文化体制改革的配套政策对公共体育场馆改革的启示

江其建，卢竞荣，徐 双

（杭州师范大学 体育与健康学院，杭州 310306）

文化体制改革的配套政策对公共体育场馆改革的启示

江其建，卢竞荣，徐 双

（杭州师范大学 体育与健康学院，杭州 310306）

配套政策是公共体育场馆改革的重要内容，关乎改革的成败。公共体育场馆改革在配套政策上可借鉴文化体制改革的经验，在结合公共体育场馆改革特点的基础上，提出中央统一部署，各部委联合落实；财政部负责场馆资产转制时的审查，国资委负责转制后的监管；财政增加资金投入，保障职工分流安置后的合法权益；联合相关部委，制订优惠的财税政策等建议。

文化体制；配套政策；公共体育场馆；改革

2011年11月，十七届六中全会颁布 《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，昭示着文化体制改革从试点过渡到全面推进阶段，文化体制改革首先进行的是文化产业化的问题，由于公共体育场馆与文化产业的文化馆、科技馆等功能定位相似，管理体制相同，因此公共体育场馆改革可以从文化体制改革中借鉴相关的经验。文化体制在改革之初，中央为配合改革顺利进行，前后颁布了 《国务院办公厅关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》（国办发 〔2003〕105号，简称 “105号文件”）和 《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发 〔2008〕114号，简称 “114号文件”）等配套政策，后者是前者政策的延续，两个文件对文化体制改革中涉及的国有资产、土地划分、社会保障、投融资政策、分配制度、员工分流安置、财税政策等方面做出了详细规定。

1 国有资产管理

1.1 分步落实并由财政部门负责国有文化资产监管

国有资产管理是文化体制改革的重点，是改革成功的关键。前期 “105号文件”对资产管理主要还是参考现有的“国有资产授权经营”的思路，沿袭原有行政管理和党的领导。试点期间，上海、沈阳、重庆等多个试点城市根据各自具体情况，在原有的文化资产管理体制上取得了一些突破，其成果就是创造了多个版本的管理模式。从2007年开始，中央在总结试点城市改革经验的基础上连续颁布了三套专项性的管理文件，分别是：2007年的《关于在文化体制改革中加强国有文化资产管理的通知》（财教〔2007〕213号）规定由各级财政部和党委宣传部分别负责国有文化资产的监管和文化资产重大变动事项的审查把关；2008年的 《关于中央出版单位转制和改制中国有资产管理的通知》 （财教 〔2008〕256号）细化财政部和单位宣传部的管理规则，界定相应标准；2010年的《关于完善中央文化企业国有资产监管工作机制的通知》（文改发〔2010〕4号）首次提出由财政部为主导设立中央文化企业国有资产监督管理领导小组和办公室，负责国有资产的监管职责。而对于转制后土地使用性质的转变，“114号文件”对行政划拨土地处置作出了明确的规定，即经营性文化事业单位无论是转制还是改制，其原有划拨的土地仍以划拨方式使用［1］。

1.2 财政部门负责国有文化资产监管对公共体育场馆改革的启示

文化体制改革中，国有文化资产管理改革是一个循序渐进的过程。前期沿用 “国有企业资产授权经营”的思路，后期在总结完善试点改革经验的基础上推出财政部和党委宣传部分工合作，负责国有文化资产在单位转制中保值增值的措施。公共体育场馆资产管理现状与文化事业单位相似，都是事业单位体制管理下拥有巨额国有资产，为了保障国有资产保值增值，应采取目前改革通用惯例试点改革的方法，有一个逐步完善的过程。依据国有企业资产管理办法，结合体育场馆改革自身的特点，引入体育场馆资产出资人制度，由财政部门和体育局等相关部门成立协调小组，具体负责转制时国有体育场馆资产日常监管工作，转制后为经营性企业的交由国资委按照国有企业管理办法管理。而对于场馆土地问题，由于先前场馆土地都是属于行政划拨使用，造成转制后土地变性后需缴纳土地出让金进而增加改革的成本，所以建议一方面对于土地用途符合 《划拨用地目录》的，经政府批准继续按划拨方式使用；另一方面对于不符合条件的，则参照相关土地管理办法，评估结束后以作价入股方式进行处置。

2 社会保障政策衔接

2.1 实行积极灵活的社会保障政策

社会保障问题是文化体制改革的难点，迄今为止，还未有根本的突破。原因在于目前我国社会保障制度施行 “双轨制”，即企业的养老金制度和事业单位的退休金制度，两种制度同时运行，造成了文化事业转制为企业过程中出现对接障碍，而要彻底破解这个难题还有待于国家社会保障体制的进一步改革和完善。针对此情况，中央的主要精神是争取实现局部点的突破，只给出原则性的政策，让各地结合自身的实际，发挥各自所长，灵活性地探索解决待遇差的问题。所以各地政策也有所差异。以北京和广州为例，北京市采取的措施是联合有关中央机关共同颁布 《关于中央各部门各单位出版社转制后参加北京市养老保险有关问题的通知》（人社部发 〔2009〕50号），规定中央机关所属文化事业单位职工转制后，原有员工的养老保险转交北京市社会保障部门负责，同时要求转制后的企业采取收入分配改革、调整员工收入、建立企业年金等政策来解决退休后待遇差的问题。广州市在文艺院团改制过程中采取的措施是核销市文艺院团事业单位编制，同时成立 “广州市文化艺术管理中心”，保留原有职工事业单位编制［2］。施行五年过渡期政策，在过渡期内为原有事业单位职工购买五险一金，过渡期满实行双向选择。对愿意留下的职工，采取市财政、宣传部、企业三方出资买断工龄和身份后按企业员工管理；对不愿留下且有专业技能的安排到区 （县级市）群艺馆工作。

2.2 实行积极灵活的社会保障政策对公共体育场馆改革的启示

文化体制改革的主要思路是立足于现有的社会保障政策，允许地方政府依据各地的实际情况采取灵活多样的措施。对此公共体育场馆在社会保障制度改革方面应根据不同类型体育场馆采取灵活多样的措施，制订差异化的政策。首先划分体育场馆为公益型和经营型两种。对于改革后承担运动队训练、比赛的公益型体育场馆，继续沿用现有事业单位养老保险制度，或是采取 “老人老办法，新人新办法”的制度。对于转制后为经营型的体育场馆，依据国务院1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）和1999年《社会保险费征缴暂行条例》（国务院第259号令）的规定，职工社会保险改为参加企业社会保险，具体操作办法是对转制前已经参加企业社会保险的职工，保持不变；转制前为参加事业单位养老保险的，从转制之日起参加社会保险，并将工龄来作为参加社会保险的时间依据，同时企业应按照国家有关企业管理办法为员工缴纳工伤、失业和医疗保险［3］。

3 投资和融资政策

3.1 多部门合作化解经营性文化企业投融资困难的局面

由于文化领域属于非物质性的意识形态范畴，外部资本进入文化资本领域更为复杂，可能会导致转制后的经营性文化企业融资困难，针对投资渠道不畅、融资困难等问题，“114号文件”规定政府在资金和政策方面上给予其支持。具体有：①设立文化产业发展专项资金，支持文化企业发展。应国务院要求，2007年中央财政设立 “扶持动漫产业发展专项资金”，安排资金2亿元；2008年中央财政预算设立 “文化产业发展专项资金”，安排资金10亿元，支持动漫产业、新闻出版、电影等行业发展。②鼓励文化企业进行组合式融资。借鉴资本市场较为成熟的银行信贷、企业债券和股票等方面经验。对于通过公司制改造实现投资主体多元化的企业，符合条件的可申请上市。③化解中小文化企业贷款难。颁布了 《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》（银发 〔2010〕94号），鼓励各商业银行根据文化企业特点，研究制订文化产业诸如著作权、文化品牌等无形资产的评估和质押办法，创新信贷管理政策［4］。

3.2 多部门合作化解投融资难题对公共体育场馆改革的启示

国家通过安排专项资金、鼓励多样化的融资方式、银行的信贷支持等方面化解中小文化企业发展的资金难题。公共体育场馆转制为企业后，由于公共体育场馆维修费用和场馆运营费用需要大量资金，新场馆建设更是耗资巨大，在筹集资金上也同样存在着融资渠道单一，信贷困难等问题［5］。因此要把公共体育场馆做大做强，还需要政府各级部门共同支持和引导，财政上需要安排专项资金支持公共体育场馆发展，扶上马，再送一程；工商和金融部门提高行政审批效率，免收附加费用，适时引导公共体育场馆到资本市场进行融资，鼓励其打包无形资产如场馆冠名权、馆内广告等进行组合式融资，积极探索运用股票和证券市场的资金来为新场馆建设筹措资金；各级商业银行应积极研究体育场馆的特点，推出适合的信贷产品，同时鼓励担保和再担保机构开发适合体育场馆的贷款担保服务，化解资金困难的局面。

4 人员分流安置

4.1 多渠道合理分流安置单位职工

在事业单位改革过程中，政府把合理分流和安置单位职工放在突出位置，保障职工今后工作生活。 “114号文件”对于人员分流安置，分两部分予以说明。一方面在人员分流安置上，对于五年内根据法定年龄应当退休的职工，在尊重本人意愿的基础上，允许其提前离岗，在此期间的工资福利等基本待遇维持不变，单位继续为其缴纳各项社会保险费，在其达到国家法定退休年龄时，则按企业办法来办理退休手续；关于在职的员工，转制企业依照 《劳动合同法》的有关规定，自工商注册登记之日起与在职职工签订劳动合同，同时合并计算职工转制前后的工作年限。转制后为非国有企业的，依照 《合同法》第三十三条的规定办理；转制后需要分流的职工，则依照 《劳动合同法》第四十条至四十二条规定处理劳动关系，并支付相应的经济补偿［6］。另一方面，在职工分流安置的权益上，要求转制企业积极采取各项措施切实保障职工合法权益。转制时，对于提前离岗人员所需要的各项社会保险费、安家费等补偿金，从评估后的净资产或国有产权中给予支付，企业净资产不足的，则由各级财政部门一次性拨付。

4.2 多渠道分流安置职工对公共体育场馆改革的启示

关于分流安置职工，文化事业改革的经验是参照目前现有的 《合同法》、《劳动法》等法律法规，争取政府专项资金扶持政策，根据不同的职工年龄、个人意愿、企业性质，采取不同的安置方法，提供多种途径分流安置职工。这也昭示着未来公共体育场馆改革过程中一方面必须参照各有关法律，做到有法可依；另一方面要积极争取政府财政支持，建立健全各种配套安置措施。此外，从减缓改革的阻力方面考虑，可以建立事业单位企业化运行的体育场馆集团，对下属场馆施行资产管理，原有场馆职工分流到新组建的场馆集团，职工事业编制身份不变，实行竞聘上岗措施，通过采用发展的办法以逐步解决人员分流安置问题。以深圳市2006年事业单位改革为例，《事业单位改革人员分流安置办法》中为事业单位人员提供五种分流途径：退休、因病或工伤提前退休或退职、提前退休、辞职和辞退。其中，对于自愿辞去公职另谋职业者，经上级批准后财政给予一次性经济补偿；对于未选择分流的人员由转企后的单位全部接收，并按照企业管理办法签订劳动合同，依据企业人力资源管理办法管理。同时为了保证划转单位的稳定，其领导班子和员工队伍基本保持不变，只作个别人员调整，并保持单位员工原有的工资、福利待遇不变。

5 收入分配制度

5.1 文化事业单位职工转制后参照企业收入分配制度

文化事业单位职工转制为企业员工后，收入上会有所差距，转制后的企业员工要执行企业的收入分配制度。对此“114号文件”的规定是：对于国有控股企业和国有独资企业的职工收入分配参照国有企业相关规定，同时各级相关部门要结合文化企业劳动力市场价位，对转制后的企业员工收入分配进行指导和调控；对在职职工现有的工资外补贴、津贴、福利等项目进行清理，对于合理的部分纳入工资分配；对于单位职工在交通、通信等方面的职务消费进行改革，逐步纳入其个人收入；而原事业编制内职工的住房公积金和住房补贴转制前由原有单位承担的部分，转制后继续由企业支付。

5.2 转制后职工收入参照企业收入分配制度对公共体育场馆改革的启示

文化事业单位职工转制为企业员工后收入分配主要是参照现行企业的收入分配制度，同时相关部门结合文化劳动力市场价位对企业员工的劳动力价格给予相应指导，而对于在职职工工资外福利收入进行清理，保留其中合理的部分。公共体育场馆的职工在转制为企业员工后，职工的身份由事业编制转为企业编制，身份转变必然导致收入的变化，转变为企业员工后，则按照现代企业的收入分配制度，依据体育场馆劳动力市场价位进行管理。对其中为国有独资或者是国有控股企业的则依据现有的国有企业管理办法，结合有关部门的指导和调控，设置合理的劳动力价格，并核算清理以前补贴、津贴、福利，保留其中合理的部分［7］。

6 财税政策优惠

6.1 制订优惠的财税政策

国内扶持中小企业通行的做法是用优惠财税政策支持其改革发展，文化体制改革亦在此列。中央在 “105号文件”中要求给予经营性文化企业优惠的财税政策，促进经营性文化单位加快改革步伐［8］。“114号文件”延续了优惠的财税政策并做适当补充。财政支持主要体现在两点：一是增强对转制企业的财政扶持力度。原先由财政负担的编制内职工的住房公积金、住房补贴和退休职工社会保障金转制后仍由财政支付；二是中央和地方共同设立专项资金以贴息和补助等方式支持文化企业发展。税收支持主要体现在三点：一是对经营性文化单位转制中涉及到的企业所得税、增值税、营业税和城建税等给予一定的优惠；二是党报、党刊发行收入和印刷收入免征增值税；三是广播电视运营服务业务收入免征营业税，期限3年。此外为使优惠的财税政策落到实处和规范转制文化企业的资格认定，各部委联合颁布 《关于转制文化企业名单及认定问题的通知》（财税 〔2009〕105号），明晰转制文化企业的资格认定，必须是核销事业编制、注销事业单位法人、进行工商注册的企业。

6.2 制订优惠的财税政策对公共体育场馆改革的启示

为扶持转制后经营性文化企业的发展壮大，国家采取优惠的财税政策激励其改革，转制期间和转制后的一段时间内继续给予财政支持，同时减免企业税收［8］。公共体育场馆和文化事业单位都具有公益性，都需要承担一定的社会公共职能，因而公共体育场馆在改革过程中理应享受到优惠的财税政策。以杭州市游泳馆为例，杭州最低工资为670元，2011年为1310元，上涨100%；天然气2006年2元每立方米，2011年4元每立方米，上涨100%，每年的水费、电费、天然气费、税费占据了场馆收入的大部分。而另一方面，场馆服务价格在此间期一直保持原价，不断上升的成本在吞噬着场馆的盈利空间。我国目前还尚未出台相应的扶持体育产业发展的优惠财税政策，而公共体育场馆目前在经营管理过程中，各项税费负担还比较重，这打击了公共体育场改革的积极性。在今后公共体育场馆进行改革时，应由中央出台宏观政策支持，各有关部门及时跟进细化各项优惠的财税政策，激励其改革，同时做好监管，确保优惠的财税政策落到实处。

7 结语

十七届六中全会通过文化体制改革的决定，标志着文化体制改革经过多年的试点，进入全面实施阶段。文化体制改革中关于配套政策方面积累的丰富经验可为公共体育场馆改革提供资料借鉴和经验参考，使公共体育场馆在改革中少走弯路。

第一，中央统一部署，各部委联合落实。公共体育场馆改革和文化体制改革一样，配套政策是一项系统工程，地方权限对改革的驾驭能力有限，为积极稳妥推进经营性公共体育场馆改革，建议采用文化事业单位的试点改革经验，从试点中总结经验，再由体育总局牵头联合中央各部委组织部署，科学规划总体改革方案［9］。

第二，财政部负责场馆资产转制时的审查，国资委负责转制后监管。借鉴文化体制改革在国有资产管理方面的成功经验，公共体育场馆改革由财政部和体育主管部门合作，设立国有资产监督管理小组，负责对公共体育场馆资产重大变动审查把关，财政部履行场馆资产的监管职责，转制后是国有企业的由国资委作为场馆资产的出资人，行使股东大会职权，监管企业投资活动。

第三，财政增加资金投入，保障职工分流安置后各项合法权益。公共体育场馆在改革时所涉及的职工分流安置和社会保障问题，应从现有的 《劳动合同法》和社会保障制度出发，鼓励各地方政府依据自身的情况积极探索多种途径，借鉴部分省市经验，在设立专项资金、执行企业年金、收入分配改革、设立过渡期措施等方面出台政策，妥善解决转制职工的分流安置和社会保障问题。

第四，联合相关部门，制订优惠的财税政策。鉴于公共体育场馆属于准公共产品，国内社会化融资还未成熟，改革后国家应在投融资上给予大力扶持。政府通过财政安排专项资金，银行推出适合的信贷政策，工商和税务提供快速行政审批和相应的优惠税收政策，多部门联合支持以化解体育场馆在转制后资金紧张的局面。

［1］ 中组部，人事部，科技部.关于深化科研事业单位人事制度改革的实施意见［Z］，2000.

［2］ 中共中央，国务院.关于深化文化体制改革的若干意见［Z］，2005.

［3］ 国务院办公厅.关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知［Z］，2008.

［4］ 中共中央，国务院.中共中央关于深化文化体制改革的决定［Z］，2011.

［5］ 宋继新，贡娟.论国家体育管理体制变革的重心——体育管理组织结构创新的再研究［J］.北京体育大学学报，2008，31（5）：577-579.

［6］ 李燕，高雅静.大型体育赛事场馆建设与管理的启示与思考［J］.河北体育学院学报，2010，24（6）：28-30.

［7］ 陈元欣，徐文强，王健.我国公共体育场馆配套制度改革研究［J］.体育科研，2009，30（6）：24-28.

［8］ 钟礼松.文化体制改革中国有资产的处置问题［J］.经济研究参考，2010（36）：30.

［9］ 张涛甫，贺艳燕.文化体制改革的前沿探索——试论上海文化体制改革［J］.东岳论丛，2011，32（50）：101-104.

The Revelation of Cultural System Reform’s Supporting Policy for the Public Sports Venues Reform

JIANG Qi-jian，LU Jing-rong，XU Shuang

（Sports and Health College，Hangzhou Normal University，Hangzhou 310306，China）

Supporting policy is one of the important content of the public sports venues reform，which has a significant effect on the success or failure of the reform.The public sports venues reform can borrow ideas from cultural system reform in terms of the supporting policies.Based on the characteristics of the public sports venues reform，the paper puts forward some suggestions.For example，the central government agency should establish unified plan and each ministry should work together to carry out the plan.The Ministry of Finance is responsible for the examination of the transformation of venue assets.The Stateowned Assets Supervision and Administration Commission is responsible for the regulation after the transformation.The Ministry of Finance increases capital investment to guarantee the legitimate rights and interests of the workers.The paper also suggests to unite other ministries to formulate preferential fiscal and tax policies.

cultural system；supporting policy；public sports venue；reform

G818

A

1008-3596（2012）03-0049-04

2011-12-20

江其建 （1986－）男，福建南平人，硕士，研究方向为体育产业。