政治权力结构与非正式权力运作——基于中国地方党政系统的考察

张 骎

（山东财经大学，山东 济南 250014）

政治权力结构与非正式权力运作
——基于中国地方党政系统的考察

张 骎

（山东财经大学，山东 济南 250014）

非正式面相的政治权力结构即为非正式权力结构。政治精英在互动的基础上形成了具有人格化色彩的各种非正式权力关系。非正式权力运作的微观基础在于政治精英的特质，精英特质的三种类型包括先赋特质、人格特质以及社会特质。人治传统、关系文化、精英的社会心理需求与体制环境是中国地方系统非正式权力运作生成的基本因素，由此政治生活表现出一定的复杂性与人格化的特征。而政治精英通过彼此的互动表现出合作、冲突与制衡的非正式权力运作形态。

政治权力结构；非正式权力；政治精；精英互动

一、政治权力结构的非正式面相

政治权力结构是政治系统的基本构成方式，表现为不同政治权力之间相互关系的一定模式。从正式制度文本有无的角度可以把政治权力结构划分为两种类型，即正式权力结构与非正式权力结构。正式权力结构是以明确的法理依据为基础，由承担一定职能的政治组织为权力载体并且相互组合所构成的的政治权力结构。中国共产党与人民政府一起扮演着中国国家宏观治理的核心角色，地方党政系统的正式权力结构主要体现为中共地方组织、地方人民政府各组织间的相互关系模式①本文的党政系统专指中共党组织系统与人民政府组织系统所构成的政治系统。从规范及机构设置上来讲，中共组织系统与政府组织系统是相互独立、分开的，但从地方政治系统的实际运行来看，“归口管理体制”或“领导小组体制”把党的领导与政府的决策执行联结在一起。越到地方基层，大政方针愈少、具体事务越多，“党政分开”也越难。因而，把两者看做一个统一的政治系统更具有分析意义。本文以党政系统来称谓，并且把它作为分析对象来考察的原因也在于此。。正式权力结构是地方党政系统的基本属性，但仅作此了解并不能对系统内部的许多问题作出合理的解释。例如，在地方，经常会出现政治职务和权威相分离的现象——“领导就是权力的化身”、“权力就是领导本人”，“我说了算”是权力拥有者的口头禅。在党政领导班子内部，由于工作分工所导致的权力分割，人际关系的和谐就成为促进权力整合、提高决策效率以及强化政策执行的重要因素。即使“班子”和谐融洽，但由于政策执行还是要依赖个人，执行过程依然会表现出一定的人格化特征。要理解这些现象，就需要考察政治权力结构的非正式面相，即非正式权力结构。

非正式权力结构是与正式权力结构相对而言的，是具有人格化色彩的各种非正式权力之间的相互关系模式。非正式权力在正式权力的基础上依附于政治精英的个人魅力和人际关系，而这种人际关系又基于精英自身的特质因素。“如果说在体制化结构中，权力来源于法定职务，那么在人格化结构中，权力与职务的关系是松懈的，有职并不一定有权，有权也并不一定有职，权力更多来源于人际关系和政治角色的个人素质，虽然这并不意味着人格化权力完全排斥法定职务，体制化结构与人格化结构这两者是互动的，经常可以相辅相成、相得益彰”[1](P140)。非正式权力关系主要由两部分组成：一部分存在于政治组织中的非正式群体。在政治组织中，政治精英基于自身特质形成了一系列的人际关系，以这种人际关系为基础出现了各种各样的并非由正式制度所确定的非正式群体。另一部分则产生于正式的工作关系。日常工作中的经常性联系可以加深政治精英相互间的了解，并在此基础上产生感情沟通，进而形成复杂的非正式关系。在这种情况下，非正式关系可能会与正式的工作关系结为一体，而政治精英在处理政治事务时也会采取超出制度文本规定的方式。

一系列正式制度设计为中共及人民政府组织系统规范和行使权力、履行政治职能提供了保证。但在政治系统的实际运行中，这些制度规则并没有完全内化为政治精英的行为准则。相反，精英自身的特质因素及以此为基础而结成的复杂的“关系”发挥着重要的作用。领导人的地位、态度、个人魅力、关系网络等形塑着政治权力运行的现实形态，制约着政策的选择、执行以及资源的分配。例如，在地方自主权扩大的改革时期，地方政府在制度运作过程中的“变通”成为一种普遍性的行为方式，而上级政府对下级政府的非制度化行为往往表现出一定程度的容忍。此外，类似“打点”、“活动”、“讲人情”、“开口子”、“拉关系”、“走后门”、“打开工作局面”、“脸面”等诸多政治词汇也是非正式权力运作的重要表现。总之，国家权力结构的科层化和政治过程的人格化并存的现象生动反映出转型期中国政治变迁的双重特性：一方面，大量制度规则竞相出台；另一方面，这些制度在实际政治过程中往往被“悬置”，而没有内化为精英的行为准则，取而代之的则是各种“潜规则”在地方各级党政部门盛行。

二、精英特质：非正式权力运作的微观基础

政治精英构成了政治权力系统的核心领导层。在地方党政系统中，这些精英担任一定的领导职务，具有正式或非正式的领导地位，并可以在政策过程中施加巨大的影响力。政治系统中的权力网与人际关系网相互覆盖与交织，使得政治精英表现出一定的权力行为倾向与模式，精英层中任何二者之间的互动质量，都影响着领导集体的凝聚力和政策产出。政治精英在政治权力结构中的权威，取决于权力结构赋予他的正式权力和其本人特有的人格化气质带来的非正式权力。这里借用“特质”一词来描述政治精英的人格化特征，当通过这些特质来描述精英个体或群体时，不同的精英个体或群体能够得以区分。

通过政治精英特质以及精英间互动来分析政治事件、决策过程以及政策走向的研究视角是中外学者所经常使用的。一些学者基于韦伯所提出的不同权力合法性来源而对政治精英进行分类。例如，胡伟曾提出过克里斯玛领袖和与其之下的权力精英的分类[1](P147)。寇健文根据权力来源把政治精英的权力分为魅力权力与职务权力。魅力权力来自精英及其群体自身的特质，因人而变，而“职务权力是属于可转移的权力，丧失某个领导职务便会失去因该职务而取得的资源与权力”[2](P261-266)。还有许多学者运用一些特征指标，如人口分布、教育背景、职业经历、人际关系等来分析中国政治精英的录用与晋升，有代表性的如李成在《中国领导人：新一代》一书中曾经用统计和定量的方法来研究中国第四代领导人。他认为第四代领导人是一批坚实的技术官僚，并具有技术教育（包括经济和财务）、专业经验和在党内的高职位三个特质。第四代领导人在政治团结、教育背景、事业基础和政策偏好上同之前的三代相比更具差异性[3]。薄智跃、孙立樵、华尔德等也从不同的角度对中央以至县市级别政治精英的类型特征做出过富有意义的分析①具体的讨论可见薄智跃：《经济绩效和省级领导人的政治升迁》，北京天则经济研究所第222期演讲材料；Andrew Walder，Career Mobility and the Communist Political Order，American Sociological Review，No.3，1995；孙立樵、马国钧等著：《优秀领导干部成长规律研究》，中共中央党校出版社2001年版。。

尽管以上分析大多囿于中央层面的政治精英，且有些精英特质的分类并不适用于地方，但综合以上观点还是能对我们理解中国地方政治精英的特质提供一个基本框架。在此，笔者尝试以先赋特质、人格特质及社会特质对政治精英的特质类型进行划分。先赋特质指精英自身不能控制或改变，而由先天因素造成的彼此之间差异的特质，如性别、年龄、种族、籍贯、血缘等等。人格特质指精英所具有的心理及行为特性，像态度、情感、性格、意识、修养、认知、处事方式等等。这种心理及行为特质具有支配个体或群体行为的能力，使得个体或群体对于变化的环境能够做出一定的反应。而社会特质指精英在长期的社会化过程中通过学习、实践所积累起来的社会特征，例如学历、工作及生活经历、专业经验等等。当我们以精英主义视角来分析决策过程或非正式权力运作时，政治精英的特质可以构成分析的微观基础。

在中国地方党政系统中，经常会听到的一个词就是“关系”。这里的“关系”，主要指政治精英间的人际关系。不同的精英基于自身的特质形成各种各样的社会人际关系，同学、同乡、工作经历、脾气秉性、兴趣爱好、政策认知等等都可以成为评价政治精英之间人际关系状况的维度，“中国政治的易变性促使政治精英倚赖人际关系行事，在精英之间以及精英与下属之间形成了一种相互倚赖和具有道德义务的文化”[4]。政治精英的人际关系和人际交往对政治过程的运作会产生强烈的影响。当精英之间的人际关系愈发和睦时，政治权力系统的运作效率就越高；反之，则越低。而究其原因，是因为权力精英的人际关系在政治生活中表现为精英之间的人格化权力关系，人格化权力关系决定了政治生活中非正式权力运作的不同形态以及政策产出。

三、非正式权力运作生成的基本因素

非正式权力运作是任何政治系统中都存在的现象，但在不同的政治系统中发挥的功能则大为不同。在中国地方党政系统，非正式权力运作的生成有以下几个可供分析的因素。

1.非正式权力运作的人治传统

中国封建社会如果从公元前475年的战国初期算起，到1840年鸦片战争爆发，封建社会解体，前后绵延2300多年[5]。中国封建社会存续几千年，但德治主义和等级特权制的人治传统依然在深刻影响着现今的中国社会政治生活。在人治传统的影响下，一些政治精英崇尚“权大于法”、“人大于法”的人治观念。在政治权威结构的排序上，他们相信人格的权威大于法律的权威，“领导意志”、“长官命令”是政治规范的基本准则。上级支配着下属的名誉、地位、利益、劳动成果等资源，控制着下级的政治命运。当政治权力与特定的、具体的个人结合时，权力被异化为当权者本人，政治精英自身的血缘、地缘、志缘、感情、价值偏好、行为习性、工作经历等特质性因素掺杂到政治权力的行使之中。“人治”成为一种习惯和心理定势，并已根深蒂固，而且还极易导致个人迷信和偶像崇拜的盛行。

2.非正式权力运作的关系文化

中国有着历史悠久的关系文化，“关系”在中国政治系统运作中发挥着独特的作用，它是政治精英在角色扮演中的一种习惯和集体无意识。“拉关系”、“走关系”、“跑关系”是经常被用来描述地方政治精英的一种特殊行为方式。“关系是地方政治场域的隐蔽的空间，关系运作是科层运作的一个有效的机制，所谓权力就是一种网络，关系网络运作到哪里，权力关系就渗透到哪里，而这种持久稳定的互动所形成的权力关系我们就可以称为权力格局或者说是地方政治结构”[6]。政治精英基于自身特质所形成的人际关系网络广泛渗透于正式权力结构，成为社会价值权威性分配的重要内容和手段，也使得非正式权力运作成为精英所崇尚的政治行动逻辑。

3.政治精英的社会心理需求

政治精英自身的安全、社交、尊重、求知、自我实现等等多样化的需求，使得他们结成各种各样的非正式关系网络或群体，以求得心理的满足。当这些非正式群体以权力作为谋求实现自身目标的手段而彼此互动时，政治系统就呈现出非正式权力结构的特征。白鲁恂曾经用社会心理因素来解释中国政治中特殊主义关系和宗派群体的形成，他认为，中国人重视关系与心理上服从且依赖权威的倾向有关，依附权威是获取安全感的最佳手段，个人依附于关系将获得“通过服从所得到的安全”[7](P249)。为了整体的生存以及安全感，人际关系网络相互联结，在政治上形成所谓的宗派，而且宗派中的领导者和追随者同样迫切地需要对方，尤其是当它们感受到压力和忧虑时，这种需要就特别强烈[8](P251)。

4.非正式权力运作的体制环境

在政治制度化水平越高的国家，非正式权力对政治系统运作的影响越小；而在政治制度化水平越低的国家，非正式权力对政治系统运作的影响则越明显。

民主集中制是地方党政系统的组织制度和领导制度，分工负责制是民主集中制在领导生活中的体现。在上级的授权下，政治精英组建为一个工作团队，俗称“搭班子”。“搭班子”的主观目的是建立一支优势互补、和谐共荣的领导集体，但现实中“‘班子’中的志同道合更多的是停留在意识形态语境中和制度环境的约束中，很大程度体现为互动中的妥协博弈与环境下的人际交往”[9](P94)。具有不同特质的政治精英的组合塑造着权力的非正式格局和权力运作中的潜规则。历史上形成的“归口管理体制”也为地方党政系统之间的政策协调带来了问题。“在这种党政双轨体制下，组织、人员、功能有分有合，特别在有的地方和部门，党政之间存在一定的矛盾和冲突，就会出现两种声音和两条指挥系统，严重干扰了政策的统一有效执行”[10](P185)。这既增加了工作层次，又加大了协调难度，造成工作效率不高、政治成本过大，为非正式权力运作的生成提供了体制环境。

四、非正式权力运作中的精英互动

从规范的意义上讲，政治精英本应在科层制的组织结构中确定彼此的权力界限，各司其职，由政治制度为精英之间的权力互动提供规范和原则，从而形成正式化的权力关系与结构。但在中国地方党政系统中，非正式权力的运作构成政治生活中的另一景观，成为暗藏在正式权力结构之下深刻影响系统运行的隐秘机制。而掌握领导权力的政治精英在彼此的互动中表现出一番合作、冲突与制衡的非正式权力运作形态。

1.政策过程中的合作与冲突

在面向公众的大量资讯中，政治精英之间的关系基本都呈现出一种和谐一致、协力合作的局面。“从政治上来讲，对于一致性的文化需求导致了对秩序与礼仪的深切渴望，在某种程度上也产生了对于乱和失序的深深恐惧”[11](P198)。民主集中制的领导制度和组织制度要求地方“领导班子”成员应在坚持集体领导的前提下通过明确职能与分工实现对政治事务的管理，但党政组织系统科层制的设计造成了精英层内部正职与正职、正职与副职以及副职与副职之间关系的不确定性，而权力分配中经常存在的职责不清、权责不明又导致了工作分工上的大量空白地带与重叠区域。在此情况之下，由正式制度所调整的政治精英之间的关系就很难解决这一问题，非正式的权力关系则凸显出来。如果党政领导之间能团结合作，则问题容易解决；如果领导之间彼此不睦，则问题丛生。

地方政治精英之间良好的人际交往质量可以降低决策成本，带来决策效率的提高，非正式权力的运作是有其正功能的。“非正式政治很大的优势在于中低层的官员能够绕过正式的科层组织，将新的信息和政策提议快速地传达到更高的层级，而且有时能够形成及时的决策”[12]。然而，在现实的政治生活中，政治精英之间工作方式方法的不同、思维习惯的差别、相互间信息不对称以及既有的制度安排等，也会影响彼此之间正常的交往，造成精英层的冲突。“冲突和冲突的解决都是‘情境性’的，从而使得权力的运作表现出复杂的面相”[8](P95)。

2.权力监督中的制衡

从政治监督的本意上来说，对权力的监督应主要表现为制度化的制约机制，但是在制度化监督体制不健全的情况下，非正式的权力监督机制成为弥补正式监督效力不足的重要手段。这种非正式的权力制衡具有显著的人格化色彩。

政治精英之间非正式的权力制衡主要是通过三种机制来实现的。一种机制是职务之间的交错关系，即政治精英通过正式的权力分配在系统运行过程中实现彼此之间的制约与平衡。这种制衡机制虽带有一定的制度化制衡机制的色彩，但由于并无相应的制度安排对此做出较为明确的规定，所以在此可以看成是一种非正式权力的制衡①即使有一些监督制度来规范职务之间（比如上下级以及平级之间）的关系，但这种监督最终还是要落实到担任职务的个人身上，这也使得这种监督具有人格化色彩。。如地方党政领导的“双正职”体制即带有这种意涵，党政间的组织关系更多地体现在党政两个核心人物的互动上。第二种制衡机制可以概括为人格权威的制衡。在中国地方党政系统中，普遍存在着人格权威大于机构权威、职务权威的现象，政治运作受人格权威的影响较为明显。举例来说，人格权威基础建立在任职时间的长短上，虽然一些政治精英在职位上并不是“一把手”，但由于在本地长期任职所积累下来的资历和各种“关系”，这种人格权威就在政治系统内拥有很大的影响，对处于一线位置上拥有正式权威的政治精英产生强有力的制衡。第三种机制来源于政治精英群体之间的牵制与平衡。通过“关系”这种特有机制，政治系统中形成了不同的非正式群体，不同的非正式群体之间形成一种权力的制约平衡。这种非正式群体之间的制衡使得地方党政系统的运作不由某个单一政治精英群体所控制，从而能够对其他政治精英群体的职权加以节制。

五、结论

目前，国内既有的政治学理论研究很少深入分析政治系统的非正式权力的问题，似乎研究者之间有着“秘而不宣”或“难言之隐”的默契。本文的分析为理解政治权力结构以及非正式权力的运作提供了思路。政治精英在长期的个体生命历程中形成了多种多样的自身特质，精英个体与群体在彼此的交往中基于共同的或不同的特质形成了从和谐共处到彼此不睦的人际关系。人际关系渗透于政治生活，形成了政治精英之间不同的非正式权力关系，这种非正式权力关系的模式化即为一定的非正式权力结构，非正式权力结构是政治权力结构的另一个基本面相。而政治精英在政治互动中表现出的合作、冲突与制衡构成了非正式权力运作的不同形态。以这种思路来揭示政治系统，把隐秘的非正式权力逻辑显现化，就能解释很多制度化外的政治现象，还原政治生活的本来面目，从而为加强制度建设、推行法治提供有益的思想基础。

[1]胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

[2]寇健文.中共精英政治的演变：制度化与权力转移1978－2004[M].台北：五南图书公司，2005.

[3]Cheng Li.China's leaders：the new generation[M].Lanham：Rowman&LittlefieldPublishers，2001.

[4]Xuezhi Guo.Dimensions of Guanxi in Chinese Elite Politics[J].The ChinaJournal，2001，(46).

[5]叶剑锋.多重因素的叠加与累积：当代中国封建残余难以肃清缘由辨析[J].武汉科技大学学报（社会科学版），2010，（5）.

[6]樊红敏.日常政治视角下的地方权力运作研究[Z].华中师范大学博士学位论文，2007.

[7]Lucian W.Pye.The Dynamics of Factions and Consensus in Chinese Politics：A Model and Some Propositions[M].Santa Monica Ca.，1980.

[8]Lucian W.Pye.中国政治的变与常.台北：五南出版公司，1988.

[9]白杰.街道办事处权力运作逻辑[M].北京：中国商业出版社，2010.

[10]郭定平.政党与政府[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

[11]Lucian W.Pye.The Spirit of Chinese Politics[M].Harvard University Press，1992.

[12]Joseph Fewsmith.Institutions，Informal Politics and Politics Transition in China[J].Asian Survey，1996，（3）.

张骎（1979-），男，山东肥城人，山东财经大学法学院讲师、北京师范大学政治学与国际关系学院博士研究生，主要研究政治学理论。

D 67.21

A

1671-7155（2012）02-0031-05

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.02.006

2012-01-10

2011年度国家社科基金项目“社会主义民主建设进程中宽容政治文化的培育研究”（项目编号：11BZZ006）的阶段性成果。

（责任编辑 叶剑锋）