社会转型期中国利益集团与民主政治建设关联性研究

卜 凡

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

社会转型期中国利益集团与民主政治建设关联性研究

卜 凡

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

在中国社会转型期，利益集团的客观存在对我国民主政治的发展产生了重大影响。利益集团不但对我国公民的有效参与、民主意识的增强、政府决策合理性的提高和监督制约机制的加强等有积极作用，而且也存在着对政府权威的削弱、加剧政治资源的分化和特殊利益集团的固化等消极影响。为此，必须规范利益集团的发展、加强其参与政治过程的制度建设，同时保持政府的客观公正性。

社会转型期；利益集团；民主政治

随着中国改革进程的加快、市场经济的发展和利益分化重组的加剧，社会结构的多元化发展为利益集团的产生和发展提供了客观的社会基础，利益集团的显性化已成为一个发展趋势。利益集团之间的博弈是民主政治生活的客观反映，利益集团在西方民主政治生活中扮演着重要角色。在我国利益集团作为一种政治力量参与政治生活、影响政府决策成为政治生活常态的情况下，利益集团在我国民主政治生活中扮演着越来越重要的角色。

一、利益集团的涵义及其基本政治功能

由于分析问题角度不同，学者们对利益集团的认识也有差别。杜鲁门在他的《政治过程》中指出，利益集团是“在一种或几种共同的态度基础上，为了建立、维护或提升具有共同态度的行为方式的集团”[1](P37)。阿尔蒙德认为：“所谓利益集团，我们仅仅是指因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”[2](P180)。罗伯特·达尔认为：“从一般意义上说，任何一群为达到某种共同利益或目标而一起行动的人，就构成了一个利益集团”[3](P235)。我国经济学家厉以宁先生较早关注中国利益集团问题，他在《转型发展理论》中指出：“利益集团是一个不明确的概念，它不同于阶级或等级，而是同社会、政治、经济相联系的一种基本上无形的组织。换句话说，在一个社会中，所谓利益集团是指这样一些人，他们彼此认同，有着共同或基本一致的社会、政治、经济利益的目的。因此他们往往有共同的主张和愿望，使自己的利益得以维持或扩大。改革开放后，中国社会出现了若干个利益集团”[4](P223)。政治学者王浦劬认为，“利益集团是具有共同利益的人们为了共同的目的而结合起来、采取共同行动的社会集团”[5](P224)。尽管学者们的表达不尽相同，但可以看出，首先，利益集团的存续是基于共同的利益、态度或信念；其次，利益集团是一种固定的或潜在的组织；再次，集团成员凭借组织优势和力量为维护和争取自身利益而积极影响政治过程。因此，结合当下中国的现实状况，我们可以把利益集团的概念界定为：那些具有共同的利益、态度或目标并积极影响公共政策制定而使成员获得相应利益的固定或潜在组织，即可称之为利益集团。

利益集团作为现代社会一种客观存在的现象，必然会影响到社会发展的方方面面，特别是对民主政治发展的影响尤为突出？因为利益集团与民主有着天然的联系。利益集团是民主的助推器，民主又为利益集团的发展提供了良好的条件。根据科恩的观点，“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策”[6](P10)。也就是说，只有以参与来看民主才能更正确的评价民主。他认为，评价民主有三个尺度，即民主的广度、深度以及范围。民主的广度是指参与决策的人占整个社会的比率；民主的深度指的是社会成员持续、有效、有力地参与到影响他们的决策中去；民主的范围是社会成员在哪些问题上有发言权，对政策的选择和制定有多大的影响力。可见，参与是民主的核心和本质。在现代政治社会中公民参与政治生活、维护自己的权益，通常是以参加利益集团的形式来实现的。因为个人利益的分散性，对政府决策的影响较小，公民的利益诉求在公共政策中很可能被政府忽视，而作为政府和个人之间桥梁的利益集团则能把本集团成员的利益诉求加以整合，通过游说、新闻媒体等方式反映到政府决策的过程中，使自己的利益能够在政府制定的公共政策中得以体现。这样，公民通过利益集团积极参加政治生活，不但实现了自己的民主政治权力，同时也切实保护了自己的经济利益。由是观之，利益集团在政治民主生活中扮演着极其重要的角色，具体来说主要有：

1.承担着利益表达的功能

对利益的追求是人的本性，在当代社会要实现自己所追求的利益目标，就必须让自己的利益诉求在政治过程中得以表达，而不能被淹没。由于单个公民在利益表达上受自身的分散性和软弱性局限，单个公民的利益诉求不能很好的得以实现，而通过参加组织才是单个公民更好地实现利益表达的一种最佳选择。正如戴伊所说的，“个体在政治中的重要性，只有当他作为团体的一分子或者代表团体利益做出行为选择时，才能够显示出来”[7](P17)。因为利益集团能够把公民在某个公共问题上的分散的、模糊的个体意见转化为一致的、明确的组织意见传达给政府，并把公民拥有的分散的政治资源，利用组织优势进行整合转化为统一的政治力量，从而增加影响政府决策的力度。可见，利益集团作为一种有效的利益表达方式在民主政治生活中的作用也就显得极为重要。

2.扩大了公民参与政治过程的渠道

一般情况下，公民参与政治过程是通过参加定期的选举得以实现的，由于选举周期长、环节多，而且还存在时滞性的问题，公民所追求的利益并不能及时得以实现。这样公民便转而寻求其它政治参与途径来保护和实现自己的利益，利益集团便成了公民达到这种目的的最佳选择。因为随着政府职能的扩大，政府制定的公共政策越来越影响到人们的切身利益，公民要想在公共政策制定过程中发挥更大的作用，只有通过参加利益集团的形式来增强影响政府的能力，从而达到实现自己利益诉求的目的。这样利益集团就为公民参与政治、维护自身的权力提供了一个新的渠道和空间。

3.有利于政治过程的互动沟通

利益集团处于公民和政府决策者之间，便于同双方进行联系和对话，可以有效缩短公民和政府决策者之间的距离，减少不必要的隔阂和误解。通常情况下，利益集团为了在公共政策中给本组织成员争得到更多的利益而积极影响政府决策，各个利益集团在影响政府决策的过程中与政府进行讨价还价，通过竞争、博弈、妥协和一致的互动过程最终形成公共政策。正是由于利益集团之间的竞争及对政府的施压，使得政府主要是作为一个裁判或调停者的角色出现，不能偏袒任何集团，从而使制定出来的公共政策趋于理性，并尽量符合公共利益。但如果政府政策由于对社会价值分配不当而引起相关群体的不满时，就必然会引起社会冲突。伊斯顿指出：“如果没有某些措施来补偿对于输出的不满，或调整已发生冲突或将会发生冲突的团体之间的关系，则系统将会面临无序或混乱的不断和极度的危险”[8](P275)。在这种情况下，政府可以及时与利益集团的代表沟通，寻求解决问题的办法，化解它们之间的矛盾。实质上就是利益集团成了公民和政府之间的一道缓冲屏障，从而减轻政策失误对社会形成的冲击力，对社会秩序的稳定具有积极意义。

4.承担着民主监督的功能

利益集团积极参与政治过程，通过游说等手段为本集团谋利益，但同时也密切注视着其它利益集团的活动及其政治过程的各个环节，使得主要政治机构及政府人员时时处于众多利益集团的监督之下，使得政府或者权势人物不能过分偏袒任何一方，有利于政府决策的合理性。这种在谋取自身利益时附带的监督机制，有利于法律和政策制定的公平公正，有利于防止腐败的滋生。同时，利益集团之间的相互监督和利益集团对政府的监督，它们之间的这种互动也促进了民主政治的健康发展。

二、社会转型期中国利益集团对民主政治建设的积极影响

当下的中国正处于转型期，利益格局必然要重新调整，其中最主要的是涉及到权力和利益的合理再分配问题。而利益集团的积极政治参与，是推动这些调整的重要动力，这将推动我国民主政治的进一步发展。我们知道，衡量一个国家民主程度不但包括公民参与国家政治生活的不断扩大、政府公共决策的民主化和权力制衡机制的建立及监督体制的完善等，而且也包括社会多元化和强大的中介团体的存在。可见，利益集团的发展状况对一个国家的民主政治发展有着非常重要的现实意义。

1.促进了中国公民的有效参与

英国著名政治学者戴维·赫尔德在《民主的模式》一书中指出：“当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候，民主才是名副其实的民主”[9](P398)。可见，政治参与程度无疑是衡量民主化程度的重要标尺，而利益集团又是公民政治参与的重要载体。因此，利益集团的政治参与程度可以充分反映一个国家或社会的民主发展程度。改革开放以前，中国的政治参与主要是动员式参与。当时，公民、团体或政治组织都以把国家、集体的利益放在第一位，并把实现这种利益作为政治参与的主要力量，而忽视了公民个人正当的利益诉求。但随着改革开放的深入、市场经济的发展，中国利益分化重组加剧，利益主体多元化越来越呈明显趋势。各利益主体为了增强自己利益表达的有效性，逐渐以集团的形式向政府表达自己的利益诉求，以增强自己在公共政策制定过程中的声音。当前中国广泛存在的行业协会和社团、或者一些临时性的组织积极参与政府决策，这些都为公民参与政治生活提供了有效的形式。

2.增强了中国公民的民主意识

民主政治的健康发展，需要公民积极参与，这就要求公民必须树立正确的民主意识，才能使民主进程有序健康的发展。而利益集团在培养公民意识方面发挥着积极的作用。由于自身力量的局限，公民为了在利益分配中维护或者争得更多的利益，加入某个利益集团成了公民实现自己利益的便捷选择。当前，中国有组织的利益集团以协会或社团的形式出现，许多中国公民参加了不同的协会或社团，有些甚至是几个组织的成员，他们积极参加社团组织的活动，宣传本集团的观点，维护其相应的权益。同时，利益集团之间为维护本集团利益而展开博弈，这些都无形中培养了中国公民的参与意识、竞争意识和民主意识。

3.提高了中国政府决策的合理性

利益集团的主要功能就是通过积极进入政治过程进而影响政府决策。随着利益集团活动的规模化、制度化发展，利益集团对政府决策的民主化和科学化起着积极的推动作用。在计划经济时代的中国，由于利益分化不明显，不可能存在利益集团，公共政策基本上由政府部门单独作出。在市场经济条件下，利益分化加剧，利益集团逐渐兴起和发展，为维护本集团的利益，利益集团积极参与公共政策的制定，与政府部门和其它集团之间进行博弈，这样政府部门在制定公共政策时也能够听到不同的声音，从而有利于提高了政府公共政策的合理性。在当下中国的房地产市场的价格逐步回落，就是政府在制定房地产的相关政策中与房地产开发商利益集团和消费群体博弈的结果。

4.加强了监督制约机制

公共权力必须受到多种力量的监督和制约，这是现代民主政治的基本要求。社会力量对权力的制约是一种有效的途径，而利益集团是这种社会力量的主要载体。利益集团通过自身的社会影响，迫使政府和官员在法律范围内行使权力，从而有效防止权力的无限扩张和腐败的滋生。虽然我国利益集团的发展还受到客观因素的影响，但那些有组织或潜在组织的利益集团的存在，无时无刻不在影响着我们的政治生活，它们不但积极参与我国公共政策的制定，而且也在无形中监督政府及其官员，并且集团之间也相互监督，这种机制无疑推动了我国的民主政治的发展。

三、社会转型期中国利益集团对民主政治建设的消极影响

虽然利益集团的存在对我国民主政治的发展起到一定的积极作用，但我们也必须认识到，转型时期中国政治发展过程中，各种社会现象、政治机构和体制都带有计划经济时代的印记，很可能带来这样或那样的问题。利益集团作为一种自利性的集团组织，为实现某部分人的特殊利益会不择手段去影响政府决策。因此，转型时期中国利益集团对民主政治的负面影响也不可小觑。

1.利益集团削弱政府的权威，削弱公民对民主组织及制度的信任和期望

我们知道利益集团主要是影响政府决策过程中利益分配的份额，为了在分配中获得更大的利益份额，利益集团往往会不惜采取一切手段来达到目的。政府本身应是通过公共政策实现对社会价值的权威性公正分配，并以此来维护社会的公共利益。但在社会存在利益集团的情况下，那些与政府或官员有亲密关系的利益集团，他们的利益在分配过程中将得到优先的安排。这样，强势利益集团会利用自己的政治资源，影响甚至控制政府的决策，使得公共政策有利于实现本集团的利益。而弱势利益集团的利益则不能保证，变成了公共政策的利益受损的一方。也就是说，本应服务于公共利益的公共政策反而成了实现强势利益集团的特殊工具，政府的权威不能够实现，民众对民主制度或组织将表现出失望和不尊重。有些集团参与或者操纵选举，破坏民主制度或者规则。新中国成立以来，中国共产党始终是领导中国政治进程的核心力量，一直是广大人民群众利益的忠实代表，广大人民群众利益的实现也就主要依靠中国共产党的英明决策来实现。而在社会经济飞速发展的今天，涌现出来的许多利益集团成为实现人们利益的便捷新途径，它们利用自身掌握的各种资源，有时甚至采取非法的手段破坏选举或阻挠政府制定合理的公共政策，如果长此以往，公民就会对政府的权威提出质疑，对民主的组织和制度逐渐失去信任。

2.政治资源分布不均衡，影响中国民主政治的协调发展

根据社会发展的自然趋势，社会资源不会自动均匀的分配到不同利益集团，这样利益集团会因为自身掌握资源的多寡，而导致不同利益集团的政治影响力大小不一。在这种情况下，强势利益集团在政治参与过程中要比弱势利益集团更能发挥影响，其主张和诉求更能够得以顺利实现；有组织的群众相对于无组织的群众更能利用组织的力量，放大自己的声音、增强自己的影响，而无组织的群众就像散兵游勇不能形成合力，自己的声音则很可能被淹没，从而自己的利益诉求也就不能充分得到表达和反映。转型期的中国，在社会政治经济发展不平等的情况下，利益集团掌握的政治资源不平等不是在减轻而是在不断加剧。强势利益集团，如垄断企业等，由于自身掌握的资源较多，对政府的公共政策影响也比较大，所以参与政治过程的积极性也比较高，而弱势群体，特别是农民工或者其他基层岗位的群体，由于没有参加一定的组织，他们基本就不掌握什么政治资源，对政治参与的积极性也不高。这种状况的长期存在不可能不影响到我国民主建设的顺利发展。

3.特殊利益集团的固化，影响民主政治的健康发展

特殊利益集团主要指的是权力资本和金钱资本的混合体，它们利用自己具有的强大的政治、经济和社会资源，并通过不正当的手段“俘获”政府或职能部门，干扰立法或公共政策的公平性，从而获得有利于自己利益倾向的相关政策。特殊利益集团或强势利益集团往往打着所谓“公平竞争”的招牌，利用自己掌握的强大资源，而冠冕堂皇地取得更多的回报。弱势集团或者没有集团归属的公民，由于自身掌握资源较少，不可能与特殊或强势利益集团进行公平博弈，自身利益也就越来越得不到保障，从而有可能使它们越来越边缘化。这也就可能导致两个极端结果：一是弱势群体对政治越来越冷漠；二是他们可能采取极端方式进行抗争。显然，在这种特殊利益集团日益固化的情况下，其他弱势利益群体的利益就不可能得到保障。这种局面如果得不到改善，将会严重阻碍民主政治的健康发展。

四、引导利益集团健康发展，推动社会主义民主政治建设

利益集团的健康发展是推动中国民主进程的关键条件。随着中国经济的发展，人民的利益意识也日渐浓厚，而因相同或相似的利益目标而结成不同的集团之间必然存在着矛盾和冲突，如何处理和协调这些矛盾和冲突，关系到利益集团能否健康发展，进而会影响到民主政治能否顺利推进。民主政治的关键是人民的政治参与权能否得到保障，作为利益分配载体的权力是否得到有效的监督，政府的决策是否体现公平正义，这些都与利益集团的活动密切相关。因此，如何保障利益集团的健康发展是有效推动民主政治建设的关键。

1.规范利益集团的发展，为不同利益群体提供平等、顺畅的利益表达平台

中国的国有垄断企业（如铁路、石油、通讯等），规模较大的民营企业和外资企业等，已经或者正在形成利益集团，由于它们掌握大量的政治经济和社会资源，能够更好的影响政府做出对他们有利的公共政策，他们对参与政治过程有很高的积极性。相对而言，弱势群体（如农民工阶层、失业者和基层的自由工作者等）虽然人数较多但比较分散又缺乏有效的组织，他们的利益诉求不能充分表达，加上他们的受教育程度低、工作的劳累程度大，这些群体对政治参与则有点冷漠，他们的民主权力也得不到充分保障。因此，政府有必要帮助这类群体建立组织，以增强他们的声音，提高他们参与政治过程的积极性，进而使他们的利益得到保证。同时，在利益集团的发展过程中，要保护合法利益集团、遏制特殊利益集团、打击非法利益集团，扶持弱势利益集团和鼓励公共利益集团，只有利益集团均衡发展了，才有利于推动民主进程。

2.加强利益集团参与政治过程的制度建设

我国公民参与政治的过程往往是通过选举得以实现的，由于选举有一定的周期性，并且我国的选举大多是间接选举，信息在传递过程中很可能失真，选举结果并非是公民真实意愿的表达，公民的切身利益很可能得不到充分的保障。由于公共政策与公民的利益更加直接相关，公民更愿意通过影响公共政策来实现自己的权力，但单个公民的影响力较小，利益一致或相近的公民往往结成利益集团，以期使自己的利益诉求能够在公共政策制定中得到充分的反映。如果公民利益诉求在体制内得不到真实有效表达，公民就会采取不正当的方式（如贿赂等）或社会抗争的方式（如集体上访和非法游行等）在体制外寻求利益表达的渠道。如果这种现象得不到有效解决，就会造成社会的动荡，更不可能推进民主政治建设。中国共产党十三届二中全会的报告中已经明确指出：“在社会主义制度下人民内部依然存在不同利益集团的矛盾”。利益集团在中国已是客观存在，但对于利益集团如何参与政治过程还没有明确的制度规范。这是我们亟须解决的现实问题。

3.政府在政治过程中坚持自主性与公平性

在中国已经出现强势利益集团和弱势利益集团的情况下，如果政府被强势利益集团所“俘获”，在制定公共政策过程中失去自主性，成为强势利益集团的代言人，必定破坏公共政策的公平性。我们知道，中国的经济改革是由行政力量主导的，在从计划经济向市场经济的转变过程中，行政部门的职能虽然已经有很大的转变，但政府作为一个特殊的集团组织，政府部门也会不自觉地追求“自我利益”。人的自利性，决定了政府官员也存在着“寻租”的腐败现象。只有克服政府自身存在的这些缺陷，才能保证政治过程的公正和公平。也只有政府时刻作为公共利益的代表，才可能使民主政治过程有序而公正。

[1][美]杜鲁门.政治过程[M].陈尧.天津：天津人民出版社，2005.

[2][美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德，小 G.宾厄姆·鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖.北京：东方出版社，2007.

[3]Robert A.Dahl.Democracy in the United States[M].Boston：Houghton Mifflin Co.，1981.

[4]厉以宁.转型发展理论[M].北京：同心出版社，1996.

[5]王浦劬，等.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，2006.

[6][美]科恩.论民主[M].聂崇信，等.北京：商务印书馆，1988.

[7][美]托马斯·R·戴伊.理解公共政策[M].谢明.北京：中国人民大学出版社，2011.

[8][美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬.北京：华夏出版社，1989.

[9][英]戴维·赫尔德.民主的模式[M].燕继荣.北京：中央编译出版社，2004.

卜凡（1977-），男，河南驻马店人，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向为中外政治制度。

D 621

A

1671-7155（2012）02-0036-05

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.02.007

2012-01-20

2011年度国家社科基金项目“社会主义民主建设进程中宽容政治文化的培育研究”（项目编号：11BZZ006）的阶段性成果。

（责任编辑 叶剑锋）