环境侵权的公共赔偿制度研究

刘满平

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

环境侵权的公共赔偿制度研究

刘满平

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

环境侵权的公共赔偿制度是受害人获得有效救济的新途径。由于救济手段的局限和法律规定的缺陷，我国急需建立环境侵权公共赔偿制度。从环境侵权的现有救济制度入手，可以具体分析出民事救济制度和国家赔偿制度的局限性，因而公共赔偿制度在理论上可以得到支持；同时，为了使环境侵权公共赔偿制度能够具体实施，我们应该更加深入地研究和讨论该制度的构建。

环境侵权；救济；公共赔偿

近年来，大连输油管爆炸、紫金矿业污染事件、墨西哥湾漏油、日本核泄漏等一系列事件表明，环境侵权问题日益严重且已经发展成为世界性的难题。环境侵权从分类上说是一种非传统的侵权行为，国内法学界尚未对其展开全面的研究，有关环境侵权救济的立法也不够完善。因此，研究环境侵权公共赔偿制度具有重要的意义。

一、环境侵权传统的救济制度及公共赔偿制度概述

（一）环境侵权的民事赔偿制度

环境侵权的民事赔偿制度，是指被侵权人的合法权益因环境污染等原因受到侵害时，由侵权人承担相应的民事责任的救济制度。在我国目前的环境侵权救济制度中，民事救济是最主要的救济方式，如《侵权责任法》第八章专门规定了环境污染责任；新修改后的《民事诉讼法》新增了公益诉讼，使得我国的公益诉讼有法可依。然而，由于环境侵权的特殊性，使民事救济具有一定的局限性：（1）民事侵权赔偿救济带有明显的被动性和滞后性，在侵权行为人已经破产、关闭及无法确定侵权责任人等情况下，受害人无法及时获得赔偿[1]；（2）环境侵权导致的赔偿数额往往较大，根据私权责任独立的原则，由侵权人独立承担民事侵权责任，可能会造成侵权行为人无法支付或因负担过重而破产，影响社会的稳定与发展；（3）诉讼时效有限，由于大部分环境侵权特别是高技术环境侵权，本身具有潜在性、积累性和危害的广泛性，往往事实上的潜在侵权在长期内由于现有科学技术手段的局限而未及时发现，如援用《环境保护法》第四十二条采用3年诉讼时效，或者《民法通则》第一百三十七条，采用最长20年的诉讼时效，也可能起不到保护受害人的作用[2]。

（二）环境侵权的国家赔偿制度

环境侵权的国家赔偿制度，是指行政机关的具体行政行为侵害了公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益，被侵权人有权请求义务机关给予赔偿的救济制度。环境侵权的国家赔偿范围较为有限：（1）一般来说，可以将国家赔偿分成两类：一类是由于国家机关和国家机关工作人员行使职权而侵权的赔偿责任，这一类赔偿责任在我国《国家赔偿法》中有明确规定；另一类是由于公共基础设施缺陷导致侵权损害的赔偿责任，此类赔偿责任在我国尚无依据。（2）我国仅规定对国家机关及其工作人员的具体行政行为造成的损失承担赔偿责任。那么，如果因行政主体制定的规范性法律文件存在缺陷对行政相对人造成损害时，受害人就不能得到赔偿，因为行政机关的抽象行政行为具有不可诉性。此外，当行政机关的违法审批造成环境侵权时，受害人也不能得到国家赔偿，因为此时行政行为作用到行政相对人是以环境为媒介的，受害人难以证明其与国家行政机关之间有无直接的联系。

（三）环境侵权的公共赔偿制度

环境侵权具有与一般侵权不同的特点：主体地位失衡化；受害者大众化；侵权行为的持久化；侵权后果的严重化；侵权范围的广面化。因此，我们需要建立和一般救济制度相区别的救济制度。环境侵权的公共赔偿制度，指的是规定了适用的条件和统一的程序，在受害人无法及时获得民事救济并且没有合理的依据申请国家赔偿的情况下，环境侵权公共赔偿基金对被侵权人因特定类型的环境侵权受到的损害给予便捷、高效、合理的赔偿的新型救济方式。环境侵权的公共赔偿属于社会法救济，在制度归属上，是国家社会保障体系的组成部分[3]。

环境侵权的公共赔偿制度是对环境侵权所导致的损害进行社会化、人性化救济的特殊救济制度，它不可能完全代替民事救济制度和国家赔偿制度，也无法从根本上杜绝环境侵权事件的发生。这种制度的出现是为了对民事救济制度和国家赔偿制度进行适当的补救，在此二种制度对环境侵权所造成的数额巨大的损失无力赔偿或者不足以赔偿时，对被侵权人给以便捷、高效、合理的赔偿。同时，公共赔偿制度的建立并没有忽略或者免除加害人由于其侵权行为而应承担的法律责任，基金组织会在履行赔偿义务以后向加害人予以追偿，只是在表面的公平与是实质的效率之间，公共赔偿制度在理念上选择了后者。

二、环境侵权公共赔偿制度的理论依据

（一）环境侵权公共赔偿制度之法理学依据

环境侵权公共赔偿制度的产生源于特定的外部因素，即在福利国家通常意义上的私法自治原则逐步削弱，积极行政理论占据主流地位。该理论的主要观点是国家政府有保护公民人身、财产以及保护环境的职责，那么假如被侵权人因为环境侵权而受到损害，并且通过现有途径不能得到救济时，政府就应当为其提供其他途径给予救济。

环境侵权的公共赔偿制度也体现了利益平衡理论。利益平衡也称为利益均衡，是在一定的利益格局和体系下出现的利益体系的相对和平共处、相对均势的状态。法律、规则和制度都建立在利益平衡的基础上[4]。环境侵权不同于其他侵权，它是工业文明和新技术革命的产物，是人们在促进社会不断发展的同时，给生态环境制造的“副产品”。环境侵权始终与经济发展相伴随，其原因行为往往具有社会正当性、价值性和公益性。然而，由于经济能力的不足、科研技术的滞后，在某些环境侵权案件中，侵权行为人在履行了应有的注意义务下还是无法减小损害带来的影响。在这种情况下，如果仅由加害人独立承担损失则明显有悖于利益平衡原则。全体社会成员作为环境侵权的间接或实际受益人，理应由全社会来分担具体加害人的责任，对受害人给予一定的赔偿。

（二）环境侵权公共赔偿制度之环境法学依据

环境权具有基础性，体现为1972年《人类环境宣言》把环境权作为一项重要的基本人权确定下来。环境权的权利人范围是不特定的，环境侵权的受害人有时也是不特定的甚至是代际的，也就是说环境权具有公共利益属性，是一项带有集体性质的社会性权利。由于环境权的基础性与公共利益属性，公民环境权的保护就显得尤为重要。

环境侵权的公共赔偿制度也是由法的基本价值公平责任决定的，而环境法上公平责任的形成是由于环境问题的潜伏性、累积性、严重性、社会性等特点所决定的。公平责任在保护全球环境的国家责任问题上体现为“共同但有区别”的原则。保护和改善全球环境，是世界各国的共同责任，只是发达国家和发展中国家各自的责任有所区别。由全社会共同承担环境侵权责任，但是，不同主体承担的责任是不同的，在全社会及时救助之后，再对具体责任人予以追偿，公共赔偿制度正是对“共同但有区别”的原则的具体体现。环境侵权的公共赔偿制度对社会弱者进行救济实现了公平，进而保障了个人自由，促进了法治的进步。

（三）环境侵权公共赔偿制度之社会学依据

环境侵权范围的广面化体现为其受害者一般是不特定的多数人，假设这些受害人不能获得合理的损害赔偿，就容易导致社会矛盾的激化。在重大的环境侵权事故中，责任人不能确定、拒绝赔偿、推卸责任等情形下，广大受害人无法及时获得赔偿，他们可能会实施非常的方式来维护自己的合法权益，比如越级上访、游行静坐、攻击政府等。显然，环境侵权问题已经呈现逐步扩大的趋势，波及到了政治和社会领域。环境侵权的公共赔偿制度可以对无法获得救济的受害人给予及时的补偿，可以有效缓解和消除矛盾、维护社会稳定，对于我国和谐社会的构建具有重大意义。

环境侵权的公共赔偿制度也是由现时的环境思想所决定的。可持续发展已经成为当代主要的环境思想，目前普遍为国际社会所接受的是1987年世界环境与发展委员会的报告《我们共同的未来》中对可持续发展所下的定义：可持续发展是指既满足当代人的需要，又不损害后代人满足其需要的发展。可持续发展思想应该是我国环境法之法律目的形成的重要的环境伦理基础[5]。因此，环境侵权的公共赔偿制度必须切实实行，才能既及时、妥善地救济受害人，又不影响企业的生存和发展，真正实现可持续发展。

三、建立我国环境侵权的公共赔偿制度的建议

（一）公共赔偿金的筹集途径

筹集公共赔偿资金是环境侵权公共赔偿制度建立的基本条件，资金的来源是首先要考虑的问题。从当前经济条件来看，为了保障公共赔偿制度的持续运行，我国需通过多种途径筹集资金。

1.提取部分排污费、环境罚没款作为赔偿基金

我国主张的是“谁污染谁治理”的原则，主要规定了环境污染行为人应该承担治理污染的责任，缺乏规定对污染受害人的赔偿责任。排污费、环境罚没款收取以后，又转而投入到对环境污染和生态破坏进行预防和治理。该原则存在漏洞，已不适应矛盾的解决，环境侵权受害人不能据此获得救济。排污费、环境罚没款按现行法律规定应当上缴国库，但笔者建议可预留一部分款项用于公共赔偿的支付。

2.政府部门从环境税收中拨付部分资金

环境税是指对环境资源的开发利用者，按照其开发利用自然资源的程度或破坏、污染程度征收的一种税。政府从环境税中拨付的数额，以当前我国经济发展水平为根据；拨款方式是行政部门在本辖区内的环境税中划取。征收环境税应当制定一个完善的方案，在全国范围内全面开征环境税以前，相关部门应经过讨论达成共识，首先选择部分城市进行试点，试点成功以后再加快环境税立法的推进。

3.国家发行环境债券以募集部分资金

环境债券是指由中央政府、政府所属公共事业机构或公共团体机构或公营公司、银行等机构发行，认购主体通过购买并持有债券获得利息，并且所募集的资金用于环境保护基础设施建设、环境保护产业开发，同时将一定比例的资金作为侵权损害赔偿的预留份额的一种债券。如果出现环境侵权事故，环境债券发行机构就可从债券预留份额中及时向受害人赔偿，待查清楚责任人后，收缴其持有的相当于预付数额的债券。

4.向加害人的追偿所得

环境侵权事故中的受害人一方面可以向政府申请公共赔偿，另一方面可以向行为人请求民事损害赔偿，这可能导致出现损害赔偿金额高于实际损害的情况，有悖于公共赔偿制度遵循的损益相当的赔偿原则。为解决这一矛盾，我们应该设立基金组织的代位权制度，规定基金组织在履行基金赔偿义务后，在不妨害申请人利益的情况下，可以代位行使提出申请的环境侵权受害人对第三人的请求权，其追偿所得纳入基金的资金来源[6]。

5.一些从事高污染行业的企业定期缴纳一部的资金

我们可以立法规定，一些从事可能带来高度污染的行业或严重环境侵权的企业应当提前向公共基金缴纳一部的资金，并规定一定的期限，以保证将来有侵权损害事实发生的时候，基金有足够资金予以赔偿，加害企业不会因为不能足额支付或破产等问题，而逃脱应付的责任。

（二）公共赔偿的申请

公共赔偿的申请有严格的程序限制，即民事赔偿或者国家赔偿是受害人申请公共赔偿的必经前置程序。这种规定主要源自公共赔偿的两个特点：（1）在顺序上具有后置性。民事救济对环境侵权受害人的赔偿是独立开来的，即使寻求了其他救济手段，受害人也不会丧失民事赔偿请求权。国家机关及其工作人员的具体行政行为对行政相对人造成人身及财产损失，该机关承担相应的赔偿责任。因此，在民事赔偿、国家赔偿、公共赔偿三种救济手段并存的情况下，环境侵权的受害人应首先选择环境侵权的民事赔偿或国家赔偿，只有在不能通过前两者方式得到救济的情况下，才考虑启动公共赔偿制度[7]。（2）在功能上具有补充性。如果环境侵权受害人通过前置救济程序后仍然不能得到合理的解决，那么公共赔偿基金就可以对其给予适度的赔偿，这种赔偿具有补充性。公共赔偿制度实质上是对现有的民事赔偿制度和国家赔偿制度进行补充和完善。

此外，申请人应对自己提出的请求承担一定的举证义务，如证明已经申请前置救济等。通过基本的举证能够提高工作效率，不仅能够分辨申请人的公共赔偿申请事由是否符合条件、程序是否合法，而且可以为公共赔偿支付中心核审材料提供证据支持。

（三）公共赔偿的支付

1.支付的对象

公共赔偿支付的对象应当有严格的规定，一些国家的经验可提供借鉴，如日本法律规定公共赔偿的对象包括空气污染、水污染及有毒性化学物质污染侵权案件。在我国，公共赔偿一般适用于波及范围大、受害人数多的环境侵权案件，这些案件所造成的损害后果通常比较严重。从环境侵权公共赔偿制度的针对性和公平性出发，以下几种情形应纳入支付对象的范围：（1）被侵权人通过传统的民事手段无法获得救济的环境侵权案件，如已过三年环境侵权诉讼时效的案件；侵权人无力承担赔偿责任的案件；现有科技水平无法确定污染源的案件；（2）复杂性环境侵权案件，归责的侵权人没有指向性，短期内无法查明甚至根本没有查询的必要，如工业污水处理不当侵害渔民权益的案件；汽车废气、噪音侵害广大市民健康权的案件；（3）汇集性环境侵权案件，某一个污染源可能是合法的，但数个合法的污染源汇集后则造成环境污染；（4）大规模、严重性的环境侵权案件，如紫金矿业造成的环境污染，这种类型的环境侵权是我国最普遍存在的，也是最需要引起重视的；（5）按照法律规定申请国家赔偿不符合条件的案件；（6）其他适用的情形。

2.支付的范围

环境侵权责任一般指的是财产赔偿责任，环境污染等侵权行为给受害人造成人身的、财产的不同程度的损害，其他方式的救济如恢复原状无法适用，通常是以财产（多为金钱）对损害进行弥补。环境侵权的普通民事救济大多主张损益相当原则（即受损和赔偿的数额一致），国家赔偿救济主张实际损失赔偿原则，而人身侵权则以限额赔偿原则。公共赔偿既区别于民事救济中的实际损害赔偿，又区别于国家赔偿救济中的限额赔偿，是对受害人的一种补充性的赔偿。因此，实践中应考虑到公共赔偿制度的补充性、社会性以及经济发展水平，在支付范围的确定上宜采取限额赔偿和实际损失赔偿相结合的原则，即对人身损害赔偿数额设定一个上限（上限以当地收入水平为依据），对财产赔偿则按实际损失支付。

（四）公共赔偿的执行管理机构

关于环境侵权公共赔偿制度的执行，可考虑设立损害赔偿基金会，并以该基金会为基础设定环境侵权损害赔偿支付中心，专门负责基金的征收、支付等事宜[8]。该支付中心是一个职权特定的机构，在办公场地的设立上和级别的管理上可以设为环境管理机关的下属科室，但有自身严格的独立的管理制度和章程。作为专业的系统的部门，环境管理机关对区域内的环境污染问题和环境侵权案件有全面系统的了解，因而能够更加快速清楚地查明案情、还原真相，在很大程度上分担了被侵权人的举证责任，减轻了诉累。公共赔偿支付中心首先应对申请案件审查核实，核实以后应尽快向申请人发放赔偿金并通知当事人及有关部门，同时，通过宣传张贴或网站发布等方式向社会予以公告。

结束语

随着我国经济的不断发展，环境污染和环境侵权也不可遏制，消极影响严重：造成经济损失，危害公众健康，影响社会稳定。如何对环境侵权受害人进行妥善地救济是当前亟待探讨的问题。环境侵权的公共赔偿制度，是解决环境侵权问题时，为弥补现有民事救济制度和国家赔偿制度的不足而设立的一种补充救济制度，这里仅仅从理论上予以分析，还有许多问题尚待进一步研究。同时，只有理论与实践相结合，环境侵权救济制度才能不断完善，环境纠纷才能得到圆满解决。

[1]宋宗宇.环境侵权民事责任研究［M］.重庆：重庆大学出版社，2005.210.

[2]邹雄.环境侵权救济研究［M］.北京：中国环境科学出版社，2004.110-111.

[3]董保华.社会法原论［M］.北京：中国政法大学出版社，2001.11.

[4]冯晓青.论利益平衡原理及其在知识产权法中的适用［J］.江海学刊，2007，(1)：141.

[5]竺效.生态损害的社会化填补之理论基础［M］.北京：中国政法大学出版社，2007.164.

[6]王兆平.环境污染损害补偿基金制度研究［A］.王树义.环境法列专题研究（第二辑）［C］.北京：科学出版社，2006.124．

[7]肖海军.论环境侵权之公共赔偿救济制度的构建［J］.法学论坛，2004，(19)：95.

[8]阳露昭.论我国环境污染损害公共补偿的理论基础与制度构建［J］.中国海洋大学学报，2007,(6).

On the Public Compensation System for Environmental Tort

LIU Man-ping
（Hunan Normal University,Changsha,Hunan,410081）

Public compensation system for environmental tort is one of the new ways to provide effective relief to victims.The deficiencies of current relief measures in China and the deficiencies in the existing law and regulations require the establishment of public compensation system for environmental tort.This thesis starts from the detailed analysis on the current relief system of environment tort,analyzing the deficiencies in the current civil relief system and in the national compensation system.Then the public compensation system can get support in theory.At the same time,in order to make the public compensation system for environmental tort to be implemented concretely,we need more in-depth research and discussion of the construction of the system.

environmental tort;relief;public compensation

D923.7

A

2095-1140（2012）06-0074-04

（责任编辑：叶剑波）

2012-10-09

刘满平（1989-），女，湖南双峰人，湖南师范大学2011级民商法专业硕士研究生，主要从事民商法学研究。