目带动、安置改造、纳入市政建设项目、维修翻改建这几种①所谓的开发项目带动，即对符合城市规划并具备开发条件的危旧房片区，通过项目开发带动危旧房片区改造。安置改造，即对改造难度大、不具备开发条件的危旧房片区，按照经济适用住房相关政策，由政府指定国有开发单位运作，在原地复建安置用房，采取产权调换的方式对被拆迁居民实行安置的一种危旧房改造模式。纳入市政建设项目，即对可纳入市政公益性项目的危旧房片区，结合环境综合整治、风光带建设、历史街区保护和城市基础设施建设等建设计划实施改造。维修翻改建，对零星的危旧房片区，通过维修加固和翻改建等方式进行改造，消除安全隐患，改善居住条件。。其中开发项目带动方式由于可以盈利，在开发商实施开发建设的同时可改造危旧房。以市政建设项目带动的危旧房改造项目，也有专门的资金来源，改造也有保障。而安置改造项目因改造成本过高，无利可图，无法通过完全市场运作来达到改造的目的，需要政府提供必要的融资服务。而事实上，政府在危旧房改造中融资能力不足，主要表现在：一是缺乏改造的存量资金，即地方政府用于危旧房改造的财力与危旧房改造的任务相比，远远不够。这就带来很大风险，到时不仅不能为民众改善居住条件，还可能带来因被拆迁居民的利益得不到保障而引发的社会不稳定；二是缺乏改造所需的公益性贷款的融资政策。正因为城市危旧房改造的非盈利性，对于安置改造项目，政府应当制定相应的融资政策，或者通过公益性贷款政策的设计科学引导企业进入（但目前安置改造项目的贷款政策与一般房地产开发项目没有区别），或者通过行政干预，促成危旧房改造项目拆迁的启动（而行政干预毕竟是难以持久的，也是难以被接受的高危险方式）。

三、城市危旧房改造中地方政府职能的应然选择

通过对危旧房改造中政府职能的应然定位和现实中的偏离的分析，笔者认为，从实然到应然还有很长的路要走，各级政府应该做到：

（一）完善危旧房改造的法治环境

1.修改与完善城市房屋拆迁的相关政策

（1）取消中低价商品房与经济适用房，将建设安置用房法定化。城市危旧房改造中的安置房建设是解决住房困难家庭居住问题的一条有效途径。政府可以通过统一规划选地建设安置房，以满足不同层次居民的住房需求。

（2）政府出资建设廉租房给住房困难群体居住，完善社会保障体系。整个社会的住房保障，是所有住房最困难群体的一种社会福利，而不只是居住困难的被拆迁居民才享有的权力。因此政府应在整个城市范围内选择地块来建廉租房给住房最困难的群体承租，将此作为住房保障纳入整个社会保障体系，以便实行统一管理，采取能进能出的办法，让住房困难群体得到相应保障。这也是随着经济的发展，社会保障体系逐步健全的发展趋势所要求的。

（3）把由政府承担的费用纳入财政预算。应在财政部门建立住房保障基金专户，对于廉租住房资金，应按照国家的规定②2007年10月建设部、发改委、监察部、民政部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局和统计局等九部门联合发布了《廉租住房保障办法》，首次明确规定五条廉租住房保障资金来源：一是年度财政预算安排的廉租住房保障资金；二是提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额；三是土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金，比例不得低于10%；四是政府的廉租住房租金收入；五是社会捐赠及其他方式筹集的资金。专款专用；对于在承建安置房建设中可能会出现的少量亏损，可以通过相关审计部门审计后，从专项基金中列支。再有就是把政府落实私有住房改造政策应发还给个人的钱，从财政部门列支，不再在拆迁中另行补偿。这样既可以减少拆迁中的纠纷，也可以降低拆迁成本。

2.调整完善危旧房改造中房地产开发的相关政策

（1）把危旧房改造的房地产开发任务交给市场运作。危旧房改造很大一部分是通过将原有地块上的危旧房进行拆除，然后实施房地产开发来进行的。拆除危旧房后的净地，无论是以土地招拍挂的方式还是以土地划拨的方式进行房地产开发建设，都需要由专业的房地产管理人员从事开发工作，要交给有资质房地产开发单位实施，只有这样才符合市场经济的发展要求。

（2）政府要科学设置从事危旧房改造的房地产开发公司资质门槛。不仅对从事危旧房改造的房地产开发公司设置资质的要求，还要设置公众信任度的要求。

（3）科学设定从事危旧房改造的房地产开发公司适当的利润空间。目前南京市的经济适用住房建设的开发利润为总投资的3%，管理费为总投资的2%，销售费用为总投资的0.5%，而其他一般的房地产开发商的利润则达到20%-30%。房地产市场受地域的影响很大，在南京这样的省会城市房价不断上涨的背景下，以利益为动力的企业有愿意从事这种微利项目的吗？3%的利润设定显然不合理，作为政府，最起码应该保证经济适用住房的开发利润空间与银行的三年定期贷款利息持平，或者略高。

3.调整安置用房与廉租房的融资政策

对于通过市场竞争而取得的房地产开发项目，应当严格按照前述的央行贷款条件执行，这是避免房地产泡沫的一种措施。而安置用房及廉租房，即目前的经济适用住房和廉租房，是具有一定公益性的基本公共产品。它的土地是以政府划拨方式取得的，在开发建设中又享受政府各项费用减免的优惠政策，销售价格基本不受市场影响，一般以开发成本定价，有时甚至是以开发成本为参考，如果售价低于为配合拆迁补偿价而发生的实际成本，就由政府补贴相应的亏损。由此可见，这种基本以政府主导开发的房地产项目，需要有别与其它项目的融资政策。也就是说，如果在确定了安置用房和廉租房的性质以后，应以政府设立的安置用房与廉租房专项基金为担保，为具有相应资质、已经确定为安置用房和廉租房的房地产开发单位先行提供拆迁资金的信贷支持，待拆迁完毕后，仍可按照央行规定的贷款条件继续开发。

（二）搞好调研，制定好与城市经济社会发展相适应的长远城市发展规划

一个好的城市规划可以推动整个城市的建设发展水平，体现整个城市的文化底蕴，甚至形成整个城市的个性。正因为它的重要地位，政府才应该投入大量的人力去研究整个城市的经济和社会发展目标，它不仅仅是单方面的研究城市的天际线、地块的建设用途、交通状况、人口分布、文物保护等逐个环节，更重要的是把这些因素结合起来，研究出符合未来城市发展需要的，符合经济、社会、文化发展需要的总领性规划纲要。其中要把危旧房改造作为一个重要的经济、社会、文化因素考虑进去。

城市规划的经济发展目标是一个实实在在的微观化的要素，要把所有的影响经济社会发展的因素综合起来，进行取舍，得到市场和社会认可才行。城市规划需要各方面专家尤其是经济学家的介入，即城市规划部门需要专门从事经济研究的专业人才，把各种规划需求综合在一起，给城市规划拟定相应经济指标。比如：下个世纪南京市人口将发展到多少人，需要新增多少建筑物，在哪里有可能发掘这样的潜力，需要多少配套设施，需要投入多少资金量，政府有多大收益？如果这些地块中有文物保护，政府没有收益，反而需要投入，投入多大？政府财力能否承担？或这些文物的社会价值是否达到非保护不可的地步？这些问题，政府要组织相应的论证，不能仅仅由某个部门说了算。为此，政府必须做好一系列的调研论证工作，摆事实、讲道理，相信专家学者和民众。城市规划要补上和做好经济研究这一课。

（三）加强政府在危旧房改造中的监管与服务职能

1.政府应该退出直接拆迁，做好监管工作

在危旧房改造中涉及到的利益分配问题有一定的特殊性。首先必须厘清政府、开发商及被拆迁人的角色定位及他们之间的法律关系。按照《宪法》、《物权法》和《城市房地产管理法》的规定，征收、补偿的主体都是国家(具体由代表国家的政府机关来实施)，而《城市房屋拆迁管理条例》又将城市房屋拆迁、补偿主体均规定为“拆迁人”（即“取得房屋拆迁许可证的单位”，即房地产开发商）。这样拆迁的主体与补偿的主体就巧妙地被分开了，而且国家（政府）将补偿主体的责任巧妙地规避掉了，变成只征收不补偿。补偿主体变成了利益最大化的开发商。结果是：一方面直接导致被拆迁人很难从开发商那里获得充分的、合理的补偿（开发商与房屋拆迁管理部门之间有千丝万缕的利益关联）；另一方面导致政府成为具体的利益主体之一，直接参与到征收的利益分配过程中，彻底失去了协调各主体利益分配中矛盾的公正人角色。其次，从程序上看，应该按照《宪法》、《物权法》和《城市房地产管理法》的规定先征收（满足“给予补偿”、“保障居住条件”）再拆迁，即补偿、保障居住条件是征收的应有之义，只有征收完成后才能进入到拆迁程序。换言之，如果补偿、保障居住条件没有实现，则说明征收程序还没有结束，在这种情况下不能对房屋进行拆迁。而各地实践中往往依据《城市房屋拆迁管理条例》将补偿与对房屋的征收分开，将补偿作为拆迁程序的一部分，同时往往由公务员作为动迁员直接投身到危旧房改造的拆迁工作中，直接与被拆迁居民进行拆迁补偿的谈判，不仅有失公正，而且直接增加了拆迁过程的矛盾与暴力性。因此，政府一定要从具体拆迁行为中退出，负责选择和监管有资质的拆迁实施单位从事与被拆迁居民的具体谈约过程，当他们在利益分配中出现矛盾时，政府作为具有公信力的主体来判断事非曲直；政府应通过行政裁决的方式，对拆迁补偿问题作出裁判，并对拒绝执行行政裁决的一方按照法定程序实施行政强制手段，这才能体现国家相关法规、政策的严肃性、规范性，同时也是对那些依法办事人的一种承诺，对违法办事人的一种惩戒，有利于维持社会的安定与和谐。

建筑行业是最危险的行业之一，它不仅关系到施工人员的安全，更关系到千家万户的生命财产安全与生存质量。按目前的国家安全规范，住宅房屋完全应该做到“大震不倒、中震可修、小震无损”。因此，加强建筑质量与安全的管理政府责无旁贷。政府一要以贯彻建设工程相关法律、法规为主线，增强开发建设单位严把质量与安全关的工作意识，建立质量与安全长效管理机制；二要以规范参与工程各方主体质量与安全行为为手段，强化监督与管理，促进各方主体构建质量与安全生产责任制，全面提高危旧房改造建设项目的质量与安全管理水平，保障人民群众生命与财产安全；三要通过质量安全培训、专家现场指导、组织考核评比、总结推广先进做法为载体，提高建设工程安全管理水平，杜绝和防范重特大伤亡事故发生；四要加强工程项目招投标管理工作，通过市场竞争的办法，好中选优，使经得起市场考验的优秀设计、监理、建设等单位中标，从事危旧房改造建设项目，来确保工程的质量与安全创优；五要进一步推行新材料、新技术，深化建筑节能工作，提倡环保与节能理念，不断地提高民众的居住质量水平。

2.开发服务项目，提高服务质量

服务型政府必须实现以公民为本、公共利益导向的理念和制度变革。表现在危旧房改造中，政府必须把开发服务项目、提高服务质量提上议事日程，做好保障服务、居间服务和效率服务。保障服务主要做好：第一，法治环境的保障服务；第二，做好基础设施的保障服务；第三，做好物资条件的保障服务。居间服务主要是协调好各方利益关系、处理好各方利益主体之间的矛盾，为合作、多赢创造良好的条件和环境。效率服务就是帮助参与主体克服各种制约效率的因素，创造各种有利于效率发挥的条件。在政府内部通过减少办事环节或进行流程再造等手段，降低办事成本，提高办事效率。危旧房改造需要在很多政府部门办理许可手续，如在市发改局办理项目的立项手续，在市规划局办理规划许可手续，市国土局办理用地许可手续，在市建委办理市政项目的批准手续，还有消防、人防、教育、环保、文物等许多部门的认可手续，要办齐建设项目的前期手续一般情况下要跑一年。等到建设项目封顶后，办理竣工验收手续时，大约也需要半年时间。无疑增加了改造的成本，影响开发资金的回笼。因此在危旧房改造时，政府需要做的是规范办事程序，减少办事过程中政府内部机构之间的沟通环节，免除不必要的多头管理环节。

[1]南京市政府关于加快危旧房改造工作的实施意见（宁政发[2008]3号）[Z].2008-01-07.

[2][美]罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.

[3]郝建臻.从法律位阶制度审视《城市房屋拆迁管理条例》[N].检察日报，2010-01-13.

陈蔚（1970-），女，江苏扬中人，江苏省行政学院科社部副教授、博士，研究方向为中国民主政治建设。

D 630

A

1671-7155（2012）02-0052-06

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.02.010

2011-10-22

2011年度国家社科基金青年项目“公平正义视阈下城市基本住房用地配置及政策设计研究”（项目编号：11CGL083）的阶段性成果。

（责任编辑 汪志强）